CC BY
83
УДК 614.8
А.И. Фролов
Теоретические аспекты восстановления имущественной сферы пострадавших в чрезвычайных ситуациях
Аннотация
В настоящей статье продолжено рассмотрение актуальных вопросов гражданско-правовых последствий чрезвычайных ситуаций. Рассмотрены основные источники восстановления имущественной сферы пострадавших в ЧС. Несовершенство вышеуказанных норм препятствует эффективному регулированию возникающих при чрезвычайных ситуациях отношений. Рассмотрены вопросы возмещения вреда, восстановления хозяйства и другие права и охраняемые законом интересы участников вещных правоотношений.
Ключевые слова: чрезвычайная ситуация; имущественная сфера; чрезвычайные обстоятельства; пострадавший; причинитель ущерба; прекращение обязательств; гражданско-правовая ответственность; стороны договорных отношений; публично-правовые образования.
Содержание
Введение
1. Правовое регулирование ответственности за причинение вреда при чрезвычайных ситуациях
2. Источники восстановления имущественной сферы пострадавших в чрезвычайных ситуациях Заключение
Литература
Введение
Вопросу восстановления имущественной сферы пострадавших в ЧС в науке и практике уделяется недостаточно внимания. Объем предпринимаемых исследований в этом направлении явно не соответствует степени значимости проблемы. В исследованиях по специальностям «Безопасность в чрезвычайных ситуациях (юридические науки)», «Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право» и по иным специальностям гражданско-правовая проблематика восстановления имущественной сферы пострадавших в ЧС затрагивается поверхностно. В последнее время проявился интерес к исследованию возмещения вреда, причиненного в результате одной из разновидностей чрезвычайной ситуации (далее — ЧС) — террористического акта.
1. Правовое регулирование
ответственности за причинение вреда при чрезвычайных ситуациях
Относительные юридические события (которые возникают по воле субъектов, но развиваются независимо от их воли) могут наряду с юридическими действиями повлечь гражданско-правовую ответственность (т.е. являться соответствующими юридическими фактами).
Причинение вреда в результате относительных юридических событий обладает значительной спе-
цификой по сравнению с причинением вреда неправомерными юридическими действиями: причиняемый относительным событием вред не всегда находится в прямой причинной связи с действиями субъектов, вызвавших это событие, развитие которого более не зависит от воли субъектов. В таких случаях вред причиняется не действием, а событием.
Лица, ответственные за возникновение разрушительного юридического относительного события, должны отвечать за последствия этого события как за свои действия. Эти обстоятельства применимы к случаю, если вред причиняется самой чрезвычайной ситуацией, а не ее источником.
Такой подход позволит исключить даже попытки избежать ответственности, сославшись на то обстоятельство, что вред причинен не в результате действий привлекаемого к ответственности лица, а в результате неподконтрольного причинителю вреда события.
Установление в качестве основания гражданско-правовой ответственности наряду с неправомерными действиями также источников чрезвычайных ситуаций — относительных юридических событий — и самой чрезвычайной ситуации (как состояния общественных отношений) будет способствовать реализации требований принципа полного возмещения вреда.
Абсолютные юридические события не выступают основаниями гражданско-правовой ответственности. Это такие события, возникновение и разви-
тие которых не связано с волевой деятельностью субъекта. В гражданском праве такого рода юридические факты называют форс-мажорными обстоятельствами. К ним относятся чрезвычайные обстоятельства: стихийные бедствия, эпизоотии, эпидемии, катастрофы техногенного характера, крупные аварии.
При возникновении абсолютных юридических событий устраняется всякая возможность говорить о наличии причинно-следственной связи между действиями конкретного субъекта права и причиненным вредом, а также о наличии вины (в том случае, когда ответственность наступает на началах вины).
Правовое регулирование ответственности за причинение вреда при ЧС осуществляется также на основании норм иных нормативных правовых актов. В частности, довольно обстоятельное регулирование вопросов ответственности содержит Градостроительный кодекс РФ1.
На основании ч. 1 ст. 60 Градостроительного кодекса РФ в случае причинения вреда личности или имуществу гражданина, имуществу юридического лица вследствие разрушения, повреждения здания, сооружения либо части здания или сооружения, нарушения требований к обеспечению безопасной эксплуатации здания, сооружения собственник такого здания, сооружения (за исключением случая, предусмотренного частью 2 статьи 60), если не докажет, что указанное разрушение, повреждение, нарушение возникло вследствие умысла потерпевшего, действий третьих лиц или чрезвычайного и непредотвратимого при данных условиях обстоятельства (непреодолимой силы), возмещает вред в соответствии с гражданским законодательством и выплачивает компенсацию сверх возмещения вреда:
1) родственникам потерпевшего (родителям, детям, усыновителям, усыновленным), супругу в случае смерти потерпевшего — в сумме три миллиона рублей;
2) потерпевшему в случае причинения тяжкого вреда его здоровью — в сумме два миллиона рублей;
3) потерпевшему в случае причинения средней тяжести вреда его здоровью — в сумме один миллион рублей.
В силу ч. 2 ст. 60 Градостроительного кодекса РФ в случае причинения вреда вследствие разрушения, повреждения здания, сооружения либо части здания или сооружения, нарушения требований к обеспечению безопасной эксплуатации здания, сооружения в период действия концессионного соглашения, предметом которого являются строительство или реконструкция и эксплуатация (использование) такого здания, сооружения, возмещение вреда и выплата компенсации сверх возмещения вреда, предусмотренной частью 1 статьи 60,
осуществляются концессионером, если иное не предусмотрено концессионным соглашением или если он не докажет, что указанные разрушение, повреждение, нарушение возникли вследствие умысла потерпевшего, действий третьих лиц или непреодолимой силы.
Руководствуясь ч. 3 ст. 60 Градостроительного кодекса РФ в случае причинения вреда вследствие разрушения, повреждения объекта незавершенного строительства, нарушения требований безопасности при строительстве такого объекта возмещение вреда и выплата компенсации сверх возмещения вреда, предусмотренной частью 1 статьи 60, осуществляются застройщиком или техническим заказчиком, если соответствующим договором предусмотрена обязанность технического заказчика возместить причиненный вред либо если застройщик или технический заказчик не докажет, что указанные разрушение, повреждение, нарушение возникли вследствие умысла потерпевшего, действий третьих лиц или непреодолимой силы.
Таким образом, ст. 60 Градостроительного кодекса РФ устанавливает ответственность за причинение вреда вследствие разрушения, повреждения объекта капитального строительства, нарушения требований безопасности при строительстве объекта капитального строительства, требований к обеспечению безопасной эксплуатации здания, сооружения.
На основании этой статьи ответственность в соответствии с гражданским законодательством несут собственники зданий, сооружений, застройщики, проектно-сметные организации и другие, а также Российская Федерация или субъект Российской Федерации, если выдавалось положительное заключение органа государственного строительного надзора.
Кроме того, на указанные лица возложена обязанность выплатить сверх возмещенного вреда компенсации родственникам погибшего в сумме три миллиона рублей, потерпевшим в случае причинения тяжкого и средней тяжести вреда здоровью— два и один миллион рублей соответственно.
Такие компенсации представляют собою санкции, а точнее их разновидность — меры гражданско-правовой ответственности. Они установлены в отношениях между равноправными субъектами, имеют имущественную форму, выполняют компенсационную функцию.
Компенсации родственникам погибшего не могут быть отнесены ни к одной из традиционных форм гражданско-правовой ответственности. Это не убытки, поскольку размер компенсаций установлен заранее, а сами компенсации подлежат выплате в полном размере независимо от размера фактически причиненных убытков.
1 Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 дек. 2004 г. № 190-ФЗ // Рос. газ. 2004. 30 дек.
Рассматриваемые санкции имеют определенное сходство со штрафной законной неустойкой, но не выполняют свойственную любой неустойке функцию обеспечения исполнения обязательства, поскольку между субъектами ответственности и потерпевшими отсутствуют какие-либо обязательства (до причинения вреда), либо их обязательства индифферентны к рассматриваемым отношениям. Если неустойка подлежит оплате по факту неисполнения обязательства, то рассматриваемые компенсации выплачиваются в связи с причинением внедоговорного вреда.
В результате техногенных ЧС вред причиняется также окружающей среде. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»2 устанавливает ответственность за вред, причиненный окружающей среде, в соответствии с установленными таксами и методиками, а при их отсутствии - в размере нанесенных убытков (ст. 77).
В настоящее время правовое регулирование ответственности за вред, причиненный радиационным воздействием, осуществляется нормами Федерального закона от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», Федерального закона от 9.01.1996 № З-ФЗ «О радиационной безопасности населения».
Федеральным законом № 170-ФЗ установлена ответственность эксплуатирующей организации независимо от вины (ст. 53), а также обеспечивается выплата возмещения государством в той части, в которой причиненные убытки и вред превышают установленный для данной эксплуатирующей организации предел ответственности (ст. 57).
Ответственность за причинение вреда при эксплуатации гидротехнических сооружений установлена ст.ст. 15-18 Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений». Особенностью является установление компенсаций, аналогичных тем, что установлены Градостроительным кодексом РФ.
Установлена субсидиарная ответственность государства в размере превышения убытков над суммой финансового обеспечения гражданской ответственности собственника или эксплуатирующей организации, устанавливаемой органами государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений, сведения о котором включаются в декларации безопасности гидротехнических сооружений и в Российский регистр гидротехнических сооружений.
Финансовое обеспечение ответственности осуществляется за счет средств собственника гидротехнического сооружения или эксплуатирующей организации, а также за счет страховой суммы, определенной договором страхования риска гражданской ответственности (ст. 18).
На основании ст. 17.1 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасно-
сти опасных производственных объектов» владельцы опасных производственных объектов обеспечивают выплату компенсаций в счет возмещения причиненного вреда, а также возмещение причиненного вреда в соответствии с требованиями гражданского законодательства в части, превышающей сумму произведенной компенсации.
На основании ст. 18 Закона Федерального закона № 68-ФЗ граждане имеют право на возмещение ущерба, причиненного их здоровью и имуществу вследствие ЧС. На основании и во исполнение указанной нормы приняты акты, определяющие порядок оказания финансовой помощи, ее размеры, получателей и условия ее получения. К ним относятся, в частности, Постановление Правительства Российской Федерации от 13.10.2008 № 750, Постановление Правительства РФ от 7.06.1995 № 561, Постановление Правительства РФ от 9.10.1995 № 982.
Указанные правовые акты содержат нормы, регулирующие имущественные отношения, складывающиеся:
при выделении бюджетных ассигнований на оказание финансовой помощи пострадавшим в ЧС;
при осуществлении компенсационных выплат лицам, которым был причинен ущерб в результате террористического акта;
при возмещении вреда, причиненного правомерными действиями по пресечению террористического акта;
при выдаче государственных жилищных сертификатов гражданам, лишившимся жилого помещения в результате ЧС и т.д.
Таким образом, государство приняло на себя в одностороннем порядке обязанность по возмещению ущерба от ЧС — оказанию государственной помощи пострадавшим в ЧС.
Эта обязанность не носит безграничного характера и заключена в определенные рамки. Так, п.п. «д» п. 9 Правил выделения бюджетных ассигнований, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.10.2008 № 750, предусмотрено оказание гражданам финансовой помощи в связи с утратой ими имущества (из расчета за частично утраченное имущество — 50 тыс. рублей на человека, за полностью утраченное имущество — 100 тыс. рублей на человека).
На основании абз. 1 п. 2 Постановления Правительства от 7.06.1995 № 561 государственные жилищные сертификаты выдаются из расчета предоставления гражданам общей площади по социальной норме в размере 33 кв. м. для одиноких граждан, 42 кв. м. на семью из 2 человек и по 18 кв. м. на каждого члена семьи при составе семьи 3 и более человек. Из абз. 4 п. 2 указанного нормативного правового акта следует, что сертификат выдается за утрату одного жилого помещения в случае, если их было несколько у пострадавшего.
2 Об охране окружающей среды : Федеральный закон от 10 янв. 2002 г. № 7-ФЗ // Собр. законодательства Российской Федерации. 2002. № 2. Ст. 133.
Отсутствие у государства обязанности возмещения вреда в полном объеме соответствует части 2 статьи 18 Федерального закона № 68-ФЗ. В соответствии с ней порядок и условия, виды и размеры компенсаций и социальных гарантий, предоставляемых гражданам Российской Федерации в соответствии с ч. 1 указанной статьи, устанавливается законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Кроме того, на основании абз. 3 ст. 7 указанного закона объём и содержание мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций определяются исходя из принципа необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств. В силу п. «л» ч. 1 ст. 11 закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают решения об осуществлении единовременных денежных выплат гражданам, включая определение случаев осуществления единовременных денежных выплат, а также круга лиц, которым указанные выплаты будут осуществлены.
Обязанность государства по возмещению части вреда распространяется не все категории пострадавших. В частности, возмещение вреда, причиненного юридическим лицам и предпринимателям в результате ЧС, не предусмотрено. Юридические лица имеют право на возмещение части вреда, причиненного террористическими актами (Постановление Правительства Российской Федерации от 13.10.2008 № 750).
В тесной правовой связи с указанными нормативными правовыми актами находится Закон РФ от 15.05.1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС». В соответствии с указанным законом предусмотрены возмещение вреда и меры социальной поддержки гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие аварии на Чернобыльской АЭС.
В соответствии с действующей редакцией закона возмещение вреда осуществляется на принципах социального обеспечения в твердых денежных суммах и ранжировано по различным критериям (инвалидность, правовой статус субъектов, зоны радиоактивного загрязнения и т.д.), а не на принципах гражданского законодательства в размере фактически понесенного вреда.
Указанный подход к определению объемов оказываемой помощи был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда РФ от 19 июня 2002 г. № 11-П), который признал его конституционным. Конституционный суд разъяснил, что вред, причиненный чернобыльской катастрофой, является вредом реально невосполнимым и неисчисляемым. Объективно затруднено, а во многих случаях невозможно полное по объему возмещение вреда.
Несмотря на то, что Конституционный Суд Российской Федерации не исключает возможности применения гражданско-правовых норм при возмещении вреда (Постановление Конституционного Суда РФ от 19 июня 2002 г. № 11-П), все же порядок и размеры возмещения, по его мнению, являются прерогативой законодателя.
Следует присоединиться к позиции Н.В. Витру-ка, изложенной в Особом мнении судьи Конституционного Суда, о том, что возмещение вреда на основании Закона РФ от 15.05.1991 г. № 1244-1 не подразумевает гражданско-правового подхода возмещения вреда в полном объеме (объем ущерба и его возмещения устанавливается на основе норм гражданского права в индивидуальном порядке), в то время как в конституционно-правовом порядке объем ущерба и его возмещения устанавливается всеобщим методом, на основе специального закона.
Таким образом, государство и муниципальные образования не обязаны возмещать в полном объеме причиненный ЧС вред. На этой же позиции стоит судебная практика.
У рассматриваемых норм и гражданско-правовых норм о возмещении вреда разные цели, функции, природа.
Во-первых, нормы об оказании государственной (муниципальной) помощи носят административно-правовой характер (их участники юридически неравноправны, инициатива исходит от уполномоченных, наделенных властью участников регулируемых этими нормами отношений).
Во-вторых, оказание государственной (муниципальной помощи) осуществляется не в качестве ответственности за нарушение, в отличие от гражданско-правовых норм (ст.ст. 1064, 1068, 1079 ГК РФ).
В-третьих, оказание государственной (муниципальной) помощи пострадавшим в ЧС не направлено на восстановление имущественного положения потерпевших, в котором они находились до ЧС, в отличие от гражданско-правовой ответственности.
Административно-правовую характеристику указанной помощи подчеркивают нормы абз. 2 п. 2 Постановления Правительства РФ от 07.06.1995 № 56, а также п. 16 Правил выделения бюджетных ассигнований, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13.10.2008 № 750. В соответствии с ними выплаты гражданам и выдача государственных жилищных сертификатов осуществляются независимо от страховых выплат по заключенным договорам страхования.
Применение гражданско-правовых норм о возмещении вреда в полном размере, если есть ответственное за его причинение лицо, более эффективно обеспечит защиту пострадавших. Но и оказываемая государством помощь имеет свои преимущества: быстрота решения вопроса материального обеспечения пострадавших, отсутствие необходи-
мости представлять доказательства размера причиненного вреда и другие.
Компенсация причиненного вреда гражданам основывается на принципах социального обеспечения. Социальное обеспечение — осуществляемые государством за счет общественных и (или) обобществленных средств меры и мероприятия алиментарного характера по оказанию помощи и содержанию нуждающихся граждан по закрепленным действующим законодательством нормам и нормативам. Выплаты гражданам, пострадавшим в ЧС, соответствуют понятию социально-обеспечительная помощь по признаку утраты источника существования по причинам временного характера.
Понятие государственной материальной помощи, оказываемой при ЧС, шире социально-обеспечительной помощи, поскольку первая оказывается также и юридическим лицам (в частности при террористических актах).
Социально-обеспечительная и другая помощь гражданам обусловлена специфическими функциями, присущими государству. Она оказывается гражданам без учета того обстоятельства, что в соответствии с гражданским законодательством собственник несет риск случайной гибели или повреждения принадлежащего ему имущества. Административно-правовая природа оказываемой государственной материальной помощи делает ее независимой от тех или иных гражданско-правовых явлений.
Таким образом, учитывая приведенные выше доводы, а также анализ положений указанных нормативных правовых актов и правовую природу соответствующих норм права можно сделать вывод о том, что государство приняло на себя обязанность возмещать вред, причиненный ЧС, даже если последняя стала возможной вследствие виновных действий (бездействий) третьих лиц или даже самого государства.
2. Источники восстановления
имущественной сферы пострадавших в чрезвычайных ситуациях
Восстановление имущественной сферы пострадавших в ЧС может осуществляться из следующих основных источников: 1) собственные средства пострадавших; 2) имущество лица-причинителя вреда; 3) средства, предоставленные государством или муниципальными образованиями в качестве помощи пострадавшим в ЧС гражданам и юридическим лицам; 4) страховые выплаты; 5) благотворительность, фонды.
Первый источник восстановления имущественной сферы пострадавших в ЧС — собственные средства пострадавших. Если основания деликтно-го обязательства отсутствуют (в частности, ЧС не вызвана противоправными действиями), исходят
из положений ст. 211 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ). В этих случаях риск случайной гибели имущества несет его собственник. Расходы по восстановлению своего имущества несет сам потерпевший.
Второй источник — возмещение вреда пострадавшему за счет имущественной сферы причини-теля вреда. Основу правового регулирования в этом случае составляет ст. 1064 ГК РФ. В случае причинения вреда при чрезвычайной ситуации, возникшей в результате противоправного поведения причинителя вреда, возникает обязательство из причинения вреда, в силу которого причинитель вреда обязан его возместить потерпевшему.
При причинении вреда в ЧС возникает вопрос об ответственности публично-правовых образований за непринятие мер по предотвращению и ликвидации последствий ЧС. К публично-правовым образованиям как к субъектам гражданского права относятся государство, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.
Государство обязано принимать меры к предотвращению, недопущению, ликвидации последствий ЧС, повышать техническую укрепленность объектов, производить мониторинг рисков и т.д. Недоработки в деятельности соответствующих органов и должностных лиц могут повлечь ответственность.
Так, к приоритетной деятельности МЧС России по развитию общей теории безопасности и прикладных методов анализа и управления риском ЧС относятся: научный анализ современных проблем безопасности жизнедеятельности с учетом современных достижений в области естественных, общественных, гуманитарных и технических наук; оценка и прогноз современных вызовов и угроз, методов их парирования.
Ответственность государственных органов и должностных лиц может наступить при нехватке накопленного резерва материальных ценностей, особенно в том случае, когда по результатам мониторинга заранее была известна недостаточность накопления. Так, например, в Республике Тыва, Чеченской Республике, Московской, Томской, Челябинской областях созданы резервы в объеме менее 50 % от запланированных3.
Об ответственности государства, муниципальных образований, их должностных лиц могут свидетельствовать последствия катастрофического наводнения в Краснодарском крае летом 2012 года.
Среди причин наводнения не последнее место занимают антропогенные причины (в т.ч. низкая пропускная способность железнодорожного моста через р. Адагум перед г. Крымском, автодорожных мостов в г. Крымске, низкая пропускная способность русла и поймы р. Адагум в пределах г. Крым-ска в связи с застройкой прилегающей к реке пой-
3 Бюллетень о создании, наличии, использовании и восполнении резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций [Электронный ресурс]. 2013. № 38. URL: http://www.mchs.gov.ru/activities/ finance/bjulleten_o_sozdanii_nalichii_ispolzovan
мы, в том числе и в водоохранных зонах, в связи с замусориванием русла реки и непринятием мер по его расчистке).
Безусловно, большему размеру причиненного ущерба способствовало непринятие должных мер по оповещению населения. Более того, система оповещения населения об угрозе наводнения на Кубани не сработала должным образом, были допущены ошибки. Факт осуждения за халатность в отношении главы муниципального образования «Крымский район» главы Крымского городского поселения, Нижнебаканского сельского поселения также подтверждает довод о вине должностных лиц, следовательно, и об ответственности государства.
Значительное число ЧС техногенного характера связано с деятельностью источников повышенной опасности, ответственность владельцев которых расширена до границ непреодолимой силы. Например, суд признал причинение вреда в результате взрыва боеприпасов при проведении работ по разборке боеприпасов вредом, причиненным источником повышенной опасности4.
Деятельность государства, связанную с профилактикой, предупреждением, ликвидацией ЧС также следовало бы отнести к категории представляющих повышенную опасность, поскольку ненадлежащее выполнение указанных функций может привести к значительным жертвам.
В этом смысле деятельность владельцев источников повышенной опасности и деятельность государства при осуществлении названных функций во многом схожи. Быть может, в этой связи целесообразно пересмотреть общие положения об ответственности государства на началах вины?
Целесообразно установление аналогичной ответственности для других публично-правовых образований, учитывая необходимость принятия ими мер по своевременному предотвращению чрезвычайных ситуаций. Справедливым представляется такое положение, при котором государство отвечает за причиненный вред, если не докажет, что предотвращение и (или) ликвидация последствий ЧС оказались невозможными в связи с обстоятельствами непреодолимой силы.
Вместе с тем возложение ответственности в полном объеме на государство препятствует стимуляции эксплуатантов опасных объектов к повышению безопасности этих объектов, внедрению новых защитных технологий.
Если вредоносная ЧС вызвана обстоятельствами, за которые отвечает известное лицо, а публично-правовое образование в нарушение требований закона своевременно не предотвратило ее наступление, в силу ст. 1080 ГК РФ должна наступать солидарная ответственность такого лица и публично-правового образования как за совместно причиненный вред.
Известно, что причины крушения теплохода «Булгария» лежат в поведенческой сфере не только его владельца, а также должностных лиц, осуществляющих государственный надзор. Эксперт Российского речного регистра Я. Ивашов и сотрудники Ространснадзора В. Семенов и И. Тимергалиев не предпринявших своевременных мер в отношении владельца теплохода в целях приведения его в надлежащее техническое состояние. В приведенном примере должна наступить солидарная ответственность государства и владельца теплохода.
Третий источник восстановления имущественной сферы пострадавших в чрезвычайных ситуациях — государственная и муниципальная помощь. Особая общественная и государственная значимость защиты имущественных интересов отдельных категорий субъектов, пострадавших в ЧС, обусловили появление специальных административно-правовых норм, направленных на решение указанных вопросов.
Конституционный суд Российской Федерации в Постановлении от 19.06.2002 № 11-П применительно к правовому регулированию вопросов возмещения вреда, причиненного в ходе аварии на Чернобыльской АЭС, делает вывод, что из норм ст.ст. 1,2, 7, 42, 53 Конституции РФ вытекает, что признание и обеспечение права на возмещение вреда здоровью, являющемуся для каждого неотчуждаемым благом, — конституционная обязанность Российской Федерации как социального правового государства.
Далее в Постановлении подчеркивается, что сам факт причинения вреда здоровью граждан, которые оказались в зоне влияния радиационного излучения и других неблагоприятных факторов, возникших вследствие чернобыльской катастрофы, обусловливает возникновение конституционно-правовых отношений по поводу возмещения вреда между государством, с деятельностью которого в сфере ядерной энергетики было связано причинение вреда, и гражданами.
Возможно ли предъявление государством требований о компенсации соответствующих расходов с виновников техногенных ЧС? При внешней кажущейся простоте решение этого вопроса на основании действующего законодательства осуществлено быть не может. Отсутствуют правовые нормы, на основании которых публично-правовые образования могли бы возместить свои расходы на оказание помощи пострадавшим и ликвидацию последствий ЧС.
Вместе с тем решение этого вопроса должно быть положительным в целях экономии бюджетных средств, исключения случаев неосновательного обогащения ответственных за возникновение ЧС лиц, стимулирования их к добросовестному, осторожному поведению.
4 Постановление Федерального Арбитражного Суда Поволжского округа [Электронный ресурс] от 31 янв. 2011 г. по делу № А72-182/2010 // КонсультантПлюс : справ. правовая система. Судебная практика.
Возможность применения п. 1 ст. 1081 ГК РФ, предусматривающей возникновение у лица, возместившего вред, причиненный другим лицом, права регресса к причинителю вреда, к отношениям по возмещению расходов государства за счет ответственных за возникновение ЧС лиц неоднозначна. Следует учитывать публично-правовую природу норм, на основании которых государственная помощь оказывается.
Несмотря на то, что п. 1 ст. 1081 ГК РФ не устанавливает какого-либо специального основания для возмещения потерпевшему вреда лицом, не являющимся его причинителем, считается, что возникновение права на регресс не может быть обусловлено фактическим возмещением вреда, без какого-либо основания.
Такое основание может следовать из закона или договора. Например, Верховный Суд Российской Федерации признал правомерность требований исполнительного органа Фонда социального страхования Российской Федерации, выплатившего страховое возмещение потерпевшему, о возмещении вреда в порядке регресса к причинителю вреда5. Основание для выплаты фондом страхового возмещения установлено законом (Федеральный закон от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»).
При причинении вреда в ЧС, возникшей по вине причинителя вреда, возникает обязательство из причинения вреда между потерпевшим и причинителем вреда. Государство не является участником указанного гражданско-правового отношения и обладает статусом третьего лица по отношению к причинителю вреда и потерпевшему. В силу абз. 2 п. 1 ст. 1064 ГК РФ законом обязанность возместить вред может быть возложена на лицо, не являющееся причинителем вреда.
На основании ст. 313 ГК РФ исполнение обязательства может быть возложено должником на третье лицо, если из закона, иных правовых актов, условий обязательства или его существа не вытекает обязанность должника исполнить обязательство лично. При оказании государственной материальной помощи должник-причинитель вреда не поручал государству исполнить за него обязательство из причинения вреда.
Не может любое третье лицо по своему усмотрению возместить «чужой» вред и приобрести права кредитора. Это означало бы вмешательство в обязательственное правоотношение постороннего лица, что не отвечало бы интересам сторон обязательства. Интересам участников такого обязательства отвечало бы решение этого вопроса по воле сторон (например, в соответствии со ст. 313 ГК РФ или путем уступки права требования) либо в качестве исключения по специальному указанию закона.
Существует возможность решения этого вопроса через институт перехода прав кредитора к другому лицу на основании закона (ст. 387 ГК РФ). Для положительного решения вопроса о регрессе с виновников ЧС средств, затраченных публично-правовыми образованиями, необходимо установить специальный случай перехода прав кредитора публично-правовым образованиям. Учитывая, что ст. 387 ГК РФ устанавливает открытый перечень случаев перехода прав кредитора к другому лицу на основании закона, можно в специальных законах о ЧС предусмотреть переход прав кредитора к государству. В настоящее время такие нормы в законодательстве отсутствуют.
На основании ст. 18 Федерального закона от 6.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» вред, причиненный террористическими актами, возмещается из бюджета. Сложно согласиться с высказанной в литературе точкой зрения о гражданско-правовой природе указанной обязанности и одновременно публично-правовом порядке выплаты денежных средств государством6.
Во-первых, государство не отказалось здесь от своего иммунитета и само устанавливает порядок оказания помощи, в частности ее получателей и размеры, которые носят ограниченный характер, во-вторых, из содержания статьи 18 Федерального закона «О противодействии терроризму» не следует, что речь идет о возмещении вреда в гражданско-правовом порядке. Следовательно, применительно к этой разновидности ЧС вопрос об отнесении расходов на террористов на основании действующего гражданского законодательства также решен быть не может.
Расходы на ликвидацию последствий ЧС также необходимо отнести на причинителей вреда, но действующее законодательство не предусматривает таких механизмов.
Арбитражными судами было рассмотрено дело по иску муниципального образования «Город Ульяновск» к Министерству обороны Российской Федерации, к Федеральному государственному унитарному предприятию «ФГУП 31 Арсенал» Министерства обороны Российской Федерации, к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании убытков в виде реального ущерба, состоящего из:
расходов на эвакуацию пострадавших от взрыва граждан (транспортные расходы);
расходов на организацию питания пострадавших граждан;
стоимости ремонтно-восстановительных работ поврежденного жилищного фонда;
стоимости ремонтно-восстановительных работ в отношении зданий, занимаемых учреждениями образования (школами, детскими садами);
5 Определение Верховного Суда Российской Федерации [Электронный ресурс] от 13 мая 2011г. № 48-В11-6//Верховный Суд Российской Федерации. М., 2011. URL: http://www.vsrf.ru/
6 Кокоева Л. Т. Рыбаков В.А., Соловьев В. Н. Гражданско-правовой механизм возмещения вреда, причиненного актом терроризма. М. : Юрист, 2009.
оплаты проживания пострадавших граждан в гостиницах г. Ульяновска.
Арбитражные суды первой и апелляционной инстанций, отказывая в иске в соответствии со статьями 15 и 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации, исходили из того, что в силу положений устава прямой обязанностью муниципального образования «Город Ульяновск» является участие в ликвидации последствий ЧС, организация соответствующих мероприятий, а также содержание соответствующих материально-технических запасов и специализированных служб. Муниципальное образование «Город Ульяновск» обязано было профинансировать собственные затраты, связанные с ЧС регионального значения.
Суд кассационной инстанции, полагая, что иск заявлен к надлежащему ответчику (ФГУП 31 Арсенал), ссылаясь на нормы ст. 1079 ГК РФ, решения нижестоящих судов отменил, направив дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. В ходе нового рассмотрения суды первой и апелляционной инстанции удовлетворили требования муниципального образования «Город Ульяновск» на основании норм о деликтной ответственности владельца источника повышенной опасности — ФГУП «31 Арсенал», осуществлявшего деятельность по промышленному производству и утилизации боеприпасов7.
Таким образом, судебная практика признает право публично-правовых образований на возмещение вреда в размере произведенных на ликвидацию последствий ЧС расходов. Известно, что де-ликтная ответственность наступает в связи с нарушением абсолютных прав потерпевших. Можно ли говорить, что в приведенном примере муниципальному образованию причинен вред? Какие его права нарушены?
Можно предположить, что нарушены права муниципального образования на безопасность, защищенность, возможно, права на экономию бюджетных средств. Но нельзя упускать из виду, что также нарушены права частных лиц. Здесь сложно определить, в какой части и чьи права нарушены. Но самое главное состоит в том, что нормы об обязательствах из причинения вреда как часть гражданского права в объективном смысле применяются к отношениям, входящим в предмет гражданского права и свойственным гражданскому праву методом правового регулирования.
Расходы, понесенные публичными образованиями, на ликвидацию последствий ЧС не могут составлять вред в смысле гл. 59 ГК РФ. Может быть, вред и причиняется, но он (вред) причиняется публичному образованию не как субъекту частного права, действующему на началах равенства, автономии воли и имущественной самостоятельности.
Государство (муниципальное образование) в таких случаях действует не только в целях приведе-
ния своего состояния в то, которое было до нарушения прав, но и в интересах частных субъектов. Расходы на эвакуацию, размещение пострадавших, их питание, которые несет публично-правовое образование — это ведь те расходы, которые разумно были бы понесены самими пострадавшими, если бы государство устранилось от их несения. Т.е. государство несет расходы не только за себя, но и за частных субъектов.
Можно ли говорить о том, что государство, возмещая расходы за население, получает на основании ст. п. 1 ст. 1081 ГК РФ право на регресс к причи-нителю вреда? Представляется, что нет, т.к. исполнение этих функций сложно назвать возмещением вреда, которое осуществляется субъектом, находящимся в условиях автономии воли, равенства, имущественной самостоятельности наряду с иными частными субъектами.
Публично-правовые образования здесь выступают в особой роли, их действия направлены на создание безопасной обстановки, нормализации жизни, расходуя соответствующие средства, они выступают в качестве распорядителей бюджетных средств, их действия не направлены непосредственно на пользу частных лиц в виде возмещения их вреда. Более того, установить сумму расходов, которую должен был бы понести каждый в этом случае невозможно, учитывая централизованный порядок осуществления мероприятий, а потерпевший субъект не определен.
На приведенном примере к распределению расходов на ликвидацию ЧС можно было бы распространить нормы главы 50 ГК РФ о действиях в чужом интересе без поручения (действия без поручения, иного указания или заранее обещанного согласия заинтересованного лица в целях предотвращения вреда его личности или имуществу, исполнения его обязательства или в его иных непротивоправных интересах).
Однако по прямому указанию п. 2 ст. 980 ГК РФ правила, предусмотренные указанной главой, не применяются к действиям в интересе других лиц, совершаемым государственными и муниципальными органами, для которых такие действия являются одной из целей их деятельности. Эти нормы не должны применяться к действиям в чужом интересе, совершаемым многочисленными государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями, привлекаемыми к ликвидации ЧС. Опять проблема — субъект обезличен, не определен.
Норма статьи 987 ГК РФ препятствует применению указанного правового института к отношениям по урегулированию имущественных последствий ликвидации ЧС. Так, на основании указанной статьи, если действия, непосредственно не направленные на обеспечение интересов другого лица, в том числе в случае, если совершившее их лицо
7 Постановление Федерального Арбитражного Суда Поволжского округа [Электронный ресурс] от 2 февр. 2011 г. по делу № А72-1498/2010 // КонсультантПлюс : справ. правовая система. Судебная практика. М., 2011.
ошибочно полагало, что действует в своем интересе, привели к неосновательному обогащению другого лица, применяются правила, предусмотренные гл. 60 ГК.
Таким образом, для применения норм гл. 50 ГК РФ необходимо осознание лицом, в чьих конкретно интересах он действует. В условиях ликвидации последствий ЧС сложно сказать, в чьих конкретно интересах действует спасатель.
Нормы о неосновательном обогащении здесь также неприменимы, поскольку на публично-правовых образованиях лежит обязанность по ликвидации последствий ЧС. Другое дело, когда право на взыскание неосновательного обогащения получает субъект, который ни в силу договора, ни в силу закона не был обязан ликвидировать последствия ЧС.
Судебная практика показывает, что удовлетворяются иски организаций, участвовавших в проведении ликвидации последствий ЧС, о взыскании неосновательного обогащения с лиц, обязанных ликвидировать ЧС на основании Федерального закона № 68-ФЗ (публично-правовых образований и виновников локальных ЧС)8.
Можно сделать вывод об отсутствии нормативно закрепленных инструментов эффективного перераспределения обязанности (ответственности) нести имущественные последствия ЧС, в том числе инструментов отнесения этих имущественных последствий на ответственных за их наступление лиц.
Нормы, в соответствии с которыми к публично-правовому образованию в связи с оказанием государственной материальной помощи переходили бы права потерпевшего в ЧС требовать возмещения причиненного вреда от причинителя вреда, а также требовать от лиц, ответственных за наступление ЧС, расходов на ее ликвидацию, могли бы составить часть института возмещения потерь государства, связанных с противоправным поведением частных лиц, потерь, которые выразились в т.ч. в исполнении публично-правовой обязанности.
Гораздо более очевидным представляется решение вопроса о возникновении у публично-правового образования права на регресс в случае, если это публично-правовое образование и частное лицо отвечают за последствия ЧС солидарно (пп. 1 п. 2 ст. 325, ст. 1080, п. 2 ст. 1081 ГК РФ).
Проблема соотношения частно-правового и публично-правового регулирования порождает еще один вопрос, требующий своего решения: возможность зачета выплаченных в публично-правовом порядке средств в качестве материальной помощи в счет прекращения обязательства из причинения вреда при привлечении публично-правового образования к гражданско-правовой ответственности. Представляется, что этот вопрос должен ре-
шаться положительно, ибо в противном случае имело бы место неосновательное обогащение потерпевшего.
Для рассматриваемого способа возмещения вреда (средствами публично-правовых образований) характерно, что выплаты производятся, во-первых, в административно-правовом порядке, во-вторых, осуществляются независимо от наличия или отсутствия возможности воспользоваться иными способами возмещения вреда, в-третьих, независимо от возникновения деликтного обязательства.
Четвертым инструментом восстановления имущественной сферы пострадавших в ЧС следует назвать институт страхования. В настоящее время набирает популярность мнение о необходимости страхования имущественных интересов от рисков ЧС
Это мнение находит поддержку у законодателя. Федеральным законом от 27.07.2010 № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» регулируются отношения по страхованию гражданско-правовой ответственности владельцев опасных производственных объектов, гидротехнических сооружений, автозаправочных станций жидкого моторного топлива, лифтов, эскалаторов (ст. 5).
Страховые суммы определяются исходя из категории опасности объекта, максимально возможного количества потерпевших и составляют от 6 миллиардов 500 миллионов рублей до 10 миллионов рублей. При этом страховые выплаты отдельным потерпевшим предстают в гораздо менее значительных размерах — максимальное возмещение предусмотрено по случаю потери кормильца в 2 миллиона рублей; на возмещение причиненного вреда имуществу потерпевших физических лиц и юридических лиц предусматривается по 360 и 500 тысяч рублей соответственно (ст. 6).
В последнее время прослеживается тенденция к расширению круга видов обязательного страхования. Высказываются предложения о расширении существующих видов обязательного страхования. В частности, о необходимости введения в России системы обязательного противопожарного страхования.
К пятому инструменту восстановления имущественной сферы пострадавших в ЧС можно отнести благотворительность, фонды. Анализ правовой природы благотворительности, средств, предоставляемых фондами, а также определение правового режима таких средств является актуальным.
Заключение
В юридической литературе чрезвычайные ситуации (в частности техногенные аварии, катастро-
8 Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации [Электронный ресурс] от 10 окт. 2008 г. № 12457/08 по делу № А51-12365/2006-12-264 // Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. М., 2008. URL: http://www.arbitr.ru.
фы), при которых причиняется вред одновременно жизни и здоровью большого количества людей, имуществу юридических и физических лиц, государству и окружающей среде, именуются массовыми деликтами9. Массовые деликты должны составлять предмет отдельных исследований. Но даже поверхностное погружение в проблему позволяет говорить о необходимости специального механизма регулирования массового деликта. Говоря о возмещении вреда, причиненного массовым деликтом — катастрофой на Чернобыльской АЭС, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 1.12.1997 № 18-П отметил, что государство принимает на себя обязанность возмещения такого вреда, который, исходя из его масштабов и числа пострадавших, не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским, административным, уголовным и другим отраслевым законодательством.
Этот в целом верный подход все же подлежит уточнению. Представляется, что вред не может быть возмещен на основании норм, выраженных в одной отрасли законодательства: институт возмещения вреда, причиненного чрезвычайной ситуацией, представляет собой комплексное межотраслевое образование в законодательстве.
Институт законодательства о возмещении рассматриваемого вреда должен учитывать требова-
ния оперативности реагирования, обеспечения наиболее полного восстановления нарушенных прав, эффективного распределения ответственности и рисков, возможности отнесения расходов на виновников чрезвычайных ситуаций.
Литература
1. Быков A.A., Колесников A.B., Кондратъев-Фирсов В.М. Оценка последствий аварий при страховании опасных объектов. М.: ФКу ЦСИ ГЗ МЧС России, 2013.
2. Кокоева Л. Т., Рыбаков B.A., Соловъев В. Н. Гражданско-правовой механизм возмещения вреда, причиненного актом терроризма. М.: Юрист, 2009.
3. Фалеев М.И., Измалков В.И. Методические аспекты оценки ущерба при авариях на критически важных и потенциально опасных объектах. Стратегия гражданской защиты: проблемы и исследования. 2013. Т. 3. №1. С. 4-12.
29.09.2014
Сведения об авторе
Фролов Алексеи Иннокентъевич: кандидат юр. н., старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Санкт-Петербургского юридического института (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации; e-mail: [email protected]; 634050, Томск, Московский тракт, д. 8.
9 9 Гражданское право : учебник / отв. ред. В. П. Мозолин. М.: Юрист, 2005. Ч. 2. С. 338.
