CC BY
635
2.8. ТЕХНИКО-ЮРИДИЧЕСКИЕ КРИТЕРИИ КАЧЕСТВА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО АКТА
Брыжинский Александр Андреевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры правовых дисциплин юридического факультета. Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева
Лукьянов Артём Анатольевич, аспирант кафедры правовых дисциплин Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева
Аннотация: В статье дается понятие качества законодательного акта, определяются и группируются критерии оценки качества закона. Выделяются и описываются технико-юридические критерии качества закона: языковые, логические, структурные и гносеологические.
Ключевые слова: качество закона, критерии качества закона, технико-юридические критерии, юридическая техника, оценка качества закона.
THE TECHNICAL LEGAL CRITERIA FOR QUALITY OF LEGISLATION
Bryzhinsky Alexander Andreivich, the candidate of legal sciences, docent of the Legal disciplines Chair, Mordovian State University N.P. Ogaryov
Lukyanov Artyom Anatolyevich, postgraduate student of Legal disciplines Chair, Mordovian State University N.P. Ogarev
Annotation: The article presents the concept of quality of legislation are identified and grouped the criteria for assessing the quality of the law. Stand and describe the technical legal criteria for quality of law: linguistic, logical, structural, and epistemological.
Keywords: quality of law, the quality criteria of the law, technical legal criteria, the legal technology, quality assessment of the law.
В настоящее время российский законодатель и правоприменитель сталкиваются с рядом проблем, так или иначе связанных с качеством законодательного акта. В обществе, в котором провозглашено верховенство закона, форма и выражение правовых норм, их четкость, ясность, эффективность действия являются необходимыми элементами существования правового государства, конституционного строя и незыблемости прав и свобод человека и гражданина.
Обеспечение качества закона является важной задачей законодателя и исполнение её ложится не столько на депутатов, сколько на юристов Аппарата Государственной Думы (или законодательного собрания субъекта федерации). Правовая экспертиза, как одна из форм оценки качества законодательного акта, вошла в повседневную практику работы
Федерального Собрания Российской Федерации.
В науке нет единого определения понятия качества закона и критериев такого качества. Так, С.В. Поленина понимает качество закона как способность его соответствия социальным реалиям (в частности экономическим), общественным
потребностям и как способность обеспечения регулирования общественных отношений согласно
поставленным при издании закона целям1.
Другие ученые считают, что необходимо понимать качество как совокупность свойств, присущих закону. Е.М. Савельева, рассматривая закон в разных отношениях (как самостоятельный акт управления, элемент системы федерального законодательства, элемент системы
государственного властвования и элемент системы социального регулирования), считает, что качество закона
1 Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. - М.: Изд-во ИГиП РАН, 1993. - С. 7.
в каждом из указанных отношений складывается из четырех качеств (качество содержания, формулирования, принятия и введения норм в действие)2.
В.В. Игнатенко исследует проблему качества закона через философское понимание категории качества, при этом он сужает объект исследования до правового качества закона. В философии под качеством понимается определенность объекта, которая характеризует его именно как данный объект, обладающий совокупностью свойств и принадлежащий к классу однотипных с ним предметов. «Качество закона» и «правовое качество закона» автор соотносит как род и вид, выделяя наряду с последним «качество социальноэкономической обусловленности закона», «качество социально-политической обусловленности закона». Правовое качество закона он определяет «как целостную устойчивую совокупность правовых свойств закона, которая является одной из предпосылок эффективного действия закона в соответствии с представленными при его издании целями... В качественно-правовом отношении закон считается обоснованным, если он характеризуется свойствами-соответствиями нормативно-правовым и техникоюридическим требованиям»3.
Автором также выделяются три основные группы правовых свойств закона: свойства правовой
легальности закона, инструментально-правовые свойства и технико-юридические свойства закона.
2 Савельева Е.М. Проблемы и методы организации и экспертного обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы: дис. канд. юрид. наук. М., 1999. - С. 25-27.
3 Игнатенко В.В. Правовое качество законов об административных правонарушениях: Теоретические и прикладные проблемы: дис. доктора юрид. наук, 1999. - С. 28-28.
Последние «отражают соответствие закона стандартам и другим правилам законодательной техники»4. Каждое из свойств включают в себя подвиды, но поскольку предмет настоящей статьи ограничен, мы укажем лишь подвиды технико-юридических свойств, выделяемых автором: качество структуры закона, качество
соотношения формального и оценочного в законе, лингвистическое качество закона.
По мнению Е.В. Сырых, качество закона - это «совокупность свойств, присущих закону как источнику норм права, и свойств, отражающих все многообразие связей этих норм права с другими компонентами системы права, иными правовыми и социальными явлениями»5. Считаем важным отметить, что автор под законом надлежащего качества понимает «закон, обладающий всей совокупностью свойств, присущих ему как источнику права, а также свойств, характеризующих закон как носителя норм права, способных осуществлять эффективное регулирование общественных отношений» .
Н.В. Минюк определяет качество закона «как совокупность критериев закона, составляющих его сущность и уровень совершенства, обеспечивающего реализацию закона в сфере общественных отношений»7. Так же автор выделяет ряд критериев качественного закона (признаки, которые характеризуют качество закона и факторов, оказывающих на него влияние): проектирование закона, социально-политические критерии, юридические критерии, критерии, отражающие результаты реализации закона. К юридическим критериям относятся: соответствие закона Конституции РФ, международным договорам, другим законам; системность закона; использование законодателем законодательной техники; стабильность закона. Таким образом, автор представляет качество закона не совокупностью свойств, а уровнем совершенства закона.
Следует отметить, что вышеуказанные авторы используют категории «свойства» и «критерии» в основном как тождественные. По нашему мнению, данные термины нельзя применять как синонимы при определении качества законодательного акта.
Свойство - это категория, выражающая такую сторону предмета, которая обусловливает его различие или общность с другими предметами и обнаруживается в его отношении к ним8. Критерий - это показатель, на основании которого производится оценка, определение, классификация чего-нибудь. Данная категория применима в контексте нашего определения качества закона как уровня совершенства.
Если под качеством закона следует понимать степень совершенства закона, уровень его соответствия критериям качественного закона, то категорию «критерий качества законодательного акта» можно определить как показатель, на основании которого производится оценка качественности (совершенства) законодательного акта. Проведение
4 Игнатенко В.В. Указ. соч. - С. 29.
5 Сырых Е.В. Общие критерии качества закона: дис. канд. юрид. наук. - М., 2001. - С. 55.
6 Сырых Е.В. Указ. соч. - С. 56.
7 Минюк Н.В. Правовая политика как фактор повышения качества законодательства в современной России: дис. канд. юрид. наук. - 2009. - С. 67.
8 Большая Советская Энциклопедия [Электронный ресурс] -
Режим доступа: http://bse.sci-lib.com/article100386.html
такой оценки возможно лишь при наличии определенного эталона, либо существующего реально, либо в теории.
По нашему мнению, к критериям качества закона можно отнести следующие группы:
1) технико-юридические критерии (в частности, соответствие нормам законодательной техники);
2) политические критерии (соответствие интересам государства, государственному режиму и т.д.);
3) экономические критерии (ресурсообеспеченность закона, приоритетность затрат на реализацию и т.д.);
4) управленческие критерии (методы реализации закона, соблюдение правил управления, коррупционность и т.д.);
5) социальные критерии (степень соответствия сложившихся общественных отношений и норм права их регламентирующих и т.д.).
Данный список не является закрытым, тем не менее, он отражает основные группы критериев. Критерии неразрывно связанны между собой и образуют комплексную картину подлинно качественного закона. И все же считаем, что технико-юридические критерии качества закона являются наиболее важными. Они отражают соответствие закона правилам юридической (законодательной) техники.
Поэтому, при описании технико-юридических критериев необходимо опираться на положения такого научного направления как юридическая техника. В узком смысле юридическая техника - это совокупность правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации нормативных правовых актов. Законодательная техника является частью юридической техники. От полноты использования законодательной техники зависит качество принятого закона.
«Техническая проработанность законопроектов -один из важнейших критериев качества законотворческой работы»9. Несоблюдение техникоюридических правил влечет за собой не просто принятие низкокачественного законодательного акта, но и возникновение законодательных ошибок. В свою очередь, соблюдение таких правил в процессе разработки закона позволяет принимать совершенные по своей форме законодательные акты.
Исходя из правил юридической техники, которые необходимо соблюсти законодателю при принятии закона, общую массу технико-юридических критериев можно разделить на следующие группы:
1) языковые критерии;
2) логические критерии;
3) структурные критерии;
4) гносеологические критерии.
1. Согласно Конституции РФ (ст. 68) и Федерального закона «О языках народов Российской Федерации»10 государственный язык Российской Федерации -русский, следовательно, и законы пишутся на русском языке. В национальных республиках допустимо наряду с опубликованием на русском языке официальное опубликование законов на национальном языке соответствующего субъекта федерации (ст. 12, 13 Федерального Закона «О языках народов Российской Федерации»).
9 Васильев Р.Ф. Законодательный процесс: понятие, институты, стадии. Научно-практическое пособие / отв. ред. Р.Ф. Васильев. -М.: Изд-во Юриспруденция, 2000. - С. 51.
10 Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 50. - Ст. 1740.
Язык, на котором написан закон, должен отвечать ряду требований: ясность и точность текста. Этот показатель напрямую влияет на эффективность правоприменения и, в свою очередь, присутствие в тексте сложных конструкций, устаревших слов, большого количества синонимов говорит о низком качестве языка конкретного закона;
нейтральность текста, в том числе эмоциональная, отсутствие художественной речи (метафор, сравнений, гипербол и иных приемов), отсутствие таких знаков пунктуации как вопросительные и восклицательные знаки, а также многоточие. Использование ярких приемов художественной речи, эмоциональных высказываний не допустимо;
безличность изложения и отсутствие личных местоимений, отсутствие адресата в высказываниях, отсутствие обращений, личных местоимений;
использование настоящего времени и использование исключительно повествовательных форм
предложения. Предложения должны также быть достаточно краткими, не громоздкими, логичными. Излишняя краткость тоже не приветствуется;
термины должны быть понятными, должны соответствовать понятийному аппарату отрасли права, системы права; единообразие изложения положений, регулирующих сходные общественные отношения; синонимы и омонимы должны отсутствовать. При всем этом появляется некий ущерб красоте языка, поскольку происходит повтор одних и тех же терминов ради точной передачи смысла нормы права.
2. При определении логического качества закона учитываются критерии, вытекающие, прежде всего, из законов логики:
не должно быть подмены понятий. Соблюдение логического закона тождества;
непротиворечия одних положений другим. Достигается соблюдением логического закона непротиворечия;
соблюдение логической последовательности изложения текста. Связано со структурой закона, с порядком расположения норм в законе (например, недопустимо положения общей части, где закрепляются общие принципы, помещать в конец закона).
3. Структурные критерии качества закона следующие: соответствие структуры логике изложения; соответствие структуры общепринятым положениям.
Элементами структуры закона, как правило, являются: преамбула, часть, раздел, подраздел, глава, параграф, статья, часть статьи, пункт статьи, подпункт, абзац. А также стоит отметить примечания, сноски и словари терминов, используемые редко, но не являющиеся бесполезными;
грамотное наличие реквизитов: надлежащее
наименование, вид, удобный номер, дата принятия, название органа, принявшего закон и др.; минимальность отсылок.
Именно эта группа критериев позволяет оценить удобство пользования законом, благодаря им (структурным критериям) можно мгновенно понять юридическую силу и вид нормативного правового акта.
В науке сложилось неоднозначное отношение к различным структурным элементам закона, например, к словарю терминов и к примечаниям. По нашему мнению, очень часто такие элементы бывают просто необходимы. Так, например, в Федеральном Законе «О
защите прав потребителей»11 в начале
законодательного акта перечислены и расшифрованы термины, употребляемые в тексте закона. В Уголовном кодексе РФ имеются многочисленные примечания, и относить их к второстепенным технико-юридическим приемам не стоит. Такой структурный элемент «удобен и оправдан тогда, когда правотворческий орган желает изменить объем действия юридической нормы ... приемлемо оформление через примечания исключений из правил, ограничительных и расширительных законодательных оговорок»12.
Мы считаем, что чем понятней написан закон, чем меньше для его понимания требуется толкований, тем он качественней. Закон должен быть понятен не только юристам, но и всем гражданам, поскольку, в первую очередь, именно они являются участниками регулируемых общественных отношений. Зачастую не только из-за незнания гражданами закона, но и неверного понимания его положений происходят нарушения прав, злоупотребления со стороны должностных лиц, органов власти. «Хороший закон ... сформулирован так, что не нуждается в дополнительных разъяснениях»13.
4. Г носеологические критерии качества включают в себя: точность определения предмета регулирования, новизна регулирования правоотношений (регулируются ли данные правоотношения иными законами?);
связанность с другими нормативными правовыми актами. Законодательный акт должен органично вписываться в правовою систему, не должен ссылаться на утратившие силу законы;
отсутствие коллизий и пробелов. Положения, закрепленные в законе, не должны противоречить положениям иных законов.
Таковы четыре группы технико-юридических критериев, позволяющих производить оценку качества законодательного акта.
Для удобства проведения оценки качества закона технико-юридические критерии необходимо представлять в виде дерева показателей, элементы которого в рамках оценочного процесса важно проранжировать по степени значимости каждого показателя, а затем каждому показателю дать количественную оценку. Таким образом, станет возможным представить качество закона в числовом виде.
Для оценки качества закона на основании данных критериев необходимо привлечение не только правоведов, но и специалистов в других областях знания: лингвистики, логики и т.д.
Главным Государственно-правовым управлением Президента РФ, Правовым управлением Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правовым управлением Аппарата Правительства РФ, Правовым управлением Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ и Министерством юстиции РФ выработаны методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов14. Согласно данному документу оформление всех законодательных актов должно соответствовать
11 Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 3. - Ст. 140.
12 Барсукова В.Н. Правила юридической техники, непосредственно применяемые в технологии структурирования кодифицированных актов // Вестник СГАП. - 2010. - №4. - С. 36.
13 Керимов Д.А. Культура и техника законодательства. - М.: Изд-во Инфра-М, 1991. - С. 101.
14 http://www.duma.gov.ru/analytics/publication-of-legal-department/bill-design
конкретным требованиям, что может позволять качественно фиксировать нормы права, и как
следствие, облегчить их толкование и применение. Несмотря на свой позитивный эффект данные положения остаются лишь рекомендациями, тогда как за принятие закона о нормативных правовых актах давно ратуют правоведы15. Мы поддерживаем данную позицию, но такой закон должен отвечать ряду требований, поскольку согласно ему будет в
обязательном порядке выстраиваться система качества законодательных актов.
Такой закон, во-первых, должен быть идеален как во внешнем выражении норм, так и в содержательной части, должен успешно и эффективно регулировать общественные отношения. Он не должен остаться совокупностью декларативных положений. Во-вторых, должен включать в себя не только положения о техникоюридическом качестве закона, но и регламентировать порядок проведения оценки такого качества. В-третьих, необходима дифференциация технико-юридических
критериев по отраслям права, поскольку методы и принципы регулирования общественных отношений не одинаковы, соответственно и структуры норм права в законе различны. Сегодня в рамках юридической науки речь может идти о технике конкретной отрасли права, например - технике налогового права16.
Законопроект о нормативных правовых актах в 1996 году прошел первое чтение в Государственной Думе РФ (Постановление от 11 ноября 1996 г. № 778-11 ГД о проекте федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации»), но в 2004 законопроект был отклонен (Постановление от 12 мая 2004 г. № 491-ІУ ГД о проекте федерального закона № 96700088-2 «О нормативных правовых актах
Российской Федерации»).
В отличие от федерального законодателя ряд регионов приняли свои законы о нормативных правовых актах, например в Республике Мордовия давно действует закон от 21 февраля 2002 года «О правовых актах Республики Мордовия». Помимо технико-юридических требований (ст. 16-18, ст. 20-29), закон содержит положения, регламентирующие и порядок проведения оценки качества закона (ст. 19, ст. 19.1). В ряде субъектов давно приняты аналогичные законы: Республика Адыгея (Закон от 9 октября 1998 г. «О нормативных правовых актах»), Краснодарский край (Закон от 6 июня 1995 г. «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края»), Свердловская область (Закон от 10 марта 1999 г. «О правовых актах Свердловской области»), Ханты-Мансийский автономный округ (Закон от 24 июня 1998 года «О нормативных правовых актах Ханты-Мансийского автономного округа»).
Такое внимание субъектов к качеству своих законов не случайно, поскольку нарушения технико-юридических требований имеют место17. Автор указанной статьи выделяет фактографические ошибки, внутреннею
15 Иванюк О.А. Качество закона и проблемы юридической техники (обзор научно-практической конференции) // Журнал российского права. - 2008. - № 2. - С. 150-162.
16 Якушев А.О. Особенности юридической техники налогового права // Финансовое право. - 2009. - №6. - С. 27-30.
17 Третьякова Д.С. Основные нарушения правил юридической техники в нормативных правовых актах субъектов Российской
Федерации (на примере Сибирского федерального округа) //
Современное право. - 2010. - №5. - С. 64-67.
несогласованность нормативного правового акта, нарушение принципа единообразия рубрикации текста, признание утратившими силу актов, которые ранее уже были отменены, неверное указание или отсутствие какого-либо реквизита, несоответствие названия содержанию, наличие действующих нормативных правовых актов, регулирующих одни и те же правоотношения, нарушение единства терминологии. «Нарушение правил юридической техники в тексте нормативных правовых актов существенно снижает их качество... необходимы единые требования к принимаемым правовым актам на всей территории Российской Федерации»18.
А ведь в то же время и федеральный законодатель не застрахован от принятия низкокачественных законов. Антонова Л.И., описывая технико-юридические недостатки Трудового кодекса РФ, замечает, что данный кодекс настолько несовершенен, что необходимо заняться разработкой нового19.
Технико-юридические критерии качества закона - это лишь одна из многих групп критериев, обеспечивающих качество законодательной работы. Считаем, что необходимо серьёзное развитие данного научного направления. Это позволит в будущем улучшить качество принимаемых законодательных актов.
Список литературы:
1. Костикова Федеральный закон от 7 февраля 1992 года «О
защите прав потребителей» // Собрание
законодательства РФ. - 1996. - № 3. - Ст. 140.
2. Федеральный закон от 25 октября 1991 года «О языках народов Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР.- 1991. -№ 50. - Ст. 1740.
3. Антонова Л.И. Необходимость совершенствования структуры Трудового кодекса Российской Федерации // Власть. - 2010. - №6. - С. 80- 83.
4. Барсукова В.Н. Правила юридической техники, непосредственно применяемые в технологии структурирования кодифицированных актов // Вестник СГАП. - 2010 . - №4. - С. 34.
5. Большая Советская Энциклопедия [Электронный
ресурс]. -Режим доступа: http://bse.sci-
lib.com/article100386.html (дата обращения: 18.04.2011)
6. Васильев Р.Ф. Законодательный процесс: понятие,
институты, стадии. Научно-практическое пособие / отв. ред. Р.Ф. Васильев. - М.: Изд-во Юриспруденция, 2000. -318 а
7. Иванюк О.А. Качество закона и проблемы юридической техники (обзор научно-практической конференции) // Журнал российского права. - 2008. - № 2. - С. 150-162.
8. Игнатенко В.В. Правовое качество законов об административных правонарушениях: Теоретические и прикладные проблемы: дис. доктора юрид. наук, 1999. -343 с.
9. Керимов Д.А. Культура и техника законодательства. - М.: Изд-во Инфра-М, 1991. - 160 с.
10. Минюк Н. В. Правовая политика как фактор повышения качества законодательства в современной России: дис. канд. юрид. наук, 2009. - 166 с.
11. Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. - М.: Изд-во ИГиП РАН, 1993. - 56 с.
12. Савельева Е.М. Проблемы и методы организации и экспертного обеспечения законодательной деятельности
18 Третьякова Д.С. Указ. соч. С. 67.
19 Антонова Л.И. Необходимость совершенствования структуры Трудового кодекса Российской Федерации // Власть . - 2010. -№6. - С. 80- 83.
Государственной Думы: дис. канд. юрид. наук. М., 1999. -137 с.
13. Сырых Е.В. Законодательная техника: научно-
практическое пособие / Апт Л.Ф., Власенко Н.А., Исаков
В.Б. Кузнецов С.В., Прянишников Е.А., Сырых В.М., Сырых Е.В., Тихомиров Ю.В., Чернобель Г.Т. - М.: Городец, 2000. - 272 с.
14. Сырых Е.В. Общие критерии качества закона: дис. канд. юрид. наук. - М., 2001. - 221 с.
15. Третьякова Д.С. Основные нарушения правил юридической техники в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации (на примере Сибирского федерального округа) // Современное право. - 2010. - №5. - С. 64-67.
16. Якушев А.О. Особенности юридической техники налогового права// Финансовое права. - 2009 - №6. - С. 27-30.
17. http://www.duma.gov.ru/analytics/publication-of-legal-department/bill-design (дата обращения: 18.04.2011)
РЕЦЕНЗИЯ
Анализ статьи Брыжинского А.А. и Лукьянова А.А. на тему «Технико-юридические критерии качества законодательного акта» дает основание заключить, что исследуемая проблема весьма актуальна и перспективна в теоретическом и практическом отношении.
Авторы систематизируют технико-юридические критерии качества закона, подразделяя их на языковые, логические, структурные и гносеологические. Раскрывают их сущность и содержание. А так же дают рекомендации, в том числе по разработке закона о нормативных правовых актах.
По своей актуальности, теоретической и практической значимости, обоснованности и достоверности выводов статья на тему «Технико-юридические критерии качества закона» в полной мере отвечает требованиям, предъявляемым к работам данного вида, поэтому статья рекомендуется для публикации в открытой печати.
Консультант Управления по вопросам законодательства и правовой экспертизы
Администрации Главы Республики Мордовия, кандидат юридических наук, доцент
С.В. Потапова
