CC BY
332
УДК 342.951 ББК 67.401
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИНСТИТУТА ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ РОССИИ
АННА ВЛАДИМИРОВНА ОЛЬШЕВСКАЯ,
доцент кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
кандидат юридических наук E-mail: anna-olshevskya@mail.ru; ОКСАНА МИХАЙЛОВНА ПОПОВИЧ, доцент кафедры административного права Московского университета МВД России, имени В.Я. Кикотя,
кандидат юридических наук, доцент E-mail: oxana_popovich@mail.ru Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс
Рецензент: кандидат экономических наук О.В. Курбатова
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Отмечается административно-правовой характер института лицензирования, а также недостатки образующих его правовых норм. По мнению автора, дальнейшее совершенствование правового регулирования лицензирования связано с необходимостью: включения в число оснований отказа в предоставлении лицензии ситуаций, при которых в лицензирующий орган за получением лицензии на осуществление деятельности обращается гражданин, лишенный по приговору суда права ею заниматься; упорядочивания процедуры переоформления лицензии.
Ключевые слова: лицензирование, правовой институт, отказ в предоставлении лицензии, переоформление лицензии.
Abstract. The author notes administrative-legal nature of the Institute of licensing, and disadvantages of forming legal norms. In the author's opinion, further improvement of legal regulation of licensing is due to necessity: the inclusion among the grounds for refusal to license situations under which the licensing authority for a licence to carry out activity addresses citizen deprived by a court of law to do; poragative of the procedure of license renewal.
Keywords: licensing, legal institution, the refusal to grant licenses, renewal of license.
В настоящее время наблюдается активная трансформация законодательства о лицензировании: появляются новые виды лицензируемой деятельности, отдельные виды ранее лицензировавшейся деятельности переводятся в сферу саморегулирования; совершенствуются правовые формы и методы лицензирования. Все более четко разграничиваются виды лицензионного контроля. При этом, можно констатировать явное несоответствие действующего в данной сфере законодательства существующей правоприменительной практике. Лицензионное законодательство не вполне системно, что создает трудности для обособления его в отдельный институт административного права.
Лицензионная теория и практика характеризуются рядом противоречивых взглядов, норм и правовых позиций, которые не способствуют установлению в стране режима законности. Имеющие место нарушения принципа системности построения законодательства оказывают негативное влияние на правоприменительную практику. Вопросы, связанные с юридической сущностью лицензирования, отраслевой принадлежностью регулирующих его норм, их ролью в правовой системе и хозяйственном обороте продолжают вызывать споры.
Так, Н.В. Субанова рассматривает лицензирование как часть более обширной разрешительной системы. Данному автору «очевидной в условиях админи-
стративной реформы представляется необходимость разграничения разрешительной деятельности как родового понятия и лицензирования как его вида»1.
К этому же выводу приходит и А.Н. Сагиндыко-ва: «как правовой режим лицензирование относится не к общедозволительному, а запретительному (разрешительному) типу правового регулирования, поскольку законодатель определяет в перечне виды деятельности, на которые распространяется лицензионный порядок их осуществления, тем самым устанавливая, что в ином случае осуществление этих видов деятельности запрещено»2.
Сходная точка зрения ранее была высказана Ю.К. Валяевым, который выделяет такие виды разрешений как: регистрация; лицензирование, охватывающее разрешения, специальные разрешения, специальное право; согласование и др.3.
Данный подход вполне соответствует действующему законодательству. Так, например, абз. 1 ст. 11 Закон РФ от 21 февраля 1992 г. №№ 2395-1 «О недрах»4 содержит следующую формулировку: «предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии».
И.В. Ершова, применительно к государственному регулированию внешнеэкономической деятельности, пишет, что разрешительный режим осуществления деятельности имеет свою специфику, проявляющуюся, в том числе, при лицензировании предпринимательской и иной экономической деятельности; лицензировании оборота товаров при ведении субъектами внешнеэкономической деятельности5.
Общими для разрешительной системы и лицензирования являются следующие особенности:
• наличие ограничительных норм, устанавливающих прямой или косвенный запрет;
• непрерывность и целенаправленность лицензи-онно-разрешительной деятельности;
• нацеленность лицензионно-разрешительной системы на обеспечение общественной и государственной безопасности, а также безопасности личности;
• лицензионно-разрешительные правоотношения имеют своим результатом принятие акта разрешения на осуществление деятельности, являющегося индивидуальным управомочивающим актом;
• в результате действия лицензионно-разреши-тельные системы возникает административно-правовой (легализующий) режим;
• за осуществлением лицензируемой деятельности установлен административный надзор;
• применяются меры административного принуждения (в частности, приостановление действия или аннулирование лицензии);
• к нарушителям лицензионных и разрешительных правил6.
Нормы, регламентирующие связанные с лицензированием общественные отношения, относятся к целому ряду отраслей права.
По мнению И.В. Ершовой, «в рамках лицензионного режима существует явно выраженная дифференциация правового регулирования, что предопределено существенными различиями указанных сфер экономики и основ их правового регулирования. Учитывая данную специфику, не представляется возможным говорить о едином правовом институте лицензирования. Важно также отметить, что применение рассматриваемого способа воздействия осуществляется как в частных, так и в публичных интересах, как в частноправовых, так и в публично-правовых отношениях. Использование же лицензий в различных отраслях права позволяет их рассматривать в качестве межотраслевого средства регу-
" 7
лирования экономической деятельности»'.
Вместе с тем представляется, что, учитывая содержание и характер данных общественных отношений рассматриваемый институт необходимо признать административно-правовым. Так, Е.И. Спек-тор указывает на то, что «лицензирование, являясь специальным административно-правовым режимом, представляет собой один из универсальных и достаточно эффективных легализующих средств государственного регулирования экономики, который, несмотря на имеющиеся огрехи, свойственные всему отечественному законодательству, довольно полно проработан действующим законодательством»8.
Верной представляется позиция М.А. Агаповой, которая обосновывает принадлежность института лицензирования преимущественно к административному праву исходя из наличия следующих обстоятельств.
Во-первых, лицензирование регулируется и непосредственно осуществляется официальным государ-
ственно-властным органом (лицензирующим органом). Именно он в одностороннем порядке выносит соответствующие решения. Тем самым, его деятельность протекает в сфере управленческих отношений.
Во-вторых, обязательное для исполнения одностороннее волеизъявление лицензирующего органа по отношению соискателю лицензии (лицензиату) имеет властное содержание.
В-третьих, имеет место юридическое неравенство между участниками правоотношений лицензирования. Лицензирующий орган выступает в качестве управляющего, а лицензиат — в качестве управляемого.
В-четвертых, участники правоотношений лицензирования должны четко следовать установленному в процессуальных нормах общеобязательному порядку действий9.
Значение правового института лицензирования состоит в том, что он, являясь частью разрешительной системы, выступает в качестве эффективного инструмента обеспечения безопасности. В результате регламентированной его нормами лицензионной деятельности соискатели лицензий и получившие лицензии юридические и физические лица приобретают специальный административно-правовой статус, с которым связано и расширение административной деликтоспособности лицензиата (соискателя лицензии).
Лицензирование выступает в качестве инструмента ограничения свободной хозяйственной деятельности частных субъектов. При применении государством данного инструмента неизбежно происходит ограничение социально-экономических прав и свобод человека. Данное ограничение допустимо лишь в интересах иных лиц или всего общества в целом. В связи с этим важнейшим является вопрос о критериях, которым законодатель должен руководствоваться при признании тех или иных видов деятельности подлежащими лицензированию.
Как следует из ч. 3 ст. 2 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», «к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение указанного в части 1 данной статьи ущерба (правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного
наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства) и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием». Конституционный Суд РФ разъяснил в Постановлении от 19 декабря 2005 г. № 12-П10, что замена лицензирования как формы государственного регулирования деятельности на такой альтернативный механизм обеспечения стандартов профессиональной деятельности как саморегулирование должна осуществляться на основе конституционного принципа соразмерности правового регулирования.
В последние годы произошел перевод отдельных видов предпринимательской деятельности, подлежащих лицензированию, на саморегулирование, страхование ответственности, уведомительный порядок начала осуществления предпринимательской деятельности, предоставление финансовых гарантий. Переход на иные методы регулирования призван компенсировать недостатки лицензирования, в частности, такие как произвол и коррупция в государственных органах, однако полный отказ от использования правового инструмента лицензирования нецелесообразен. В связи с этим, представляется возможным остановиться на отдельных проблемах правового регулирования процедуры лицензирования.
Одна из них заключается в том, что законодательно закрепленные основания отказа в предоставлении лицензии не охватывают ситуации, при которой в лицензирующий орган за получением лицензии обращается гражданин: являющийся индивидуальным предпринимателем; в отношении которого вступил в силу приговор суда о лишении права заниматься той или иной лицензируемой деятельностью; в период действия данного приговора.
В п. 2 ст. 3 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»11 лицензия рассматривается в качестве специального разрешения на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности.
Ст. 392 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ12 устанавливает, что вступивший в законную силу приговор суда обязателен для всех органов государственной власти, в том числе лицензирующих. Вместе с тем, наличие подобного приговора суда, в соответ-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ствии с ч. 7 ст. 14 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», не является самостоятельным основанием для отказа в предоставлении лицензии. В результате возникает коллизия, при которой, если следовать букве закона, гражданину, лишенному права осуществлять лицензируемый вид деятельности, в период действия приговора суда может быть предоставлена соответствующая лицензия13.
Для решения этой проблемы целесообразно включить в число оснований отказа в предоставлении лицензии ситуации, при которых в лицензирующий орган за получением лицензии на осуществление деятельности обращается гражданин, лишенный по приговору суда права ею заниматься.
Также имеют место проблемы правового регулирования процедуры переоформления лицензии. Так, из ч. 3 ст. 18 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» следует, что для переоформления лицензии лицензиат обязан представить в лицензирующий орган оригинал действующей лицензии. Представленный оригинал лицензии хранится в лицензионном деле не менее 5 лет в силу ст. 16 данного нормативно-правового акта и Приказа Минкуль-туры РФ от 25 августа 2010 г. № 55814
В случае принятия решения об отказе в переоформлении лицензии, в соответствии с ч. 3, ч. 18 ст. 18 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», лицензирующий орган обязан вручить или направить заказным почтовым отправлением уведомление об отказе. При этом положениями данного нормативно-правового акта не предусматривается для лицензирующего органа ни возможности, ни обязанности вернуть оригинал лицензии в случае принятия решения об отказе в ее переоформлении. Как следствие, во-первых, лицензиат фактически лишается оригинала лицензии. Во-вторых, он не вправе обратиться в лицензирующий орган за предоставлением ее дубликата или копии, так как согласно положениям ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» данное право возникает только в случае утраты лицензии или ее порчи. В-третьих, не имея оригинала лицензии, лицензиат не может выполнить требования, установленные ч. 3 ст. 18 этого Федерального
закона, для повторной попытки ее переоформления. В данном случае имеет место несомненный пробел, нуждающийся в скорейшем устранении.
Таким образом, необходима систематизация норм института лицензирования, которая обеспечит: достижение внутреннего единства лицензионных норм, т.е. устранение существующих в лицензионном законодательстве коллизий и пробелов; упрощение поиска необходимой лицензионной нормы; обновление лицензионного законодательства, которое в результате такой работы освободится от устаревших и неэффективных положений.
1 Субанова Н.В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. М.: Юриспруденция, 2012. С. 29.
2 Сагиндыкова А.Н. К вопросу о юридической природе института лицензирования негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности // Бизнес, Менеджмент и Право. 2014. № 1. С. 98.
3 ВаляевЮ.К. Метод разрешения в административном праве России: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2009. С. 108.
4 См.: Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 (ред. от 13.07.2015) «О недрах» // Собрание законодательства Российской Федерации. 06.03.1995. № 10. Ст. 823.
5 См.: ЕршоваИ.В. Лицензирование как способ государственного регулирования внешнеэкономической деятельности // Вестник Московской государственной академии делового администрирования. 2013. № 2. С. 221.
6 Подробнее см.: Субанова Н.В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. М.: Юриспруденция, 2012. С. 33—35.
7 Ершова И.В. Лицензирование экономической деятельности в условиях интеграционных процессов // Предпринимательское право. 2014. № 1. С. 23.
8 Спектор Е.И. Правовые иллюзии и реалии Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Законодательство и экономика. 2011. № 7. С. 22.
9 АгаповаМ.А. Институт лицензирования в административном праве. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 8.
10 Постановление Конституционного Суда РФ от 19.12.2005 № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А.Г. Межен-цева»» // Собрание законодательства Российской Федерации. 16.01.2006. № 3. Ст. 335.
11 Федеральный закон Российской Федерации от 04.05.2011 № 99-ФЗ (ред. от 13.07.2015, с изм. от 30.12.2015) «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 09.05.2011. № 19. Ст. 2716.
12 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (ред. от 02.03.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации. 24.12.2001. № 52 (ч. I). Ст. 4921.
13 Шишов М.А. Актуальные вопросы лицензирования отдельных видов деятельности // Административное право и процесс. 2013. № 8. С. 58.
14 Приказ Минкультуры России от 25.08.2010 № 558 (с изм. от 04.02.2015) «Об утверждении «Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения»» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 20.09.2010. № 38.
