CC BY
106
УДК 336.717
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МЕХАНИЗМА БЮДЖЕТИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ, В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМ ПРОЦЕССОМ
А. М. РУДЕНКО,
кандидат экономических наук, доцент, директор Барнаульского филиала Финансового университета при Правительстве Российской Федерации E-mail: AMRudenko@fa. ru
Е. В. ЛОМАКИНА,
начальник отдела УФНС России по Алтайскому краю, советник государственной гражданской службы РФ 3-го класса E-mail: LomakinaEV@r22.nalog. ru
В статье рассмотрен инструментарий системы государственного регулирования экономики за счет эффективного бюджетирования расходов государственного или регионального бюджетов Российской Федерации с использованием лучших мировых практик бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Выявлена и обоснована взаимосвязь между управлением бюджетными расходами с использованием методики БОР и налоговыми инструментами. Перечислены основные функции БОР, его цели, принципы, важность их соблюдения при организации процесса бюджетирования. Проведен сравнительный анализ региональных финансов, в том числе на основе использования экономического анализа.
Ключевые слова: бюджет, расходы, налог, экономика, бюджетная политика, государственное регулирование, анализ, эффективность, налоговая нагрузка, методика; бюджетирование, ориентированное на результат.
Правительство РФ и Министерство финансов РФ активно ищут новые источники и методы планирования бюджетных расходов для решения задач, поставленных в Указе Президента РФ от 07.05.2013
№ 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Эта работа проводится и на региональном уровне.
В Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р, предусматривается создание системы мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации, а также показателей оценки качества такого процесса. Параметры этой оценки должны содержать индикаторы использования в бюджетном процессе инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, включающих в себя доклады главных распорядителей бюджетных средств о результатах и основных направлениях деятельности и обоснования бюджетных ассигнований.
Актуальность данной статьи обусловлена отсутствием универсальной методики бюджетирования, с помощью которой Правительство РФ могло бы эффективно планировать государственные расходы, а Минфин России - проводить эффективный контроль.
В наши дни любое государственное ведомство как главный распорядитель по соответствующей главе экономической классификации расходов разрабатывает свою методику определения суммы бюджетных ассигнований на год распорядителям федерального бюджета. Зачастую финансирование осуществляется по объемам фактических расходов ведомств за истекший календарный год с учетом коэффициента инфляции и без учета объема и качества оказанных услуг.
Контроль за расходами осуществляется методом выявления отклонений кассового исполнения бюджета от доведенного объема бюджетных ассигнований. С этой точки зрения управление затратами не может быть только по принципу потребности, этот процесс следует координировать с помощью эффективного механизма бюджетной политики с обязательным использованием методов анализа затрат и результатов, а также бюджетирования, ориентированного на результат.
Различные модели процесса БОР направлены прежде всего на стабилизацию экономики в период колебаний экономических циклов. В статье в большей степени рассматриваются проблемы применения БОР в условиях спада в экономике, а также роли бюджетирования как инструмента повышения совокупного спроса.
Используя формулу мультипликатора расходов, можно показать возможность бюджетного маневра за счет увеличения затрат. Но для реализации этого плана с использованием инструментов БОР и целевого программного бюджетирования необходим налоговый маневр для увеличения доходов бюджета. В этой связи необходимо рассмотреть возможность реализации данной стимулирующей бюджетной политики за счет увеличения ставок налогов.
Закономерно, что государственные расходы (госзакупки) являются составляющей совокупного спроса. Именно их изменение прямо влияет на совокупный спрос, а налоги и трансферты оказывают косвенное воздействие на совокупный спрос, изменяя величину потребительских и инвестиционных расходов. При этом рост государственных расходов (госзакупок) увеличивает совокупный спрос в общественном секторе, а их сокращение ведет к уменьшению совокупного спроса, так как государственные закупки являются час-
тью совокупных расходов. Рост дотаций, субсидий и трансфертов также увеличивает совокупный спрос.
С одной стороны, при увеличении социальных выплат населению увеличивается располагаемый доход, что потенциально повышает уровень потребительских расходов. С другой стороны, увеличение субсидий госкорпорациям увеличивает возможности их внутреннего финансирования, расширения производства, что является предпосылкой роста инвестиционных расходов.
Проведенные исследования в области формирования доходов бюджета показали, что увеличение ставок налогов имеет обратный эффект. При увеличении действующих ставок налогов или введении дополнительного налогообложения снижаются потребительские (поскольку сокращается располагаемый доход) и инвестиционные расходы (поскольку сокращается нераспределенная прибыль, являющаяся источником чистых инвестиций), что приводит к сокращению совокупного спроса. Кроме того, рост налоговой нагрузки может привести к уходу предприятий из легальной экономики в теневую. Это приведет, в свою очередь, к потерям налоговой базы и, как следствие, - доходов бюджета.
Взаимосвязь инструментов бюджетной и налоговой политики при изменении налоговой ставки была доказана американским экономистом Артуром Лаффером в 1970-х гг. Зависимость между доходами государственного бюджета и динамикой ставок налогов показывает кривая Лаффера [1, с. 85-94]. Графическое изображение этой зависимости представлено на рис. 1.
Точки касания кривой Лаффера показывают, что если, например, уровень налогообложения равен
Рис. 1. Кривая Лаффера
нулю, то государство лишается налоговых поступлений. Если же оно намерено изъять все произведенные доходы (^ = 100 %), то процесс экономического развития останавливается, и государственный бюджет останется без налоговых доходов. При ставке равновесия ¿тах общая сумма налоговых доходов государства достигнет максимума Ттах. Желание повысить налоговую ставку, например до величины приведет к снижению налоговых доходов государства. Ученый определил, что повышение налоговых ставок до определенного уровня приводит к росту бюджетных доходов. Положительное действие рычагов налоговой политики возможно только до определенного уровня, дальнейшее достижение так называемой запретной зоны шкалы налогообложения приведет к обратному эффекту [1].
Установленная величина налоговой нагрузки в конкретном регионе напрямую влияет на нара-
щивание налогового потенциала и на налоговую конкурентоспособность субъекта РФ.
Главными фигурами как бюджетной, так и налоговой политики выступают органы государственной законодательной и исполнительной власти, непосредственно осуществляющие управление потенциальными и фактическими налоговыми потоками, т. е. задействованными в налоговом процессе и расходными обязательствами бюджета [3]. А в реализации процесса БОР органы власти являются ключевыми участниками. Их место, роль и задачи схематично определены на рис. 2 [9].
Главной целью бюджетной политики является повышение эффективности государственных расходов. Несомненно, что применительно к расходам федерального (регионального) бюджета использование метода бюджетирования, ориентированного на результат, рождает вопрос оценки эффективности
Цели и задачи БОР
Реализация качественных и доступных государственных, муниципальных услуг населению (медицина, образование и др.) Реализация государственных и муниципальных функций Стандартизация государственных услуг Оценка эффективности и результативности бюджетных расходов Экспертиза ДРОНД* субъектов РФ по стандартам качества госуслуг и по определению потребности в госуслугах
\ ' к 1 к к ' /
Объект БОР
Бюджетный процесс: составление проектов бюджета ^ рассмотрение ^ утверждение ^ ^ исполнение ^ контроль за исполнением бюджета (сопоставление вложений и полученных результатов)
Субъекты БОР (федерального и регионального уровня)
Органы законодательной власти Органы исполнительной власти Органы государственного и муниципального финансового контроля Федеральные органы судебной власти Центральные избирательные комиссии Генеральная прокуратура РФ Счетная палата РФ
Участники бюджетного процесса
Органы Федерального казначейства ФНС России Внебюджетные фонды Главные распорядители бюджета Распорядители бюджета
: Сокращение: доклад о результатах и основных направлениях деятельности.
Рис. 2. Современная схема реализации процесса БОР
результата. В самом кратком виде процедура оценки сводится к проверке экономичности и результативности использования ресурсов проверяемой организации при выполнении возложенных на нее задач и обязательств. По содержанию аудит эффективности должен представлять собой не дополнение к аудиту правильности (финансовому аудиту), а его углубленное развитие в условиях реформирования [4, 8].
Наиболее часто используемые в рамках БОР методы оценки эффективности таковы:
1) метод анализа затрат и результатов - в основе оценки лежит сравнительный стоимостной анализ расходов и выгод, т. е. количество государственных услуг, умноженное на их стоимость;
2) метод экономического анализа среды реализуется сравнением эффективности государственных услуг относительно других частных инвестиционных проектов на рынке (например в здравоохранении - государственных и частных клиник, в образовании - муниципальных и частных школ);
3) методом использования лучших практик, или бенчмаркингом [2], эффективность определяется как затраты на единицу продукции и измеряется с точки зрения выполнения или превышения нефинансовых стандартов;
4) метод международного сопоставления используется при определении эффективности государственного сектора. Этим способом исследуются производительность и эффективность государственного сектора в двадцати трех промышленно развитых странах Организации экономического сотрудничества и развития (метод оценки Европейского центрального банка)
[5].
В Российской Федерации используется сочетание различных методик оценки эффективности государственного управления бюджетными расходами. Так, приказом Минфина России от 13.04.2009 № 34н утверждено Положение об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета, по следующим группам показателей [6]:
• среднесрочное финансовое планирование;
• исполнение федерального бюджета по расходам и доходам;
• учет, отчетность, контроль и аудит;
• исполнение судебных актов;
• кадровый потенциал финансового (финансово-
экономического) подразделения;
• управление активами.
Цель данного мониторинга - используя БОР для оценки расходов регионального бюджета и оценку эффективности налоговых доходов бюджета региона, попытаться найти новые взаимосвязи и разработать комплексную оценку одновременно доходной и расходной частей регионального бюджета.
По мнению авторов, система индикаторов также должна включать показатели состояния нормативно-правового обеспечения бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации, финансового состояния регионов и результаты проверок контрольно-надзорных органов. Анализ нормативно-правовой обеспеченности применения и оценки БОР проведен по материалам Алтайского края.
В главных документах - законах от 02.12.2009 № 656 «О краевом бюджете на 2010 год и плановые периоды 2011 и 2012 годов» и от 28.11.2011 № 592 «О краевом бюджете на 2012 год и плановые периоды 2013 и 2014 годов» - определены основные направления налоговой политики, указаны виды налогов и проценты отчислений в региональный и местные бюджеты, создана база для внедрения бюджетирования, ориентированного на результат.
Постановлением администрации Алтайского края от 19.06.2007 № 273 «О комиссии по реструктуризации бюджетных учреждений и внедрению бюджетирования по результатам» утверждены соответствующая структура и регламент ее работы.
Приказом комитета администрации по финансам, налоговой и кредитной политике от 16.05.2008 № 30 утвержден Порядок планирования и обоснования бюджетных ассигнований краевого бюджета на очередной финансовый год и плановый период.
На сайте комитета размещены Методические рекомендации по формированию среднесрочного финансового плана муниципальными образованиями Алтайского края, которые разработаны в соответствии с п. 4 ст. 169 Бюджетного кодекса РФ.
Разработаны совместно и утверждены приказом комитета администрации Алтайского края по финансам, налоговой и кредитной политике от 18.03.2010 № 13-08/2-28 и приказом Главного управления экономики и инвестиций Алтайского края от 18.03.2010 № П/505/05-02 Методические рекомендации по организации составления государственных заданий для органов исполнительной власти Алтайского края и краевых государственных учреждений и внесе-
ю >
о.
X
100 000 90 000 80 000 70 000 60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000 0
ния изменений в данные задания.
Постановлением краевой администрации от 28.07.2007 № 292 утверждены Стандарты качества предоставления государственных услуг в сфере образования, культуры, здравоохранения и социальной политике, оказываемых населению Алтайского края за счет средств краевого бюджета.
Аналогичным постановлением от 11.03.2007 № 94 утвержден Порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных программ.
Администрация края 20.06.2008 постановлением № 241 утвердила доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования Алтайского края.
На сайте администрации ежеквартально публикуется рейтинг информационной открытости органов исполнительной власти края.
Проделана определенная работа и в области нормативно-правового закрепления продвижения БОР как элемента бюджетной политики. Результатом служит доклад губернатора от 11.02.2010 «Отчет о деятельности администрации Алтайского края по социально-экономическому развитию региона в 2009 году», который также опубликован на упомянутом сайте.
Авторы попытались оценить влияние имеющейся нормативно-правовой базы на качество бюджетирования. Исходными данными послужили данные об исполнении бюджета Алтайского края за 2008-2012 гг. (рис. 3).
Приведенные данные показывают достаточно высокий уровень эффективности бюджетно-налоговой политики в регионе. Постоянное наращивание региональных бюджетных расходов в течение 2008-2012 гг. с 48 440,7 млн до 86 894,4 млн руб. привело к ежегодному росту доходов регионального бюджета с 49 281,0 млн до 82 275,0 млн руб., т. е. в 1,67 раза. Действие мультипликатора государственных расходов с применением инструмента бюджетирования, ориентированного на результат, привело к стимулирующему эффекту бюджетно-налоговой политики на экономику края в целом.
Расходы
консолидированного бюджета, млн руб.
Доходы
консолидированного бюджета
2008 2009 2010 2011 2012
Источник: КонсультантПлюс, Алтайкрайстат. Рис. 3. Динамика доходов и расходов консолидированного бюджета Алтайского края
за 2008-2012 гг.
Положительная динамика увеличения расходов регионального бюджета привела к устойчивому росту доходов региона.
В 2012 г. по сравнению с 2010 г. темп роста налоговых доходов практически сравнялся с темпом роста бюджетных расходов (см. таблицу).
Надо отметить, что положительный показатель динамики доходов консолидированного бюджета края сложился не за счет повышения налоговых ставок. Налоговая нагрузка на Алтае в 2012 г. составила всего 7,0 % от оборота. Так, за 2010 г. она снизилась с 8,3 до 7,3 %. Оценка данных свидетельствует, что, в 2008 г. в крае налоговая нагрузка была 8,5 %, в 2009 г. - 11,5 %, в 2010 г. - 8,3 %; по России -соответственно 13,5; 12,4 и 9,4 %.
В 2012 г. изменилась методика расчета налоговой нагрузки ФНС России. В расчетах теперь используется соотношение суммы поступивших налогов и суммы доходов или выручки, полученной организациями. Согласно расчетам, в регионе за прошедший год налоговая нагрузка снизилась с 7,3 до 7 %. В целом по России на начало 2012 г. она составляла 9,4 %, при этом одна из самых низких налоговых нагрузок -у сельхозпроизводителей края (3,1 %).
Данные таблицы свидетельствуют, что расходы краевого бюджета в 2012 г. увеличились на 29 % по
Темп роста показателей консолидированного бюджета Алтайского края
Показатель, млн руб. 2010 2012 2012 г. к 2010 г., %
Расходы консолидированного бюджета 67 322,6 86 894,4 129
Налоговые доходы консолидированного бюджета 35 473,9 43 965,3 124
7х"
31
отношению к 2010 г., и это позволяет сделать вывод, что в регионе активно используются инструменты стимулирования бюджетно-налоговой политики. В 2008-2010 гг. бюджет выполнялся с профицитом, за счет чего создавался резервный фонд, необходимый для инвестиционной составляющей региональной экономики. Удельный рост расходов с применением методов БОР и программно-целевого бюджетирования в общей сумме расходов консолидированного бюджета растет ежегодно. По итогам рейтинга субъектов РФ за 2010 г. (http://info. minfin. ru/passportr. php) Алтайский край вошел в число регионов, проводящих наиболее эффективную бюджетную политику.
Внедрение механизма бюджетирования, ориентированного на результат, в крае еще не закончено. В 2009-2010 гг. была проведена масштабная работа по стабилизации экономической ситуации, осуществлен комплекс антикризисных мероприятий. В результате в 2010 г. темпы восстановления уровня экономики края оказались значительно выше, чем в Российской Федерации и в Сибирском федеральном округе [7]. В 2011 г., по результатам ежегодного рейтинга инновационной активности регионов России, формируемым Национальной ассоциацией инноваций и развития информационных технологий, среди 83 субъектов край занял 9-е место и 13-е - в составляемом агентством «Эксперт РА» рейтинге инвестиционной привлекательности регионов России (против 21-го места в 2007 г.) [1].
В соответствии с краевым законом от 21.11.2012 № 86-ЗС «Об утверждении стратегии социально-экономического развития Алтайского края до 2025 года» механизм БОР должен стать стимулом в «развитии механизма государственно-частного партнерства при реализации инфраструктурных и социально значимых проектов на территории Алтайского края» [7].
Тема бюджетирования, ориентированного на результат, остается до сих пор недостаточно исследованной. Анализ существующей практики свидетельствует о наличии болевых точек в традиционной системе управления финансами, поэтому правительства различных стран стремятся увязать бюджетный процесс и планирование результатов деятельности. Вместе с тем отсутствие беспристрастного и критического сравнительного анализа систем управления региональными финансами скрывает достоинства и недостатки накопленного
практического опыта. Оценка эффективности бюджетного процесса остается краеугольным камнем в теории управления бюджетом.
Внедрение передовых инструментов управления бюджетным процессом происходит недостаточно быстрыми темпами. Стимулом к использованию бюджетирования, ориентированного на результат, в субъектах РФ может служить только обязательное нормативно-законодательное закрепление новых механизмов при рассмотрении инвестиционного потенциала региона во взаимосвязи с налоговым потенциалом.
Список литературы
1. Балацкий Э. Точки Лаффера и их количественная оценка // Мировая экономика и международные отношения. 2000. № 12.
2. Бол Р., Воронцова О. Международный опыт в области определения нормативов расходов. URL: http://www. fpcenter. ru/common/data/pub/files/ articles/1790/norm. pdf.
3. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-
ФЗ.
4. Гаврильева Т.Н. Нормативно-подушевой метод и проблема внедрения региональных стандартов бюджетных услуг в Республике Саха (Якутия) // Экономический анализ: теория и практика. 2008. № 24.
5. Карин Барри и Гуд Дэвид А. Оценка эффективности в общественном секторе потребления / Проект CEPRA по отраслевой и региональной специфике реформирования бюджетных учреждений. 2004 г.
6. Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета: приказ Минфина России от 13.04.2009 № 34н.
7. Об утверждении стратегии социально-экономического развития Алтайского края до 2025 года: закон Алтайского края от 21.11.2012 № 86-ЗС.
8. Принципы управления общественными финансами на субфедеральном уровне: сб. докладов / под ред. А. М. Лаврова. М., 2005. 176 с.
9. Фадейкина Н. В. Руководство по повышению эффективности взаимодействия органов местного самоуправления и территориальных органов налоговой службы в целях увеличения налоговых поступлений и развития среднего и малого предпринимательства. Новосибирск, 2011.
