CC BY
132
А. Р. Сафиуллин
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОТРАСЛЕВОЙ ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКИ
Ключевые слова: промышленная политика, промышленность, конкурентоспособность, конкурентные преимущества, стратегия и тактика развития промышленности. industrial policy, industrial systems, competitiveness, competitive advantages, strategy and tactics of industrial development
Статья посвящена анализу теоретических аспектов промышленной политики как одного из важнейших направлений государственного регулирования. Рассмотрены основные факторы, определяющие стратегическую направленность промышленной политики и обеспечивающие развитие конкурентных преимуществ территории. Акцент в статье делается на повышении конкурентоспособности региональных товаропроизводителей и на конкретных инструментах оценки экономической эффективности государственного воздействия. Особое внимание уделяется анализу ключевых элементов и этапов региональной политики.
The article is devoted to the analysis of theoretical aspects of the industrial policy as one of the major directions of state regulation. It highlights the important factors that define a strategic orientation of the industrial policy and provide development of competitive advantages of territory. The article emphasis ways to boast the competitiveness of the regional commodity producers and certain tools of economic efficiency estimation of the state influence. The special attention is given to the analysis of key elements and stages of a regional policy.
Одним из ключевых субъектов экономической системы является государство. Государство на отдельной территории определяет правила и условия проведения деловых операций, регулирует функционирование производящих и потребляющих секторов, оказывает прямую и косвенную поддержку различных сфер деятельности, формирует институты. Экономика территории имеет сложную отраслевую структуру, сбалансированное развитие которой оказывает наибольшее воздействие на общественное благосостояние и обеспечивает долгосрочный социально-экономический рост. Вопросы разработки эффективной отраслевой структуры экономики; определения ее конкурентных преимуществ; выявления факторов и возможностей роста; выбора форм и методов государственного воздействия, оптимально сочетающих антикризисные и инвестиционные механизмы, лежат в основе отраслевой промышленной политики государства. В условиях кризиса, который сопровождается сокращением платежеспособного спроса и инвестиционных возможностей, снижением доступности финансовых ресурсов, концентрацией рынков, исчерпанием источников экстенсивного экспортного роста, усиление отраслевой промышленной политики как инструмента государственного регулирования приобретает особую актуальность.
Термин «регулирование» в западной экономической литературе [3,10] имеет несколько значений. В широком смысле оно отождествляется с государственным вмешательством в экономику в целом, в узком - с преимущественно административно-правовым воздействием на бизнес.
Существующая сегодня система государственного регулирования экономики в процессе своего развития прошла несколько этапов:
1. Создание общих благоприятных условий для воспроизводства частного капитала; сосредоточение усилий государства на разработке трудового, налогового, торгового, социального законодательства, таможенной политики. Строительство и приобретение объектов в сырьевых и инфраструктурных отраслях.
2. Несогласованные между собой меры антикризисной и структурной направленности, попытки воздействовать на занятость и цены.
3. Эксперименты с использованием фискальных и монетарных средств регулирования хозяйства.
4. Волна приватизации объектов государственной собственности.
5. Переход в ряде стран к отраслевому и региональному среднесрочному программированию; попытки повысить действенность государственного регулирования экономики путем изучения совместимости и взаимозаменяемости инструментов регулирования, определения их эффективности.
6. Осуществление в большинстве развитых стран общегосударственного среднесрочного программирования в сочетании с выработкой долгосрочных перспективных ориентиров. Все более адресное, дозированное и комплексное использование инструментов регулирования.
7. Меры по согласованию общегосударственных среднесрочных программ на межгосударственном уровне в рамках интеграционных объединений; шаги в направлении наднационального и территориального планирования.
Начало экономических реформ в России связывалось с максимальным сокращением присутствия государства в хозяйственной системе и попыткой обеспечить функционирование этой системы лишь на условиях саморегулирования. Однако несовершенство форм и методов взаимодействия экономических субъектов потребовало активизации механизмов государственного регулирования. Регулированию, направленному на повышение эффективности рыночных институтов, стали подвергаться как монопольные, так и конкурентные рынки. На масштабы, инструменты и эффективность государственного регулирования экономики решающее воздействие оказывали задачи, возникавшие перед экономикой страны, материальные возможности государства, отраженные в доле перераспределяемого валового внутреннего продукта и в абсолютных размерах средств, которые оно готово было использовать на государственное регулирование экономики. Также большое значение имеет накапливаемый опыт и успехи в научных разработках проблем государственной экономической политики в условиях рыночного хозяйства [1].
Современное состояние российской экономики вызывает, по убеждению консервативных (в большей степени отечественных) экономистов, необходимость дополнительного продуманного государственного регулирования новых экономических отношений.
Государственное регулирование экономики охватывает все стороны общественного воспроизводства. Экономические функции государства определяются потребностями нормального функционирования рыночной экономики, и развивается в двух направлениях: поддержание и развитие рыночного механизма, усиление и модификацию рыночной системы в соответствии с изменениями условий развития. Тем самым, первые состоят в обеспечении правовой базы рыночной экономики и защите от конкуренции.
Функции государства по усилению рыночного механизма проявляются в политике перераспределения финансовых потоков через налоговую систему, модификацию цен, транспортных платежей.
Несмотря на то, что понятие «регулирование» может применяться практически к любому виду вмешательства государства в экономическое поведение, обычно оно охваты-
вает только три типа такого вмешательства. Первый из них - это законы, направленные на защиту здоровья или безопасности населения, прежде всего регулирующие условия производства, проверки качества продукции и т.п., или разработанные для защиты интересов потребителей главным образом посредством регулирования доступной им информации или возмещения, если они пострадали от недобросовестной сделки. Второй тип вмешательства состоит в регулировании ряда отраслей и видов деятельности по допуску на рынок и выхода из него. Требования к лицензированию соответствующей квалификации или определенному опыту работы, являются примерами такого типа регулирования. Третий тип вмешательства включает в себя учреждения регулирующих органов государственной власти для наблюдения и контроля в определенных отраслях. Такие органы могут определить допустимые уровни или темпы роста цен, устанавливать максимальную величину прибыли или доходность на вложенный капитал, контролировать структуру цен на различные товары или услуги.
В европейской практике четко разграничиваются два понятия «государственная помощь» и «государственная поддержка». Первое понятие характеризует использование государственных ресурсов для поддержки отдельных предприятий; второе понятие включает меры, направленные на развитие экономики в целом, не создающие привилегий отдельно взятым компаниям (обучение и подготовка кадров, развитие инфраструктуры, решение социальных задач). К ним относятся, так называемые, общие меры, не подпадающие под запрет, поскольку они не противоречат нормам конкуренции. Подобное разграничение изложенных двух понятий целесообразно применять также в российской практике, особенно, когда речь идет о соотношении выделяемых средств на госпомощь и господдержку в условиях кризиса.
Государственная поддержка производства традиционно выступает важным направлением российской политики. Вопрос о том, кому и на каких условиях она предоставляется, приобрел особую актуальность в условиях перехода к рынку и резкого сокращения объема государственных ресурсов, выделяемых на эти цели. Так, в 1990 г. расходы на государственную поддержку отраслей народного хозяйства составили 50% расходов консолидированного бюджета, в 1999 г. - только 2,15%.
Однако следует отметить, что в течение последнего десятилетия наряду с сокращением масштабов явных государственных расходов на поддержку предприятий происходило активное развитие тех форм поддержки, которые не связаны напрямую с бюджетными расходами и соответственно не могут получить адекватной статистической оценки. Речь идет о таких формах смягчения бюджетных ограничений для участников конкуренции, как льготы по уплате налогов, помощь в предоставлении льготных кредитов, льготных условиях реструктуризации задолженности со стороны предприятий бюджетам разных уровней.
При выборе методов осуществления государственной поддержки следует различать государственную поддержку в рамках эффективного пространства и государственное вмешательство в экономику, искажающее рыночные принципы и ставящие производителей в заведомо неравные условия. Первоочередное значение здесь имеют принципы предоставления государственной помощи; критерии определения объектов государственной помощи, формы государственной помощи и процедуры ее предоставления.
Разработка принципов государственной поддержки является весьма сложной задачей. Ее решение потребовало длительного периода даже в странах с развитой рыночной экономикой. Для российской экономики, где традиционно велика роль государства и где вмешательство в дела бизнеса до сих пор не воспринимаются как нарушение рыночных норм, условия решения подобной задачи нуждаются в особенно тщательной проработке.
При этом использование зарубежного опыта может быть важным подспорьем для определения стратегии и форм государственной поддержки, отвечающих российским реалиям. Важно отметить прикладные особенности экономического, социального, институционального характера, с которыми столкнулись западные страны на пути упорядочения государственной поддержки производства, и те проблемы, с которыми придется столкнуться в отечественных условиях. Особенно интересен в этом плане опыт стран ЕС, где вопросам регулирования и предоставления госпомощи предприятиям придается большое политическое и экономическое значение, где более 40 лет реализуется концепция ее контроля со стороны Европейской комиссии.
Либеральные экономисты стран Западной Европы в качестве направлений повышения эффективности экономики видят отмену большинства прямых и косвенных субсидий неэффективным предприятиям, дискриминационное использование государственной помощи. Похожих позиций придерживаются критики промышленной политики правительства США, объясняя снижение конкурентоспособности национальных производителей на мировых рынках усиленной их государственной поддержкой. В большинстве развитых стран государство сегодня стремиться постепенно отойти от практики избыточного вмешательства в дела бизнеса, четко ограничивая сферу государственного регулирования и повышая эффективность рыночных инструментов.
Для измерения последствий государственного регулирования применяется ряд методов:
- сравнение последствий и условий функционирования регулируемых и нерегулируемых фирм и рынков;
- использование вариации степени интенсивности регулируемых ограничений на одном и том же рынке или в одной и той же отрасли;
- контролируемые эксперименты: проведение регулирующих мероприятий в небольших масштабах для выяснения воздействия какой-либо меры на поведение фирм;
- моделирование поведения фирм и рынков с разными условиями.
Механизм государственного регулирования экономики, т.е. совокупность последовательных мероприятий, проводимых государственными структурами с целью воздействия на экономику и управления ею, постоянно совершенствуется, независимо от того, ориентируются правительство на монетаристские принципы экономической политики или склонны использовать более жесткие бюджетные инструменты регулирования.
Согласно отечественному законодательству, промышленная политика представляет собой комплекс мер, осуществляемых государством в целях повышения эффективности и конкурентоспособности отечественной промышленности и формирования ее современной структуры, способствующей достижению этих целей [7]. Деятельность государства определяет ту экономическую среду, в которой принимает решения современная фирма, формирует правила, по которым совершаются деловые операции экономических агентов, оказывает воздействие на потоки товаров и ресурсов в экономике, поддерживает или препятствует той или иной деятельности индивидов и институтов экономической системы (рис. 1). Промышленная политика осуществляется в общем контексте государственной экономической политики, направленной на структурные преобразования и рост общественного производства. Цели и приоритеты промышленной политики вырабатывается на основе стратегических ориентиров, задаваемых для производственной и коммерческой деятельности хозяйствующих субъектов рынка, а также для социальной деятельности государства.
Общей целью государственной отраслевой политики служит решение проблем, возникающих в процессе развития рыночных отношений, в конкретной отрасли в целях повышения общественного благосостояния.
Отраслевая политика правительства в данном случае должна преследовать более общие общественные интересы, к которым относятся:
- защита национальной промышленности;
- государственная поддержка фирм и отраслей в трудных ситуациях;
- развитие регионов;
- защита занятости;
- стимулирование фирм-лидеров;
- развитие мелкого и среднего бизнеса;
- защита интересов потребителей;
- установление правил добросовестной конкуренции.
Рис. 1 - Содержание государственной отраслевой промышленной политики
Основными предпосылками, которые лежат в основе государственной отраслевой политики, являются:
1. Экономическая эффективность.
Конкуренция на товарных рынках не является целью как таковой, она лишь выступает способом достижения экономической эффективности. Конкуренция является средством среды, благоприятствующей снижению издержек производства, созданию новых видов деятельности, новых методов производства и организации, развития НИОКР, технического прогресса и инноваций. Необходимый уровень конкуренции определяется достижением указанных частных целей. Следовательно, оптимальный уровень конкуренции и государственной отраслевой политики в целом меняется в зависимости от особенностей страны, периода ее экономического развития, места в мировом хозяйстве и многих других факторов. Развитие конкуренции является процессом, а не результатом деятельности. В
этой связи, требуется, на наш взгляд, крайне осторожно и весьма избирательно подходить к определению количественных ориентиров конкурентной политики (к примеру, таких, как низкая концентрация производства и продаж) [6].
2. Оптимизация поведения экономических агентов.
Развитие конкуренции представляет собой долгосрочный процесс, который сопровождается структурной последовательностью определенных этапов, характеризующихся, в свою очередь, промежуточными результатами. В случае подмены в этом механизме самостоятельных решений экономических агентов государственным регулированием, снижается эффективность функционирования экономики в целом. Этому могут способствовать различные факторы:
- положительная динамика развития рыночных отношений в определенной степени зависит от возможности использования частной коммерческой информации, которой располагают предприятия;
- практически не подвергаются прогнозу направления и последствия воздействий внешних условий экономической системы;
- отраслевая политика, даже экономически развитых государств не позволяет полностью учесть весь комплекс интересов экономических агентов. Усилия государства по созданию конкурентной отраслевой структуры должны способствовать возникновению условий, когда экономические субъекты имели бы наиболее широкие возможности принятия самостоятельных управленческих решений. Применительно к товарным рынкам это означает создание условий, благоприятных для конкуренции, прежде всего, снижение барьеров входа в отрасль путем развития рыночной инфраструктуры.
В зависимости от длительности периода и характера решаемых задач промышленная политика подразделяется на стратегию и тактику.
Под промышленной стратегией понимают долговременный курс государственной промышленной политики, предусматривающий решение крупномасштабных задач, определенных национальной стратегией. В процессе ее разработки прогнозируются основные тенденции отраслевых рынков, формируются концепции их развития, предусматриваются мероприятия по наращиванию промышленного и технологического потенциала, расширению инфраструктуры, повышению инвестиционной привлекательности. Выбор долговременных целей и составление отраслевых программ необходимо для концентрации ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития.
Тактика направлена на решение задач конкретного этапа развития путем своевременного изменения способов организации рыночных связей, перераспределения ресурсов по видам экономической деятельности, поддержки крупных инвестиционных проектов.
Стратегия и тактика государственной отраслевой политики взаимосвязаны. Стратегия создает благоприятные условия для решения тактических задач. Тактика, выявляя решающие участки и узловые проблемы развития экономики и социальной сферы, путем своевременного изменения способов, форм организации, позволяет в более сжатые сроки с наименьшими потерями и затратами решать задачи, намечаемые стратегией.
Технология использования инструментов государственной отраслевой политики можно разделить на три этапа (рис. 2). Первый - установление критериев результативности. Цели и задачи должны быть выражены количественно и взаимосвязаны с мерами государственного воздействия на производственный сектор. Второй - критерии должны отражать эффективность использования финансовых ресурсов и инвестиционных возможностей, обосновывая необходимость дополнительного государственного вмешательства. Третий - государство должно располагать такими инструментами отраслевой промышлен-
ной политики, которые позволят воздействовать на поведение экономических субъектов, учитывая их коммерческие интересы и приоритеты развития общества.
Важной составляющей отраслевой промышленной политики является территориальная организация производства, которая определяется не только базовыми конкурентными преимуществами (природно-климатические факторы, географическое положение, население и урбанизация), но и активностью государственного регулирования на региональном уровне. Целевые приоритеты региональной промышленной политики сегодня формируется следующими основными программными документами: Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ (2008 г.) и Программа антикризисных мер Правительства РФ (2009 г.), подготовленные Министерством экономического развития РФ, Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов РФ, подготовленную Министерством регионального развития РФ (2007 г.). На региональном уровне каждого субъекта РФ предусмотрены также собственные отраслевые программы. Так в Республике Татарстан подготовлена Программа «Развитие и размещение производительных сил Республики Татарстан на основе кластерного подхода до 2020 года и на период до 2030 года», подготовленный Министерством экономики РТ (2009 г.).
Рис. 2 - Механизм функционирования государственной отраслевой политики
Таким образом, активная системная и селективная отраслевая промышленная политика предполагает наличие некоторых обязательных экономических и организационных условий. Необходимые рекомендации могут быть научно ценными и практически значимыми вовсе не на том основании, что они где-то и когда-то ранее дали положительный результат, а лишь в той мере, в какой они соответствуют специфике сложившейся конкретной ситуации и опираются на определенные достигнутые предпосылки. Селективный подход в поддержке избранных секторов промышленности применяется, прежде всего, в обстоятельствах выхода экономики из кризиса, когда создаются необходимые условия, позволяющие восстановить нормальный процесс расширенного общественного воспроизводства, и появляются возможности реального накопления.
Литература
1. Вальтух, К.К. Эффективность производства и инфляция / К.К. Вальтух // ЭКО. - 2009. - №4. -С.74-92.
2. Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов РФ // www.minregion.ru.
3. Хэй, Д. Теория организации промышленности / Д. Хэй, Д. Моррис. - СПб: Издательство Питер , 1999. - 420 с.
4. Швецов, А. Систематизация инструментов перспективного планирования территориального развития: настоятельная необходимость и конкретные предложения / А. Швецов // Российский экономический журнал. - 2009. - №2. - С.49-60.
5. Шорохов, В.П. Оценка конкурентоспособности региона / В.П. Шорохов, Д.Н. Колькин // Проблемы прогнозирования. - 2007. - № 1. - С.92-101.
6. Ясин, Е. Модернизация и общество / Е. Ясин // Вопросы экономики. - 2007. - №1. - C.4-29.
7. Федеральный Закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
8. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 №1662-Р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года».
9. Указ Президента РФ от 12 мая 2009 года №537 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года».
10. Regulatory Reform and Policy: Strategic Options for EDI // www.worldbank.org.
© А. Р. Сафиуллин - канд. экон. наук, доц. КГФИ; e-mail: list.da@mail.ru.
