CC BY
72
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ (ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ) ТЕХНИКИ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
© Костюнина О. В., 2007
О. В. Костюнина — кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Юридического института ИГУ
Написание данной статьи вызвано довольно большим разнообразием существующей на сегодняшний день литературы, объектом (предметом) описания либо исследования которой является юридическая техника. Так, корифеями в этой области можно считать: С. С. Алексеева, А. Ф. Черданцева, Ю. А. Тихомирова, Д. А. Керимова, Н. А. Власенко и других. Можно констатировать факт того, что мнения и точки зрения, на предложенное к обсуждению понятие, во многом не просто не совпадают, а доходят до полярности и противоречивости. Нельзя не отметить, что авторы современных учебников по теории государства и права иной раз вообще обходят стороной вопрос о юридической технике (Г. Н. Манов, А. В. Поляков). В то же время ряд учебников и учебных пособий по основной теоретической юридической дисциплине идут по пути наименьшего сопротивления и излагают юридическую технику через правотворческую, законотворческую и законодательную технику, ссылаясь на универсализм элементов, требований и хорошую разработанность с точки зрения данной проблематики (М. Н. Марченко, Н. А. Пьянов и др.). Однако, как правильно замечает Д. В. Чухвичев, «главной проблемой законодательной техники в современной России является отсутствие единых научных концепций... до сих пор не существует комплексной системы научных взглядов, которая бы охватила все аспекты. связав воедино теоретические разработки и практические прави-ла...»1. Зачастую происходит даже подмена понятий, когда в предмет юридической техники включается сам правотворческий процесс, процедурные стадии проектного документа, что приводит к дуализму и неоправданному расширению границ такого понятия, как юридическая (правотворческая) техника. С другой стороны, надо не согласиться и с теми авторами, которые делают попытку вывести юридическую технику за рамки науки теории государства и права, придать ей самостоятельный прикладной или даже научный характер (В. М. Сырых, В. М. Баранов, Т. В. Кашанина), мотивируя это тем, что «жизнь все настоятельнее диктует «развод» теории государства и права. И он уже начался.»2.
Позволим себе не согласиться с такой постановкой вопроса, поскольку наука теории государства и права обоснованно зарекомендовада себя как наука единая. Место юридической техники в системе знаний данной науки неизменно растет и вызвано это как объективной необходимостью, так и практической значимостью. Юридическая техника, так же как и любой иной юридический феномен, в реальной жизни выступает как явление подвижное и динамичное, возникающее в истории одновременно с правом, и являющее «неотъемлемым элементом правовой системы»3. В связи с чем было бы уместным и оправданным в рамках базовой юридической теоретической дисциплины, и учебного процесса обеспечить чтение специального курса «Юридическая техника». Существуют и новые научные разработки, среди которых можно выделить довольно интересную позицию В. М. Баранова, В. Н. Карташова и Н. А. Власенко о включении юридической техники в юридическую
технологию и уместности введения в юридический оборот именно последней дефиниции. Так, Чигидин Б. В. рассматривает юридическую технику как методику оптимизации формы правового акта, видящую своей основной задачей обеспечение возможности буквального толкования акта с целью точного установления содержания волеизъявления правотворца.
Итак, чтобы перейти к анализу взаимодействия теории и практики юридической (правотворческой) техники, необходимо определиться с основными понятиями. Исходя из вышеизложенного лучше отойти от широкого либо узкого понимания юридической и, как ее разновидности, правотворческой техники. Под юридической техникой в данной статье понимается совокупность правил, средств и приемов, которые используются при создании, систематизации и совершенствовании правовых актов и иных юридических документов. В качестве основных видов юридической техники выделим: правотворческую технику, интерпретационную технику, правореализационную технику и правоприменительную технику. Из всех перечисленных видов юридической техники на сегодняшний день наиболее привлекательной и безусловно значимой видится именно правотворческая техника, ввиду ее наилучшей разработанности как в теоретическом, так и практическом плане. Соответственно правотворческая техника — это совокупность применяемых (используемых) правил, средств и приемов подготовки, оформления и вступления в силу нормативных правовых актов с целью их совершенствования.
Юридическая техника в целом состоит из трех взаимосвязанных и взаимно обуславливающих требований к правовым актам: требования, предъявляемые к форме; требования юридической техники к содержанию и требования к порядку опубликования и вступления в юридическую силу правового акта.
Каждое их этих требований содержит набор правил, средств и приемов, применяемых при создании правовых актов и иных правовых документов. Наиболее удачный подход к элементам содержания (структуре) правотворческой техники изложен в учебном пособии Н. А. Пьянова4. При этом правила, средства и приемы юридической техники различных правовых актов не все-
гда совпадают, но это тема отдельного исследования.
В соответствии с поставленными целями написания данной статьи обратимся к сравнительной характеристике теории и нормативно-правового регулирования правотворческой юридической техники. Резюмируя все вышесказанное можно заключить, что теоретическая неоднозначность в понимании самих понятий «юридическая» и «правотворческая техника» приводит к трудностям в формулировании аналогичной дефинитивной нормы. Можно даже утверждать, что в законодательстве субъектов Российской Федерации полностью отсутствует какая-либо адекватная формулировка юридической или правотворческой (законодательной) техники, не говоря уже о правовом пробеле в федеральном законодательстве РФ. Те тщетные усилия, которые были предприняты с 1996 по 2004 гг. при попытке создать единый закон «о законах», так и не увенчались успехом. В настоящий момент существует лишь один законодательный акт федерального значения от 14.06.1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания» и пять подзаконных актов, осуществляющих, хотя и косвенное, но правовое регулирование вопросов юридической (правотворческой) техники. К таким актам можно отнести: Указ Президента РФ от 23.05.1996 г. № 763 (ред. 28.06.05) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»; Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009 (ред. 7.07.06) «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»; Приказ Минюста РФ № 3, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ № 51 от
10.01.2001 г. «Об утверждении методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти; утвержденные Постановлением Правительства РФ от 2.08.2001 г. № 576 «Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов» и Постановление Правительства РФ
от 15.04.2000 г. № 347 «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации». И, как следствие, отсутствие единой унифицированной правовой базы на государственном уровне приводит к хаотичности и противоречивости изложения основных требований (правил, средств и приемов) юридической техники на региональном уровне. Между тем существуют правовые акты субъектов РФ, предпринявшие попытку отрегулировать некоторые очевидные (устоявшиеся) правила правотворческой техники.
Действующее законодательство субъектов, имеющее предметом регулирования правовые акты как таковые, обусловлено некоторыми общими тенденциями:
1. Анализ законодательства субъектов
РФ «о законах» позволяет говорить в основном об инвариантности в названии вида и наименования правового акта. По виду такие нормативные акты изданы в форме законов, хотя Чукотский автономный округ использует слово «кодекс». Так, из 46 субъектов, имеющих такие законы, у 25 в наименовании используется следующая формулировка «О нормативных правовых актах», у 4 — «О законах и иных
нормативных правовых актах», у 11 — «О правовых актах». Иные формулировки наименования содержатся в Краснодарском крае, Орловской области — «О правотворчестве и нормативных правовых актах», в Республике Адыгея — «О нормативных и иных правовых актах», в Тульской области подобный нормативно-правовой акт носит название «О законах области», а в ЯмалоНенецком автономном округе ограничились названием «О правотворчестве».
2. Преимущественное количество таких нормативно-правовых актов имеют структуры с делением на главы, расположенные в следующей последовательности: общие положения (основные понятия); виды нормативных правовых актов; правила юридической техники (структура и содержание правового акта); правотворческий процесс и основы подготовки проектов; экспертиза проектов; опубликование нормативных правовых актов; действие нормативно-правовых актов; толкование (официальное); учет, систематизация и хранение нормативных актов; заключительные положения. Однако надо отметить, что обрабатываемые акты субъектов можно условно разбить на две примерно равные группы. Первую
группу составляют нормативно-правовые акты (Волгоградской, Иркутской, Курской, Курганской, Оренбургской, Нижегородской, Омской, Орловской, Тамбовской, Читинской областей, Краснодарского края, республик Дагестан и Мордовия, Чукотского, Коми-Пермяцкого, Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого автономных округов), содержащие закрепление положения о правотворческой (законодательной) процедуре, а вторую — не регламентирующие порядок и стадии правотворческого процесса (г. Москва, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Хакасия, Республика Карелия, Республика Ингушетия, Республика Башкортостан, Ярославская, Челябинская, Тульская, Томская, Самарская, Новгородская, Липецкая, Калужская, Костромская, Калининградская, Вологодская, Брянская, Астраханская области). Из них именно нормативно-правовые акты первой группы более четко и детально излагают нормативные положения о юридической технике, разграничивая технику оформления правовых актов и процедурные вопросы.
3. Часть субъектов России приняли аналогичные законы, однако о требованиях либо элементарных правилах юридической техники там не упоминается. Такими примерами могут служить Законы: «О правовых нормативных актах Воронежской области» № 11-з от 1.02.1995 г.5; «О нормативных правовых актах Тверской области» от 16.03.2004 г. № 13-ОЗ6; «О правовых актах Корякского автономного округа» от
29.04.2004 г. № 287-ОЗ (Камчатский край)7, «О правовых актах органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления Кировской области» от 6.05.2002 г. № 56-ОЗ8 и закон № 42-з «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан», принятый 12.08.1996 г.9
С другого края можно поставить те немногие субъекты, которые разработали и постарались систематизировать правила, средства и способы правотворческой техники. Довольно комплексные документы были подготовлены и приняты в: Орловской области «Правила юридико-технического оформления проектов нормативных правовых актов», введенные Законом от
19.11.2004 г. № 452-ОЗ10, в Краснодарском крае «Методические правила подготовки и оформления актов, принимаемых Законодательным Собранием Краснодарского края», утвержденные Постановлением ЗС от
20.11.2001 г. № 1221-П11 и во Владимирской области «Правила оформления проектов законов Владимирской области, подготавливаемых для внесения в Законодательное Собрание области, и принятых законов», утвержденные Постановлением ЗС 25.02.2004 г. № 4512.
4. Законодатель зачастую «обходит стороной» при формулировании определений основных понятий нормативно-правового акта сами словосочетания и понятия «юридическая техника», «правотворческая техника», «законодательная техника». Из всех попавших в поле зрения субъектов только 8 предприняли такую попытку и придали дефиниции нормативный характер. Сравнение предложенных 8 определений, по сути, объясняет данное понятие как «средства, приемы, способы, правила» либо их совокупность, применяемая при «подготовке, изложении, оформлении и опубликовании правовых актов» или «при помощи которых обеспечивается юридическое содержание правового акта и его словесно-документальное изложение». Однако в отдельных актах содержатся понятия «правила юридической техники» и «реквизиты правового акта». Так, в законе Курганской области «О нормативных правовых актах Курганской области» от 28.09.2004 г. № 366013 раскрывается понятие «правила юридической техники», т. е. «совокупная связь определенных приемов (юридическая терминология, юридические конструкции, способ построения нормативных правовых актов), применяемых при разработке содержания и структуры нормативных правовых актов». В Законе Республики Мордовии «О правовых актах» от 14.02.2002 г. № 10-З14 используется как понятие один из элементов юридической техники «реквизит правового акта», под которым имеются в виду обязательные сведения, включенные в текст правового акта для признания его действительным.
Можно выделить несколько общих закономерностей при самом описании требований юридической техники в уже существующих нормативно-правовых актах субъектов РФ.
Во-первых, надо отметить, что единственным общим требованием юридической техники во всех правовых актах «о законах» законодательно признаны лишь правила, относящиеся к внешнему оформлению нормативно-правовых актов, а именно — реквизитам. Но каким бы простым и понят-
ным на первый взгляд не казался порядок оформления титула нормативно-правового акта, все же не обходится без ошибок и погрешностей. Например, статьи законов Таймырского автономного округа (ныне Красноярский край), Брянской, Челябинской, Калужской, Волгоградской, Иркутской и Вологодской областей не включили в перечень основных реквизитов указание на орган, принявший (издавший) документ. Кроме того, правотворческие органы Брянской, Волгоградской, Иркутской и Челябинской областей вывели нормы, регламентирующие формальные правила оформления нормативных правовых актов за рамки основных правил законодательной техники. А в Самарской, Астраханской и Новгородской областях вообще ограничились только указанием на реквизитные требования к правовым актам. Имеет место и иная крайность. Так, закон Кабардино-Балкарской Республики, Свердловский и Оренбургский областные законы о правовых актах, закон о правотворчестве Ямало-Ненецкого автономного округа и других субъектов подробнейшим образом описывают в самостоятельных статьях реквизиты законов, далее — реквизиты постановлений палат, правовых актов губернатора, президента и правительства, нормативно-правового акта, утвержденного другим нормативным правовым актом, реквизиты индивидуальных правовых актов и прочее.
Во-вторых, непонятна логика включения во многие нормативные правовые акты в главу о юридической технике (структуру и содержание правового акта) нормы, консти-тутирующей виды текстов правового акта (например, подлинный, официально опубликованный, заверенная копия, неофициально опубликованный, незаверенная копия и тому подобные). К таким нормативным правовым актам можно причислить законы Тамбовской, Свердловской, Читинской областей, Ямало-Ненецкого, Ханты-Мансийского, Коми-Пермяцкого автономных округов, Республик Мордовии и Кабардино-Балкарии.
В третьих, нормативное изложение правил, средств и приемов юридической техники отличается излишней абстрактностью и непоследовательностью. В числе таких законов можно назвать правовые акты всех 46 субъектов. В качестве традиционно регламентируемых требований юридической техники к качеству нормативно-правовых
актов указываются некоторые правила структурного, нормативного и системного построения, средства языкового и стилистического изложения и способам (приемам) полноты изложения нормы, в том числе порядку оформления ссылок.
Важной составляющей всех нормативных правовых актов о «законах» является включение норм, а зачастую и отдельной главы о порядке официального опубликования и вступления в силу правовых актов, а также их официального толкования. Сам процесс опубликования, вступления в юридическую силу и толкования напрямую не попадает в сферу юридической техники, но к условиям, снижающим качество правового акта, можно отнести отсутствие таких нормативно закрепленных условий.
В заключение хотелось бы сделать несколько предложений рекомендательного характера. При выборе формы, вида, наименования подобного правового акта согласовывать его с логическим изложением самого нормативного материала так, чтобы закон о нормативных правовых, правовых актах, о законах искусственно не сужал или не расширял суть и смысл юридической техники. Законодательные акты, объединяющие вопросы правотворчества и общих требований к правовым актам, целесообразней все же разводить в два самостоятельных акта или структурировать в самостоятельные главы или части, дабы избежать поглощения правил законодательной техники общими вопросами подготовки проекта и процессом принятия нормативного правового акта. Такие законы должны отражать наиболее важные и принципиальные положения, которые могут служить базой для создания подзаконных актов или, что более предпочтительней, подробных и конкретных методических указаний, правил, рекомендаций, совершенствующих законодательные акты с точки зрения юридической
техники. Однако как бы хорошо и качественно не был подготовлен закон субъекта РФ, это ни в коей мере не сможет заменить единого системного федерального нормативного правового акта в данной сфере правового регулирования. Хотелось бы надеяться, что предпринимаемые в этом направлении усилия завершатся подготовкой и модельного акта «о законах субъектов», который бы приобрел силу официального документа. Стоит присоединиться к уже сформировавшейся позиции по поводу острой необходимости в разработке и создании цельной системы нормативно-правовых актов, регулирующих данный вопрос, при совместных усилиях как со стороны юридической науки, так и правотворческой и правоприменительной практики. Ш
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Чухвичев Д. В. Законодательная техника. М., 2006. С. 32.
2 Кашанина Т. В. Юридическая техника. М., 2007. С. 20.
3 Муромцев Г. И. Юридическая техника: некоторые аспекты содержания понятия / / Проблемы юридической техники : сб. статей. Н. Новгород, 2000. С. 36.
4 Пьянов Н. А. Консультации по теории государства и права. Иркутск, 2007. С. 32—38.
5 Коммуна. 1995. № 63. 5 апр.
6 Деловое обозрение. 2004. № 387. 25 марта.
7 См: СПС «Консультант плюс».
8 Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области. 2002. № 3 (42). 22 мая.
9 Законы Республики Башкортостан. 1997. Вып. XIV.
10 См: СПС «Консультант плюс».
11 О методических правилах подготовки и оформления актов, принимаемых Законодательным Собранием Краснодарского края, и образцах некоторых документов : постановление Законодательного Собрания от 20 нояб. 2001 г. № 1221-П // Информ. бюлл. ЗС Краснодарского края. 2001. № 29.
12 См: СПС «Консультант плюс».
13 О нормативных правовых актах Курганской области : закон от 28 сент. 2004 г. № 3660 // Новый Мир. 2004. Вып. 13. 23 окт.
14 О правовых актах Республики Мордовия : закон от 14.02.2002 г. № 10-З // Изв. Мордовии. 2002. 23 февр. № 29.
