CC BY
183
Теоретические аспекты лицензирования в сфере административно-правового регулирования экономики в России
Ю.Р. Гета
Статья посвящена теоретическим и правовым аспектам лицензирования в контексте расширения диспозитивных начал административно-правового регулирования экономики в России. Рассматриваются перспективы лицензирования как метода административно-правового регулирования, который в совокупности с иными, альтернативными, методами должен стать не только ограничителем, но и стимулом предпринимательской, экономической активности, способствуя инновационному, прогрессивному развитию экономики России.
Ключевые слова: лицензирование, административно-правовое регулирование, модернизация, правоограничение, правовой стимул
Для цитирования: Вестник МИЭП. 2014. № 2 (15). С. 35-42.
Генезис и развитие права, его роль в жизнедеятельности общества особенно наглядно видны на фоне участия государства в функционировании экономики. Ее многомерность, противоречивость, наличие острых конфликтов разнообразных частных интересов в экономическом обороте обусловливают исключительную значимость правового регулирования, которое отражает истинность одной проблемы, решением которой занимается юридическая наука.
Сущность этой проблемы - в соблюдении баланса частного и публичного интереса, обусловливающего «компромисс», который является «залогом, с одной стороны, сплоченного общества, с другой - его развития, опирающегося на инициативу и свободу своих членов» [3, с. 105-106]. Этот компромисс существует, поскольку право - это «средство к построению сплоченного общества с одновременным сохранением свободы личности» [3, с. 63].
Экономическая система, позволяя решать обществу сложные социальные задачи благодаря правовому регулированию, поддерживает его единство, сплоченность и солидарность, не позволяя распасться на социальные «микроэлементы». С другой стороны, право защищает частный экономический интерес как материально-овеществленный выразитель экономической
Гета Юлия Ростиславовна - старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Сибирского филиала Международного института экономики и права (г. Новокузнецк).
Адрес для корреспонденции: [email protected].
свободы личности от возможной шиканы со стороны других носителей частного интереса и произвола государства. Право трансформирует свое регулятивное воздействие в принуждение лишь при возникновении для этого специфических условий. Думается, однако, что принуждение, как и дозволение с запретом, выступают способами регулятивного воздействия права.
Это вполне относится и к административно-правовому регулированию сферы экономических отношений. В литературе отмечается, что административное право «отчетливо выражает все особенности, присущие государственно-управленческой деятельности, являясь по своему назначению управленческим правом» [8, с. 8]. Эти управленческие начала имеют непосредственную связь с регулятивным воздействием на экономику.
Само управление представляет собой «воздействие одной управляющей системы на другую (управляемую), воздействие, которое детерминировано и связано с закономерностями функционирования больших систем» [1, с. 17]. Социальная ценность административно-правового воздействия, по замечанию Д.В. Осинцева, состоит в обязательном институциональном правообес-печении публичных интересов неограниченного круга субъектов [7, с. 14]. Как указывал И.А. Ильин, «человеческая история показала и подтвердила много раз, что лучше пользоваться более ограниченной системой субъективных прав, крепко огражденных и действительно обеспеченных, чем видеть, как твой безграничный круг субъективных притязаний попирается произволом соседей и деспотичной властью» [4, с. 267].
Преимущественным административным методом правового регулирования выступает метод централизации. Однако сводится ли административно-правовое регулирование к императивному, властно-распорядительному воздействию, исходящему от органов государственного управления в экономических отношениях? Не преувеличиваем ли мы «принудительный арсенал» в административном праве? Как замечает Ю.М. Козлов, «власть-отношения (...) не следует рассматривать в качестве специфического свойства административно-правовых отношений (...) С другой стороны, именно этот их признак является доминирующим, поскольку он предопределен важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности» [5, с. 52].
Совершенно справедливо Ю.М. Козлов обращает внимание на то, что административно-правовые отношения порой возникают по инициативе лица, не наделенного властными полномочиями, и при этом у органов государственного управления возникают юридические обязанности [5, с. 57]. Представляется, что административное право регулирует общественные отношения в сфере экономики, используя сочетание императивного и диспо-зитивного метода, отнюдь не являющегося «чужим» для данной отрасли российского права.
Полагаем, что в условиях осуществления модернизации экономики роль диспозитивного регулирования административно-правовых отношений в сфере экономики существенно возрастает, что свидетельствует о его высокой
социальной ценности, значимости для поступательного развития экономики России. Императивный метод весьма приемлем в кризисных условиях, когда необходима концентрация ресурсов общества и государства. Однако для обеспечения социально-экономического благополучия необходимо использование диспозитивного метода, стимулирующего предпринимателей на учет публичных интересов, на участие в создании социально ориентированной рыночной экономики. В связи с этим позволим себе отметить, что составной частью диспозитивного метода регулирования административно-правовых отношений является лицензирование.
Представляется, что в постсоветский период государственно-правового строительства лицензирование выполняет миссию участия публично-правовых институтов в частных экономических отношениях. На наш взгляд, институт лицензирования имеет выраженную административно-правовую природу, он свидетельствует при этом о «проникновении» административно-правовых (публичных) начал в «ткань» частноправовых отношений, что, в свою очередь, показывает единство социальной ценности публичных и частных начал в современном праве. В подобном контексте оправдано и перспективно исследование проблематики взаимодействия административно-правовых и гражданско-правовых механизмов в регулировании сложных процессов жизнедеятельности экономической системы России.
Полагаем, что главным условием лицензирования должно выступать осуществление деятельности, потенциально значимой для целей публичного правопорядка, обеспечения безопасности жизни и здоровья населения, состояния защищенности общественной нравственности, духовной безопасности и благополучия человека. Таким образом, подлежащая лицензированию деятельность должна иметь повышенную значимость социального, публичного характера (медицинские услуги, деятельность в сфере услуг высшего и среднего образования и т.п.).
Помимо этого, такая деятельность должна содержать повышенный риск причинения вреда жизни и здоровью людей, окружающей среде (например, функционирование предприятий угольной промышленности). И, наконец, следующим условием лицензирования можно назвать необходимость специальных профессиональных знаний и использования технологий, известных специалистам в той или иной сфере знаний, без которых осуществление определенной деятельности становится вообще невозможным или превращается в необоснованный, неоправданный риск причинения вреда правоохраняе-мым интересам.
Представляется, что названные обстоятельства образуют общие материальные основания лицензирования, которые могут, в случае принятия Лицензионного кодекса РФ, сочетаться со специальными материальными основаниями, «адресованными» определенным видам экономической деятельности.
В связи с изложенным, сущность лицензирования, на наш взгляд, заключается в специфическом административно-правовом воздействии на дея-
тельность хозяйствующих субъектов посредством предъявления к ним определенных лицензионных требований. Это воздействие преследует цели государственного контроля за деятельностью, имеющей повышенную социальную ценность и значимость для публичного правопорядка, а также предупреждения ситуаций причинения вреда жизни, здоровью людей, ущерба иным правоохраняемым интересам вследствие повышенного риска тех или иных видов хозяйственной деятельности.
По существу, лицензирование выступает как форма ограничения экономической свободы хозяйствующих субъектов в публичных интересах и, прежде всего, в интересах безопасности экономической деятельности. Возникает вопрос, а не существует ли вероятности «перерастания» этого ограничения в частные интересы недобросовестных, коррумпированных или профессионально-некомпетентных чиновников? Не превратится ли в этом случае лицензирование в своего рода контрстимул хозяйственной активности предпринимателей и других участников экономического, гражданского оборота?
Несомненно, что проблема шиканы имеет место и в административно-правовых отношениях, особенно в сфере лицензирования. Именно лицензирование и его избыточное присутствие рассматривается в качестве административного барьера при осуществлении предпринимательской деятельности
[9, с. 21].
В печати встречались данные о том, что по сравнению с российскими показателями во Франции подлежало лицензированию чуть более 100 видов деятельности, в Германии - 40, в Польше - только 6 видов [2, с. 191]. Поэтому чрезмерно большое количество форм хозяйственной деятельности, подлежащих лицензированию, определенная затратность процедуры лицензирования создают явную питательную среду для коррупции, представляющей собой настоящую угрозу национальной безопасности России.
Кроме того, в современных условиях осуществления модернизации российской экономики, преодоления рисков отставания страны от мировых тенденций общественного и экономического развития особую роль приобретает стимулирование экономической свободы хозяйствующих субъектов. Как отмечал в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2010 г. Президент РФ Д. А. Медведев, «государство не должно подменять собой частный сектор или выбирать за него перспективные направления развития. Учитывая это, предпочтительной формой поддержки должно стать софи-нансирование тех или иных проектов либо стимулирование видов деятельности, способствующих модернизации, в рамках государственно-частного партнерства» [6, с. 2].
Подобное стимулирование немыслимо вне преодоления чрезмерных административных барьеров, тормозящих предпринимательскую инициативу, ставящих бизнес в зависимость от бюрократического произвола. В этом русле в настоящее время фактически происходит сокращение «объектов» лицензирования.
Еще в 2007 г. было отменено лицензирование туристской деятельности, с 1 января 2010 г. оно прекращено в сфере строительства. По-видимому, это далеко не предел. Одновременно, с апреля 2010 г., осуществляется процесс либерализации «экономического» уголовного законодательства. Декримина-лизирован состав лжепредпринимательства (ст. 173 УК РФ), в ряде уголовно-правовых норм повышена «планка» крупного ущерба как условия наступления ответственности. Изменения коснулись и нормативной конструкции состава незаконного предпринимательства (ст. 171 УК РФ). Из его диспозиции исключено упоминание об «условиях и правилах лицензирования», что существенно уменьшило репрессивность данной уголовно-правовой нормы. Все это направлено на предупреждение коррупции в сфере государственного регулирования экономической деятельности. Это, в свою очередь, касается и различных аспектов противодействия должностным злоупотреблениям, относящимся к применению института лицензирования.
Таким образом, на смену чрезмерным запретам и ограничениям должны приходить правовые стимулы, разработка теоретических основ которых становится одной из актуальных проблем отечественной юридической науки.
Концепция правовых стимулов как юридических средств правового регулирования пока находится в стадии формирования, однако правовой стимул предлагается рассматривать как правовое побуждение к законопослушному деянию, создающее для удовлетворения собственных интересов субъекта, режим благоприятствования. В данном определении вызывает возражение формулировка «правовое побуждение». Более корректен, на наш взгляд, термин «правовое воздействие».
Применительно к административно-правовому регулированию, по нашему мнению, можно обозначить административно-правовое стимулирование, представляющее собой совокупность правовых средств воздействия на поведение граждан, деятельность хозяйствующих субъектов в целях формирования инициативы, социальной активности, мотивации на наиболее полную реализацию прав и законных интересов, экономических и иных свобод, активное использование права в сфере взаимоотношений с государственными органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Административно-правовое стимулирование имеет самое непосредственное отношение к экономической системе страны. В связи с этим возникает вопрос о соотношении подобного стимулирования и лицензирования. Представляется, что они совершенно не исключают друг друга. Признавая за лицензированием несомненную принадлежность к императивному методу административно-правового регулирования, нельзя не отметить и его стимулирующий характер. Необходимость соблюдения лицензионного режима предполагает ориентацию на правопослушное поведение. Лицензирование может (и должно) быть привлекательным правовым средством для добропорядочных, правопослушных предпринимателей, желающих заниматься теми видами экономической деятельности, на которую лицензионный режим рас-
пространяется. Получение лицензии могло бы стать для них своего рода «визитной карточкой» государства, актом доверия и признания, детерминирующим инициативу и свободу предпринимательского творчества.
Конечно, в контексте ориентации России на более тесное сотрудничество с Всемирной торговой организацией (ВТО) осуществлением модернизации государства неизбежно будут, как отмечалось ранее, сокращаться объемы лицензирования и происходить их постепенное «выравнивание» с мировой практикой. Однако, на наш взгляд, недопустимо «выплеснуть с водой» лицензирование, поскольку полный отказ от него приведет к исчезновению государственного контроля в опасных сферах деятельности и может иметь весьма печальные социальные последствия.
Каков же путь наиболее оправдан? Как избежать использования лицензирования в качестве ширмы для прикрытия коррупции и столь же нежелательной государственной «бесконтрольности» там, где данный контроль жизненно необходим?
Полагаем, что при сохранении практики юридически и экономически обоснованного, социально-обусловленного отказа от применения лицензирования к определенным видам деятельности целесообразно упростить порядок лицензирования, установив его сроки и минимально необходимый «набор» документов для данной процедуры, предусмотрев запрет требования от индивидуальных предпринимателей, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций предоставлять документы, прямо не предусмотренные федеральным законодательством о лицензировании.
Наряду с этим представляется оправданным установление в перспективе общественного контроля за процессом лицензирования как формы участия гражданского общества в решении общесоциальных проблем. По-видимому, было бы целесообразным проведение независимого общественного аудита (мониторинга) такого вида публичных услуг, как лицензирование.
Полагаем, что результаты общественного мониторинга лицензирования должны учитываться при возникновении споров о законности лицензирования или отказа в предоставлении лицензии, при оценке качества работы должностных лиц лицензирующих государственных органов. Исходя из этого представляется допустимым предложить в Закон о лицензировании или (в случае его принятия) в Лицензионный кодекс РФ норму следующего примерного содержания.
Статья «Общественный мониторинг лицензирования как вида государственной услуги»: «Общественный мониторинг, то есть наблюдение и оценка, осуществляется в отношении лицензирования как особого вида государственных услуг в целях содействия обеспечению прав и законных интересов участников экономической деятельности, безопасности жизни и здоровья потребителей и иных граждан, законности деятельности должностных лиц государственных органов, выполняющих функции лицензирования.
Общественный мониторинг основывается на принципах законности, справедливости, уважения прав и свобод человека и гражданина, соблюдения режима коммерческой и служебной тайны, индивидуализации и демократизма.
Общественный мониторинг осуществляется Наблюдательными комиссиями, создаваемыми в субъектах Российской Федерации по инициативе граждан, общественных объединений и иных организаций. В состав Наблюдательных Комиссий входят представители Общества защиты прав потребителей, адвокатских объединений, коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющих экономическую деятельность и иные лица. Наблюдательные Комиссии знакомятся с перечнем хозяйствующих субъектов, имеющих лицензии на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, с материалами, представленными хозяйствующими субъектами для получения лицензии или для продления лицензии, а равно с результатами рассмотрения заявок лицензирующими государственными органами. Представители Наблюдательных комиссий присутствуют в судебном заседании при рассмотрении правового спора, связанного с лицензированием, в интересах предпринимателей, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, потребителей и иных граждан, пострадавших в результате деятельности, осуществляемой с нарушением лицензионного режима, составляют жалобы, ходатайства и другие материалы в государственные органы Российской Федерации и ее субъектов, участвуют в процедурах медиации как способа разрешения спора, связанного с лицензированием, составляют рекомендации по повышению качества оказания лицензионных государственных услуг».
Завершая изложенное, позволим себе отметить, что лицензирование, несмотря на превратности судьбы подобного метода административно-правового регулирования, сохранится как необходимая форма правоограничения определенных (реально и потенциально опасных) видов экономической деятельности и государственного контроля в их отношении.
Вместе с тем, в совокупности с иными, альтернативными, методами административно-правового регулирования, лицензирование должно стать не только ограничителем, но и стимулом предпринимательской, экономической активности, способствуя инновационному, прогрессивному развитию экономики России.
Литература
1. Атаманчук Г.В. Государственное управление: приемы методологии правового исследования. - М., 1975. - 812 с.
2. Государственная дума. Стенограмма заседания. Т. 9 (136). Осенняя сессия. 2004. - М.: Изд-во Гос. Думы, 2005. - 879 с.
3. Гражданское право: актуальные проблемы теории и практики / Под ред. В.А. Белова. - М., 2007. - 993 с.
4. Ильин И.А. Путь духовного обновления. - М., 1998. - 352 с.
5. Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М., 2002. - 608 с.
6. Медведев Д.А. Неоправданное успокоение лишит нас шанса на модернизацию страны // Комсомольская правда. - 2010. - 30 июня. - С. 2.
7. Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия. - СПб., 2005. - 278 с.
8. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России. - М., 2008. - 688 с.
9. Усова М.В. Правовое регулирование лицензирования в условиях административной реформы. Дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2006. - 208 с.
Theoretical aspects of licensing in the field of administrative-legal regulation of the economy in Russia
Geta Yulia, senior lecturer of the Department of Civil Law Disciplines of the International Institute of Economics and Law (Siberian branch).
The article is devoted to theoretical and legal aspects of licensing improvement in the permissive principles expansion context of legal and administrative regulation in Russian economy. The article considers licensing prospects as a method of legal and administrative regulation. This method should become not only a limitation, but also a stimulus of business and economic activity, promoting innovative and progressive development of economy in Russia.
Key words: licensing, legal and administrative regulation, modernization, law limitation, legal stimulus
Address for correspondence: [email protected].
For citation: Herald of International Institute of Economics and Law. 2014. N 2 (15). P. 35-42.
