CC BY
21
► МОДЕРНИЗАЦИЯ ОБРАЗОВАНИЯ
УДК 37.014 ББК 74.03
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ
THEORETICAL ASPECTS OF EDUCATIONAL LEGISLATION FORMATION IN THE POST-SOVIET SPACE
Овчинников Анатолий Владимирович
Заместитель заведующего лабораторией истории педагогики и образования ФГБНУ «Институт стратегии развития образования Российской академии образования», доктор педагогических наук E-mail: [email protected]
Аннотация. В статье рассматриваются некоторые теоретические проблемы, возникающие в процессе научно-педагогического анализа законодательства в области образования на постсоветском пространстве. Показана культурно-историческая обусловленность формирования образовательного законодательства как важного фактора обеспечения сбалансированности национальных традиций и тенденций мирового развития в условиях глобализации.
Ключевые слова: постсоветское образовательное пространство, образовательное законодательство и образовательное право, национальные и наднациональные тенденции в образовании, региональные особенности формирования образовательного законодательства на постсоветском пространстве.
Ovchinnikov Anatoly V.
Deputy head of the Laboratory for the History of Pedagogics and Education, the Federal State Budget Scientific Institution "Institute for Strategy of Education Development of the Russian Academy of Education", ScD in Education E-mail: [email protected]
Abstract. Some theoretical problems arising in the course of the scientific and pedagogical analysis of the legislation in the field of education in the Post-Soviet space are considered in article. The cultural and historical conditionality of the educational legislation formation as an important factor of ensuring the balance of national traditions and tendencies of the world development in the conditions of globalization is shown.
Keywords: Post-Soviet educational space, educational legislation and educational law, national and supranational tendencies in education, regional features of the educational legislation formation in the Post-Soviet educational space.
На протяжении нескольких десятилетий в условиях проведения в целом продуманной и бескризисной образовательной политики в Советском Союзе сформировалось уникальное образовательное пространство, в котором относительно мирно уживались различные культурно-образовательные традиции.
В настоящее время со всей очевидностью можно констатировать, что распад СССР породил новую историко-культурную реальность - постсоветское образовательное пространство, феномен которого требует своего постоянного научного осмысления. И отечественные исследователи достигли значительных успехов в этом, свидетельством чему стали разнообразные работы, активно выходящие на протяжении последних 10-15 лет [1; 2].
В частности, особого исследовательского внимания заслуживают тенденции развития образовательного права и законодательства. Образовательное законодательство и образовательное право постсоветских государств является многослойным культурно-историческим феноменом. На протяжении веков им, в отличие от западных государств, более ориентированных на либеральный, узконормативный подход к законодательству, был присущ широкий культурно-цивилизационной взгляд на многие аспекты социальной жизни, включая общее образование. И это обстоятельство отразилось на законотворческом процессе практически во всех странах Содружества независимых государств, а также в первых попытках формирования наднационального законодательства на постсоветском пространстве.
Как справедливо отмечала известный специалист в области изучения проблем образования в странах Содружества М. С. Якушкина: «Сегодня каждому государству в СНГ приходится одновременно формировать национальное право, соответствующее международным правовым стандартам, и гармонизировать его с законодательством стран Содружества. Вместе с тем без средств модельного законотворчества, позволяющего сближать и гармонизировать правовые системы государств СНГ, немыслима интеграция, предупреждение рисков нестандартных ситуаций, потенциально способных вызвать конфликт. Модельное законотворчество остается приоритетным направлением деятельности государственно-общественных органов управления СНГ призвано создать прочную правовую базу разных форм развития Содружества, оставаться формой выражения межгосударственной политики, в том числе в образовании взрослых, на пространстве СНГ» [3, с. 53].
В целом, определяя тенденции разработки образовательного законодательства стран СНГ, можно констатировать, что правовое творчество в независимых государствах идет по пути конструирования таких правовых норм, которые обеспечивали бы многомерность правового регулирования, тесную интеграцию правового и образовательного пространства стран Содружества.
Важно отметить, что законодатели большинства стран пытаются творчески соединить современную законодательную технику с теми культурно-историческими традициями, которые существуют в конкретном государстве.
Теоретическое осмысление вопросов образовательного законодательства на постсоветском пространстве имеет определенную историографию, анализ которой показывает, что каждая страна Содружества, используя общие, принятые современным
международным сообществом способами формирования образовательного законодательства, движется своим нетривиальным путем. Вместе с тем имеются общие тенденции, обусловленные геополитическими детерминантами.
Прежде всего следует отметить, что формирование правового поля образования на постсоветском пространстве протекает в условиях глобализации, которая является определенным вызовом национальным системам образования, лишь недавно ставшим накапливать собственные традиции законотворческого процесса в образовании. В этой связи особую социальную значимость приобретает нахождение оптимального сочетания национальных традиций и глобалистских тенденций, так или иначе проявляющихся в масштабах определенных государств, образовавшихся на постсоветском пространстве.
Одновременно с этим следует учитывать и то обстоятельство, что государства, некогда входившие в состав единого Союза, могут состоять даже не в одном, а в нескольких региональных объединениях, что расширяет поле правового регулирования в области образования и культурного обмена, наполняя его новыми практиками. Такие тенденции, в свою очередь, требуют нетривиальных способов правового закрепления, адекватных эпохе формирования наднационального образования с его «империализмом западных ценностей... мозаичностью стиля жизни, информации, культуры и образования» [4, с. 36].
В культурно-историческом развитии постсоветского образовательного пространства особое место занимает Среднеазиатский регион. В нем, пожалуй, как ни в каком другом регионе бывшего Советского Союза, тесно перекликаются смыслы и традиции различных эпох, культур и философских школ мировосприятия. Став независимыми государствами, бывшие союзные республики стали активно участвовать в мировом образовательном процессе, воспринимая новые для себя условия жизнедеятельности.
Это оказало существенное влияние на образовательную и культурную политику независимых государств Средней Азии, во многом обусловив процесс разработки и принятия основ их национального законодательства в области образования. Среднеазиатский регион достаточно быстро воспринял общемировые тенденции развития образования.
В последнее время изучение тенденций развития образовательного пространства стран Среднеазиатского региона приобретает особую актуальность в свете проводимой в последнее время внешней политики Российской Федерации, ее обращения к Востоку как потенциальному партнеру в экономическом и социально-культурном сотрудничестве. Важнейшее значение приобретает расширение связей государства и бизнеса, экономическое и культурное сотрудничество со странами Азиатского и Тихоокеанского региона в рамках ШОС, БРИКС. Реализация этих и других проектов призваны существенно обновить геополитические приоритеты нашей страны. В конечном итоге, проводимые мероприятия должны способствовать выведению Российской Федерации на новый уровень национальной безопасности, обеспечить новые возможности для продуктивного экономического и социального развития страны.
Образцом нормотворчества в странах Средней Азии во многом стала законодательная политика Российской Федерации. Законы образования, подобные российскому 1993 г., были приняты практически везде с учетом национальных традиций.
Общей тенденцией развития законодательства в области образования Среднеазиатских стран следует назвать и отход от приоритета норм-деклараций, свойственных для
более раннего периода законотворчества, к более четкому формулированию правовых норм, регулирующих конкретные вопросы и предметы образовательных систем этих государств. Особо зримо это проявляется в тех положениях, реализация которых была затруднительна в 1990-е гг. - начале XXI в. из-за сложного экономического положения в независимых государствах. Практическое воплощение многих положений в сфере образования началось после реального повышения экономического уровня в странах СНГ, наблюдаемого в последние годы.
В образовательном законодательстве стран Средней Азии в качестве особенности можно выделить большую концентрацию внимания законодателя на правах участников образовательного процесса, нежели на их обязанностях, что наглядно подтверждает все большее проникновение западных образцов нормотворчества и исправление пробелов, свойственных законодательству, принятому в 1990-е гг.
Особое место в национальных законодательствах отводится проблеме повышения качества образования, постоянному мониторингу этого процесса и принятию оперативных политических и организационных решений, направленных на поддержку качественного образования, соответствующего мировым стандартам.
В качестве прогноза развития образовательного законодательства в Средней Азии в области образования можно предположить, что сочетание европейской законотворческой и образовательной культуры с традиционным менталитетом основных социальных групп представит в перспективе новые образы системы образования в этом регионе, активно интегрирующемся в мировое образовательное пространство.
Рассматривая образовательное законодательство Закавказья, следует отметить, что Азербайджан, Армения, и Грузия на протяжении многих веков были важными геополитическими партнерами России. Кроме того, Закавказье всегда было и продолжает оставаться своеобразным перекрестком влияния христианской и мусульманской цивилизаций, Западных и Восточных традиций обучения и воспитания. Скажем более - двух путей мирового цивилизационного развития.
На протяжении многих десятилетий этому географическому региону выпадала судьба быть частью российского государства, подчиняться ее власти и, сохраняя свою национально-культурную идентичность, проводить образовательную политику в рамках той государственной парадигмы, которая была определяющей на конкретном отрезке исторического развития. Все это отразилось на формировании образовательного законодательства.
Испокон веков в регионе существовало особое отношение к вопросам просвещения и нравственности, формировались определенные концепты развития нравственного общественного и государственного устроения, активно развивалась идея теократического государственного устройства. Это свидетельствует о том, что развитие культурно образовательной традиции во многом шло по пути тесного соединения человеческого и божественного в эсхатологической перспективе. Эта идея нашла отражение во всем фольклоре и художественной литературе региона, посвященной проблемам просвещения и образования.
Естественно, что в какой-то мере это было учтено и в образовательном законодательстве. Нравственно идеальное государство, обеспечивающее широкое культурное развитие
своих жителей, стало своеобразной общественной мантрой, помогающей балансировать в условиях сложного переплетения различных культур и их общего влияния на развитие просвещения народов Закавказья.
Не вдаваясь в подробности, а тем более в однозначное определение влияния советского периода на формирование законодательной культуры региона, заметим, что Российская Федерация на протяжении десятилетий влияла преимущественно западноориенти-рованной культурной традицией на развитие государственно-правовых основ образования этого региона. Тем не менее, в Закавказье сохранялись свои культурно-правовые традиции, базировавшиеся на религиозно-нравственных представлениях. В частности, Р. А. Папаян отмечает: «Для признания верховенства права над законом достаточно попросту согласиться с очевидным: что право - явление, зафиксированное на небе, а закон - на бумаге, и без согласования с тем, что на небе, он в лучшем случае так и будет оставаться на бумаге, в худшем - может обрести разрушительную силу (добавим, что "лучший случай" не менее разрушителен)» [5, с. 160].
Отметим, что к моменту распада СССР республики Закавказья обладали двумя важнейшими компонентами, которые оказали и продолжают оказывать влияние на многомерный процесс создания образовательного законодательства. Первый - мощный национальный культурно-исторический фундамент, позволивший сохранить национальные традиции, наполненные новым, европоориентированным колоритом. Второй - возможность обеспечить законодательное закрепление основ национальной системы образования современными, цивилизованными технико-юридическими формами, что, впрочем, было свойственно и другим странам постсоветского пространства.
Не стоит преуменьшать и эмоциональный фактор - стремление большинства населения реализовать в новых условиях накопившийся потенциал идей, реализация которых была невозможна в рамках советской системы развития образования и в целом всей культуры.
Анализ основных положений законодательства в области образования стран Закавказского региона показывает, что эти страны, как и государства Средней Азии, пошли путем строительства современной законодательной базы образования в соответствии с общемировыми тенденциями развития. В каждом государстве региона были созданы законы, соответствующие европейским образцам, что, безусловно, обеспечило интеграцию национальных систем образования в мировое образовательное пространство. Вместе с тем правительства закавказских государств, формулируя нормы образовательного законодательства, в разумной мере сохраняют национальные традиции, умело используя их культурно-исторический потенциал в современных условиях.
Рассматривая теоретические проблемы формирования образовательного законодательства на постсоветском пространстве, необходимо остановиться на Прибалтийском регионе, который всегда имел отличительные особенности и меньше всех по историческому времени находился в составе Советского Союза. В общественном сознании и политической власти Эстонии, Латвии и Литвы всегда были сильны сепаратистские настроения. Наиболее радикальные силы муссировали тезис об оккупации стран со стороны Советского Союза.
Государства Прибалтики ближе всех республик бывшего Союза были ориентированы за западноевропейский стиль политического и культурного развития, и, как только появилась историческая возможность, не только вышли из состава Союзного государства, но и начали наращивать антироссийскую риторику.
Анализ генезиса образовательного законодательства в Прибалтике показывает, что, несмотря на быстрый отказ от советского наследия, законодатель не спешил отказываться от ряда моделей образовательного законодательства советского образца. Прежде всего, это касается ряда общедемократических норм, свойственных всем странам. С течением времени заметен процесс перехода к нормальному построению правовых норм на основе либерально-демократических ценностей, накопленных европейским сообществом.
В целом можно констатировать, что национальные традиции стран СНГ обусловили то обстоятельство, что система образовательного законодательства развивается двумя основными путями. Первый заключается в создании ряда конституционных нормативных актов, регулирующих основные, крупные области образовательной сферы. Второй состоит в последовательной и систематической разработке органического конституционного закона, своеобразного образовательного кодекса. Второй путь с точки зрения принципов нормотворчества имеет большую перспективу в современных условиях и, возможно, в скором времени будет выступать приоритетным.
Политические заявления о формировании единого культурного, образовательного, информационного пространства стран Содружества не всегда учитывали реальные, отсроченные во времени процессы, которые впоследствии проявились в национальных законодательствах. Принятие отдельной страной нового образовательного закона каждый раз порождает новую ситуацию, существенным образом влияющую на выработку позиций по формированию единого образовательного пространства.
Безусловно, общим для законотворчества во всех странах, образовательное законодательство которых стало предметом рассмотрения, является внимательное отношение к закреплению основных положений, гарантирующих разработку качественных образовательных стандартов и учебных программ. Также большое внимание отводится правовому регулированию мониторинга эффективности их практической реализации на различных уровнях - от конкретных учебных групп до национальных масштабов.
Среди тенденций развития образовательного законодательства следует отметить повышение внимания составителей законов к определенной педагогизации правовых норм. Если в нормативных актах 1990-х гг. большее внимание уделялось формально-юридическим аспектам, то с середины нулевых годов наблюдается расширительное изложение педагогических элементов. При этом рельефнее проявляется национальный колорит конкретных законодательных актов, что со временем становится все более заметной тенденцией в образовательном законодательстве стран Содружества. К этому следует добавить влияние возвращения к национальным и особенно религиозным ценностям, свойственным каждой нации.
Во всех странах были установлены требования к порядку создания учебных заведений и организаций, определен статус участников образовательного процесса, перечислены их права и обязанности. В целом эти элементы законодательства базируются на общих
международных принципах. И на этой основе возможно развитие интеграционных процессов, культурного сотрудничества.
Большое внимание в образовательном законодательстве стран Содружества отводится вопросам социальных гарантий и поддержки участников образовательного процесса, что вполне объясняется традицией внимательного отношения к этому вопросу, идущей от советского времени. При этом следует отметить, что большим, по сравнению с другими государствами, вниманием этот аспект затронут в образовательном законодательстве среднеазиатских государств.
Законодательные акты в области образования всех стран, возникших на постсоветском пространстве, строятся по единым принципам нормотворчества. Каждый новый основной нормативный акт имеет объемный и подробный перечень определений, применяемых в законе, что позволяет адекватно понимать смысл правовой нормы, который законодатель выразил в качестве государственной воли. Между тем нельзя судить о том, что основные дефиниции системы образования одинаково понимаются в разных странах. При этом речь идет о таких основополагающих понятиях и терминах, как система образования, принципы ее организации.
Также необходимо констатировать, что развитие законодательства в целом идет по пути установления прочных основ для реализации одного из главных принципов современного мирового образования - идеи государственно-общественного сотрудничества в процессе социализации молодых поколений граждан.
Список литературы
1. Борисенков В. П., Гукаленко О. В. Данилюк А. Я. Поликультурное образовательное пространство России: история, теория, основы проектирования. - М.: Педагогика, 2006. - 464 с.
2. Иванова С. В. Об особых условиях формирования современного образовательного пространства // Отечественная и зарубежная педагогика. - 2015. - № 3. - С. 5-10.
3. Якушкина М. С. Модельное законотворчество как механизм сближения законодательства стран содружества и предупреждения межгосударственных конфликтов // Конфликты в современном мире: международное, государственное и межличностное измерение: материалы 5-й Междунар. науч. конф. - М.: Перо, 2016.
4. Тагунова И. А. Содержание и формы организации наднационального образования // Новое в психолого-педагогических исследованиях. - 2010. - № 2. - С. 36-43.
5. Папаян Р. А. Христианские корни современного права. - М.: Норма, 2002. - 416 с.
References
1. Borisenkov V. P., Gukalenko O. V. Danilyuk A. Ya. Polikulturnoe obrazovatelnoe prostranst-vo Rossii: istoriya, teoriya, osnovy proektirovaniya. Moscow: Pedagogika, 2006. 464 p.
2. Ivanova S. V. Ob osobykh usloviyakh formirovaniya sovremennogo obrazovatelnogo prostranstva. Otechestvennaya i zarubezhnaya pedagogika. 2015, No. 3, pp. 5-10.
3. Yakushkina M. S. Modelnoe zakonotvorchestvo kak mekhanizm sblizheniya zako-nodatelstva stran sodruzhestva i preduprezhdeniya mezhgosudarstvennykh konflik-tov. In: Konflikty v sovremennom mire: mezhdunarodnoe, gosudarstvennoe i mezhlichnostnoe izmerenie. Proceedings of 5th International Scientific Conference. Moscow: Pero, 2016.
4. Tagunova I. A. Soderzhanie i formy organizatsii nadnatsionalnogo obrazovaniya. No-voe v psikhologo-pedagogicheskikh issledovaniyakh. 2010, No. 2, pp. 36-43.
5. Papayan R. A. Khristianskie korni sovremennogo prava. Moscow: Norma, 2002. 416 p.
Интернет-журнал «Проблемы современного образования» 2017, № 1
