CC BY
44
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ МОНИТОРИНГА
(на примере организации мониторинга социально-экономического развития Алтайского края)
Е.А. МАРКОВА, старший преподаватель Алтайский государственный технический университет им. И. И. Ползунова
И. Н. МАСИБУТ, заместитель начальника отдела комплексной оценки и анализа социально-экономической ситуации Главного управления экономики и инвестиций Алтайского края
В статье изучено содержание понятия «мониторинг» как в сфере науки, так и в сфере практики. Выявлены особенности проведения мониторинга социально-экономического развития Алтайского края, в частности, представлена и проанализирована схема взаимодействия органов исполнительной власти в процессе мониторинга. По результатам анализа определены проблемы организации проведения мониторинга: обработка большого количества административных данных в короткие сроки; взаимодействие нескольких ведомств при расчете и планировании одного показателя и др.
Ключевые слова: мониторинг, наука, развитие, Алтай.
В условиях динамично изменяющейся социально-экономической ситуации под воздействием мирового финансово-экономического кризиса хорошо выстроенная комплексная система мониторинга приобретает все большую актуальность. Система мониторинга позволяет оперативно вносить коррективы в деятельность государственных и муниципальных органов власти, региональную политику развития территории. Актуальность исследуемой в статье тематики подтверждается проведением 9 октября 2008 г. в Новосибирске полномочным представителем Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе
А. В. Квашниным окружного семинара-совещания, посвященного вопросам организации мониторинга и анализа социально-экономических процессов развития субъектов округа. В семинаре-совещании приняли участие: руководитель Аналитического центра при Правительстве России Андрей Зверев, ответственные за экономический сектор заместители глав регионов Сибирского федерального округа, представители органов местного самоуправления и Сибирского отделения Российской академии наук.
В современной экономической литературе представлены различные толкования понятия «мониторинг», что связано с принадлежностью его как к сфере науки, так и к сфере практики. Он может рассматриваться и как способ исследования реальности, используемый в различных науках, и как способ обеспечения сферы управления различными видами деятельности посредством представления своевременной и качественной информации.
Наиболее общим образом мониторинг можно определить как «систематическая, постоянная деятельность, связанная с наблюдением, оценкой и прогнозом какой-либо информации, процесса, состояния окружающей среды под воздействием
деятельности человека с целью выявления соответствий ожидаемому результату или первоначальным предложениям».
Масштабы применения мониторинга постоянно расширяются. Основные сферы, применяющие мониторинг как способ научного исследования, — экология, биология, социология, педагогика, экономика, психология, теория управления; основная сфера практического применения мониторинга — информационное обслуживание управления в различных областях деятельности. В настоящее время научная и практическая стороны применения мониторинга тесно переплетаются.
Для получения наиболее полного представления о сущности мониторинга следует подробнее рассмотреть различные сферы его использования. Сферы использования мониторинга чрезвычайно разнообразны. Наибольшее развитие теория и практика использования мониторинга получили в экологии и социологии.
Например, в рамках социологии Бестужев-Лада И. В. рассматривает мониторинг как средство обеспечения эффективного функционирования системы прогнозирования. Представленная им система построения прогноза основана на систематическом, специально организованном опросе экспертов. При этом он отмечает, что прогнозирование не сводится к безусловным предсказаниям, а ставит целью заблаговременное взвешивание возможных последствий принимаемых решений с помощью сугубо условных предсказаний поискового и нормативного характера. Проведенные исследования позволили сформулировать определение мониторинга — «систематическое наблюдение, оценка и прогноз состояния окружающей среды, обусловленные хозяйственной деятельностью человека».
Лексин В. Н. дает понятие мониторинга социально-экономической, национально-этнической и политической ситуации в регионах Российской Федерации (регионального мониторинга) как специально организованной и постоянно действующей системы учета (статистической отчетности), сбора, анализа и распространения информации, проведения дополнительных информационно-аналитических обследований (опросы населения и т. п.) и оценки (диагностики) состояния, тенденций развития и остроты общерегиональных ситуаций и конкретных региональных проблем [2]. Предметом регионального мониторинга являются региональные ситуации и региональные проблемы, описываемые количественными и качественными, статическими или динамическими параметрами.
Определенный интерес вызывает понятие мониторинг в сфере правового регулирования общественных отношений. Некрасов Е. Е. определяет мониторинг правового пространства и правоприменительной практики как «осуществляемая на постоянной основе деятельность по обобщению и систематизации информации, необходимой для оценки, анализа и прогноза состояния и динамики законодательства и практики его применения с целью выявления его соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов всех уровней власти, институтов гражданского общества, граждан». Данный мониторинг используется при рассмотрении вопроса о контроле за состоянием правового регулирования общественных отношений, имея в виду, что этот вид деятельности является одной из основных функций государства.
В экологии понятие мониторинг определяется как непрерывное слежение за состоянием окружающей среды с целью предупреждения нежелательных отклонений по важнейшим параметрам. Реймерс Н. Ф. отмечает, что смысл мониторинга состоит в выполнении двух взаимосвязанных функций: наблюдения (слежения) и предупреждения. Такой мониторинг нацелен на фиксацию отрицательных последствий хозяйственных действий и их вторичных эффектов и, таким образом, обладает низким прогностическим потенциалом. Предпринимаемые действия должны носить характер спасательных работ.
По определению Орлова А. А., психологический мониторинг выявляет тенденции и закономерности психологического развития определенных групп людей и отдельного человека. Предметом психологического мониторинга могут быть динамика профессионального и личностного самоопределения, динамика изменений у определенной возрастной или профессиональной группы в функционировании и развитии психических процессов и др. Ограниченное использование психологического мониторинга может объясняться низкой динамикой изменения психических процессов, индивидуальным характером развития личности, что вызывает определенные трудности распространения результатов на социальную группу.
В целом, мониторинг может быть рассмотрен как информационная, диагностическая, научная, прогностическая система, реализация которой осуществляется в рамках управленческой деятельнос-
ти. Для каждой из сфер общественной деятельности мониторинг будет иметь свои особенности.
Существующие системы мониторинга можно разделить на группы в соответствии с их ориентацией на конкретного пользователя, в рамках которых решаются проблемы представления и распространения информации, получаемой в процессе мониторинга:
1) мониторинг, ориентированный на общество в целом. Целью такого мониторинга может являться формирование общественного мнения. Ознакомление пользователя с результатами мониторинга в этом случае осуществляется через средства массовой информации;
2) мониторинг, ориентированный на специалистов соответствующих областей деятельности. Основными способами распространения получаемой в ходе такого вида мониторинга информации являются специализированные издания, в том числе периодические, Интернет, подписка;
3) мониторинг, пользователями которого являются конкретные органы управления, руководители, отдельные структуры. Средством распространения информации, получаемой в ходе такого рода мониторинга, являются аналитические отчеты, рекомендации, проекты.
Объектами мониторинга могут являться как сложные системные объекты (здоровье, климат, экологическое состояние, средства массовой информации, цены и др.), так и достаточно локальные (региональные выборы, качество работы конкретных сетей, кровяное давление и др.). Основными особенностями объектов мониторинга являются их динамичность, возможность опасности, возникающей в процессе функционирования объекта мониторинга, возможность построения прогноза развития той или иной системы.
В зависимости от целей проведения мониторинг можно разделить на три вида:
• информационный, в ходе которого осуществляется структуризация, накопление и распространение информации;
• базовый (всеобщий), подразумевающий выявление возможных проблем. За объектом мониторинга организуется достаточно постоянное слежение с помощью периодичного измерения показателей (индикаторов);
• проблемно-ориентированный, позволяющий выявление закономерностей, процессов, проблем, может быть посвящен одной задаче (проблеме) и не ограничен по времени. Задачей данного вида мониторинга является отслеживание
тенденций развития той или иной проблемы, которая отобрана по определенным критериям и признана общественно значимой. Предметом проблемно-ориентированного мониторинга являются дискретные явления, назревающие в рамках наблюдаемой ситуации. Немаловажное значение имеют критерии оценки предмета мониторинга. Оценки могут быть количественными или качественными. Количественные оценки предполагают наличие совокупности численных значений или их интегральных значений. Качественные оценки («лучше», «хуже» и др.) предполагают наличие устойчивых «норм», сравнение с которыми позволяет определять степень приближения или отклонения от критерия. Качественные и количественные оценки дополняют друг друга и позволяют осмыслить весь спектр характеристик каждой проблемы как нечто целостное.
Общими требованиями для количественных и качественных оценок являются: объективность и достаточность исходной информации; сравнительный характер оценок; многокритериальный характер оценки; отбор минимального числа необходимых и достаточных критериев, привлечение сопутствующей информации.
Среди задач, решение которых направлено на достижение целей мониторинга, можно назвать следующие:
1) оценка степени соответствия мониторинга социально-экономическим и иным условиям, обусловившим его проведение;
2) оценка степени соответствия мониторинга планируемым при его проведении социально-экономическим и иным результатам. Результат проведения мониторинга может быть не только нулевым, но и отрицательным с точки зрения его значения для ожидаемого социально значимого эффекта;
3) оценка текущего состояния объекта мониторинга;
4) оценка перспективного состояния объекта мониторинга;
5) оценка эффективности деятельности участников и субъектов мониторинга в ходе его организации и проведения. Методические и методологические основы организации и проведения мониторинга нуждаются во всестороннем научном изучении и в проверке на практике. Специалисты, применяющие мониторинг при изучении процессов, должны знать эти основы и уметь применять их на практике. В противном случае осуществление мониторинга может ограничиться бессистемной,
нерегулярной деятельностью по исследованию практики;
6) оценка эффективности функционирования процесса, состояния окружающей среды.
Таким образом, можно сделать следующие выводы:
• объекты мониторинга постоянно изменяются под воздействием внешних факторов;
• реализация мониторинга предполагает организацию постоянного изучения объекта. Мера постоянства определяется особенностями объекта и ресурсными возможностями;
• изучение объекта предусматривает отбор обоснованных показателей и индикаторов и осуществляется путем измерения и описания параметров объекта;
• мониторинг подразумевает наличие основного или одного из этапов прогноза развития (изменения состояния) объекта;
• каждая конкретная система мониторинга ориентирована на определенного потребителя. Это могут быть как конкретные заказчики (организации, органы управления), так и общество, в целом.
Едиными для всех областей знания являются следующие принципы: целостность (неразрывность управления, мониторинга и экспертизы); оперативность, которая выражается не только в скорости переработки и выдаче информации, но и в оперативности принятия решений в критических ситуациях; приоритетность управления; научность; прогностичность; непротиворечивость.
В настоящее время в Алтайском крае выстроена система мониторинга социально-экономического развития региона и муниципальных образований, расположенных на территории края.
Главной целью мониторинга социально-экономического развития края является создание объективной основы для выработки региональной политики развития территории и определения ее приоритетов.
Система регионального мониторинга является информационно-аналитической базой для решения следующих задач:
1) оценки результативности деятельности органов исполнительной власти Алтайского края, органов местного самоуправления по решению задач регионального развития и использования для этих целей бюджетных ресурсов;
2) подготовки ежегодных докладов о региональной социально-экономической ситуации и о приоритетных направлениях региональной поли-
тики для Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, иных федеральных органов исполнительной власти, Губернатора Алтайского края;
3) обоснования мер государственной поддержки отдельных муниципальных образований, видов экономической деятельности и разработка в этих целях соответствующих краевых целевых и ведомственных программ, организация и контроль результативности межбюджетных отношений;
4) разработки системы прогнозов социально-экономического развития Алтайского края и муниципальных образований;
5) предупреждения возникновения кризисных ситуаций в экономике и социальной сфере края.
Мониторинг социально-экономического развития края осуществляется на региональном уровне органами исполнительной власти Алтайского края, на муниципальном уровне — органами местного самоуправления во взаимодействии с органами исполнительной власти Алтайского края, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти. Для осуществления мониторинга в крае создана необходимая нормативная правовая база.
Система регионального мониторинга социально-экономического развития Алтайского края включает:
• сбор и анализ информации о состоянии экономики и социальной сферы края;
• разработку предложений по развитию экономики, с указанием обоснованных мер государственного регулирования и поддержки на региональном и федеральном уровнях;
• развитие существующих и организация новых баз данных по вопросам социально-экономического развития края;
• формирование регионального заказа на статистические работы;
• обеспечение гласности и общедоступности информационно-аналитических материалов о социально-экономическом развитии региона. В соответствии с постановлением Администрации Алтайского края от 03.02.2006 № 38 «О порядке работы структурных подразделений Администрации края и органов исполнительной власти Алтайского края по анализу социально-экономического развития региона» координацию работы по проведению мониторинга социально-экономического развития Алтайского края осуществляет Главное управление экономики и инвестиций Алтайского края.
Указанным постановлением предусмотрена следующая схема взаимодействия органов исполнительной власти Алтайского края по мониторингу и анализу социально-экономической ситуации в регионе.
На первом этапе органы исполнительной власти Алтайского края представляют в Главное управление экономики и инвестиций Алтайского края информацию о мерах по стимулированию развития видов экономической деятельности и направлений экономики, принятых в отчетный период.
На втором этапе Главэкономики формирует показатели мониторинга и аналитический обзор по итогам социально-экономического развития Алтайского края для представления в Министерство экономического развития Российской Федерации, Губернатору Алтайского края.
На третьем этапе на основе аналитического обзора органы исполнительной власти Алтайского края разрабатывают и представляют Губернатору Алтайского края комплекс мероприятий, направленных на преодоление негативных тенденций в развитии курируемых видов экономической деятельности и направлений экономики.
Анализ социально-экономического развития Алтайского края осуществляется ежемесячно, по полугодиям и по итогам года в объемах и в сроки, которые определяются Министерством экономического развития Российской Федерации и другими федеральными органами исполнительной власти, Губернатором Алтайского края.
Ежемесячный анализ включает: общую оценку социально-экономической ситуации в регионе, развития реального сектора экономики (промышленного производства, агропромышленного, строительной отрасли, транспорта, потребительского рынка, малого бизнеса, внешнеэкономической деятельности, финансовых результатов деятельности предприятий), инвестиционной деятельности, социальной сферы (уровня жизни населения, демографии, рынка труда), цен, региональных финансов.
В ежегодном комплексном анализе социально-экономического развития края перечисленные направления рассматри-
ваются более широко, кроме того, анализируются и другие направления (реформирование жилищно-коммунального комплекса, развитие земельных отношений, совершенствование системы государственного заказа, развитие туризма и другие).
Общедоступность и информационная открытость деятельности органов исполнительной власти обеспечивается путем размещения ежемесячной информации о социально-экономическом развитии Алтайского края на официальном сайте Администрации Алтайского края и в официальном издании Администрации края — газете «Алтайская правда».
Мониторинг социально-экономического развития Алтайского края осуществляется в основном на базе статистических данных, предоставляемых Территориальным органом Федеральной службы государственной статистики по Алтайскому краю. Определение Президентом Российской Федерации новых принципов оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации потребовало от регионов осуществлять мониторинг и анализ не только статистических показателей, но и административных данных, отражающих развитие отраслевого среза экономики и аспекты социальной сферы.
В соответствии с распоряжением Администрации края от 27.10.2005 № 719-р, с целью координации действий органов исполнительной власти края и органов местного самоуправления в решении стратегических задач экономики края, оптимизации бюджетных расходов, а также оценки
Органы исполнительной
власти Алтайского края
3 этап
Комплекс
мероприятий,
направленных на
преодоление
негативных
тенденций в
развитии
курируемых видов экономической деятельности
Информация о мерах по стимулированию развития экономики, принятых в отчетный _период
1 этап
Главное управление экономики и инвестиций Алтайского края
Губернатор Алтайского края, его заместители
2 этап
^^оказатели мониторинга и аналитический обзор по итогам социально-экономического развития Алтайского края
Взаимодействие органов исполнительной власти в процессе мониторинга и анализа социально-экономического развития Алтайского края
эффективности деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения муниципальных образований проводится ежеквартальное подведение итогов социально-экономического развития муниципальных районов, городских округов края.
Распоряжением Администрации Алтайского края утверждается состав краевой комиссии по подведению итогов социально-экономического развития муниципальных районов, городских округов края, в который входят руководители органов исполнительной власти Алтайского края и территориальных федеральных органов исполнительной власти. Организационное обеспечение подведения итогов социально-экономического развития муниципальных районов, городских округов края, осуществление контроля за выполнением поручений краевой комиссии возлагается на Главное управление экономики и инвестиций Алтайского края.
Подведение итогов социально-экономического развития территорий края проводится поэтапно.
На первом этапе Главное управление экономики и инвестиций Алтайского края определяет перечень социально-экономических показателей, формирует и направляет программное и информационное обеспечение (включая статистическую информацию за отчетный период) в муниципальные районы, городские округа для подведения итогов социально-экономического развития территорий края.
Одновременно органы исполнительной власти Алтайского края:
• готовят для рассмотрения на заседании краевой комиссии проблемные вопросы, требующие неотложного принятия мер, детальной проработки и корректировки совместных действий для улучшения экономической ситуации в муниципальных образованиях;
• представляют информацию о ситуации в курируемых отраслях экономики на территории края с обоснованием выбора того или иного муниципального образования для заслушивания отчета на заседании краевой комиссии. Территориальный орган федеральной службы
государственной статистики по Алтайскому краю в установленные сроки представляет в Главное управление экономики и инвестиций Алтайского края статистическую информацию о показателях развития муниципальных образований за рассматриваемый период по согласованной форме.
На втором этапе администрации муниципальных районов и городских округов края пред-
ставляют для согласования в Главное управление экономики и инвестиций Алтайского края:
1) заполненную базу показателей социально-экономического развития территории, включая показатели выполнения взятых обязательств, в рамках Соглашений о взаимодействии в области социально-экономического развития, подписанных между Администрацией Алтайского края и администрациями муниципальных районов и городских округов;
2) информацию о выполнении рекомендаций, поручений предыдущего заседания краевой комиссии.
Для проведения заседания краевой комиссии по подведению итогов социально-экономического развития муниципальных образований края Глав-экономики готовит:
• паспорта развития территорий с приложением всех форм по согласованным показателям;
• рейтинги по основным социально-экономическим показателям развития муниципальных образований края за отчетный период;
• информацию о выполнении поручений, рекомендаций краевой комиссии по подведению итогов социально-экономического развития территорий края за предыдущий квартал, заключения о социально-экономическом развитии территорий за отчетный период.
На заключительном этапе в Администрации края краевая комиссия по подведению итогов социально-экономического развития территорий края за отчетный период проводит заслушивание отчетов глав и руководителей экономических, налоговых, финансовых служб администраций муниципальных образований. По итогам заслушивания выдаются соответствующие рекомендации в адрес органов исполнительной власти Алтайского края, территориальных федеральных органов исполнительной власти и муниципальных образований по взаимодействию в осуществлении региональной политики — решения экономических и социальных проблем развития муниципальных районов, городских округов и Алтайского края в целом.
По результатам заседания комиссии Главное управление экономики и инвестиций Алтайского края подготавливает и направляет администрациям муниципальных районов, городских округов края протокол заседания краевой комиссии, с указанием конкретных рекомендаций.
По итогам года Главное управление экономики и инвестиций Алтайского края проводит расчет комплексной оценки уровня социально-экономическо-
го развития территорий края. На основе анализа ее результатов оценивается позиция муниципального образования по уровню развития экономического, финансового, социального, инфраструктурного потенциала муниципального образования.
Мониторинг результатов деятельности администраций муниципальных районов и городских округов позволяет повысить управляемость социально-экономическим развитием территорий, направлен на устранение выявленных диспропорций в их социально-экономическом развитии.
В процессе организации проведения мониторинга и анализа социально-экономического развития края выявлены следующие проблемы:
• необходимость мониторинга и анализа большого количества административных данных, не входящих в федеральный и региональный план статистических работ;
• необходимость оперативного и достоверного предоставления данных;
• необходимость взаимодействия нескольких ведомств при расчете и планировании одного показателя;
• обработка большого массива информации в короткие сроки.
Для повышения оперативности и эффективности мониторинга и анализа социально-экономического развития Алтайского края Главному управлению потребовалась оптимизация процессов загрузки, обработки данных, а также построение на их основе аналитических отчетов. Этого можно достичь с помощью информационных технологий. В результате принято решение о создании единого информационного ресурса, объединяющего все органы исполнительной власти края — от краевого уровня до муниципалитетов — автоматизированной информационной системы «Банк данных социально-экономического развития Алтайского края в составе автоматизированной системы мониторинга и оценки результативности деятельности органов государственной власти Алтайского края».
Банк данных должен обеспечить постановку, согласование долгосрочных целей и оперативных задач деятельности различных ведомств, планирование деятельности по их достижению, мониторинг достижения целей, их корректировку и обеспечивать контроль исполнительской дисциплины.
Пользователями Банка данных являются органы исполнительной власти Алтайского края, муниципальных образований, государственные учреждения Алтайского края, осуществляющие размещение информации о социально-эконо-
мическом развитии Алтайского края. Органы исполнительной власти являются одновременно источниками и потребителями информации.
Система обладает широкими возможностями визуализации данных (графики, диаграммы, таблицы), что позволяет удовлетворять потребности различных групп пользователей, в том числе отслеживать динамику показателей, оценивать ситуацию и своевременно принимать обоснованные управленческие решения. На сегодняшний день разработчиками проведена презентация Банка данных, начата его опытная эксплуатация.
Принципы функционирования информационного взаимодействия субъектов управления Алтайского края в виде региональной информационно-аналитической системы открыли перспективы для анализа информации, агрегированной на краевом и муниципальном уровнях управления и повышения эффективности работы органов управления.
Дальнейшее развитие системы мониторинга и анализа социально-экономической ситуации в Алтайском крае предполагает:
• развитие нормативной правовой базы Алтайского края в целях улучшения взаимодействия между органами исполнительной власти края;
• повышение оперативности и качества предоставляемой информации;
• дальнейшее развитие информационной поддержки процессов мониторинга и анализа экономики и социальной сферы края.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Боровкова Т. И., Морев И. А. Мониторинг развития системы образования. Часть 1. Теоретические аспекты: Учебное пособие. — Владивосток: Изд-во Дальневосточного университета.
2004. - 150 с.
2. Лексин В. Н, Селиверстов В. Е, Швецов А. Н. О формировании государственной системы мониторинга социально-экономической, национально-этнической и политической ситуации в регионах Российской Федерации// http: //www. ieie.nsc.ru.
3. Некрасов Е. Е, Жужгов И. В. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики // Бюллетень Министерства юстиции РФ,
2005, № 8. С. 5.
4. Толмачева Н. Н. «Право и экономика», № 7. июль 2006 г.
5. Реймерс Н. Ф. «Природопользование». Словарь-справочник, М., Мысль, 1990. — 637 с.
