CC BY
143
СПЕЦИАЛЬНАЯ ТЕМА:
ОБРАЗОВАНИЕ НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ
УДК 371
А.В. Овчинников
Становление законодательной базы образования постсоветских государств1
Статья посвящена становлению основных положений законодательной базы в области образования. В ней раскрываются основные этапы международного законотворческого процесса, обеспечившего нормативное закрепление общих принципов построения образовательного законодательства на постсоветском пространстве.
Ключевые слова: законодательная база образования; страны СНГ; Соглашение о сотрудничестве в области образования; модельный образовательный кодекс; единое (общее) образовательное пространство.
События двух прошедших десятилетий с момента образования Содружества Независимых Государств, ставшего закономерным итогом дезинтеграционных процессов последних лет существования СССР, являются поводом для размышлений и извлечения первых исторических уроков. Эти уроки — результат сложного и неоднозначного процесса становления новой, конфедеративно ориентированной общности государств, возникших после распада Советского Союза, сохранивших часть традиций как СССР, так и Российской империи.
Естественно, что каждая из вновь образованных стран стала стремиться вырабатывать и проводить самостоятельную социальную политику. И это потребовало разработки национального законодательства в различных общественных сферах, включая все уровни образования.
Несмотря на порой весьма яркую политическую демонстрацию независимости большинством вновь образовавшихся государств, вряд ли кто-либо из представителей высшего руководства новых стран игнорировал то очевидное обстоятельство, что накопленные годами совместного социального развития культурные и образовательные традиции не могут быть изменены в одночасье, и для успешной политической деятельности их необходимо развивать и поддерживать.
1 Статья написана при поддержке Российского гуманитарного научного фонда, грант № 14-06-650.
© Овчинников А.В., 2014
74
Становление законодательной базы образования постсоветских государств
Для большинства лиц, принимавших властные решения в области образования, было понятно, что развитие интеграционных процессов между бывшими союзными республиками возможно только при учете новых социокультурных и геополитических реалий. Влияние нового порядка взаимоотношений, возможные риски и последствия необходимо было максимально учесть и зафиксировать в формировавшемся национальном и международном законодательстве.
Главной социально-политической целью в условиях становления и начального этапа развития образовательного законодательства стран СНГ стала гармонизация регулирования образовательных правоотношений, приведение их в соответствие с новыми историческими условиями.
Формирование законодательства стран СНГ в области образования и научно-педагогическая интерпретация этого процесса шли параллельно. Со всей очевидностью следует отметить, что проблема развития законодательства в области образования в странах СНГ теперь уже не является совсем неподнятой целиной в науках об образовании, а обладает солидной историографией (коммент. 1).
В вышедших за два десятилетия работах анализировались как теоретические, так и прикладные аспекты развития законодательства в странах СНГ. Значительную роль в актуализации проблемы, выявлении, первичном анализе, комментировании и публикации источников сыграла многолетняя деятельность сотрудников Института теории и истории педагогики Российской академии образования, где это направление научных исследований успешно развивается с начала 1990-х годов [2, 4, 6, 9, 10]. Следует обратить внимание на издание 1993 года [5].
Актуальность исследований, посвященных законодательному регулированию системы образования на постсоветском пространстве, подтверждается постоянным интересом исследователей к этой теме. В этой связи необходимо отметить вышедшую в 2006 году монографию А.В. Хуторского [12]. Отдельный параграф этого издания был специально посвящен нормативно-правовым основам формирования образовательного пространства СНГ. В частности, автор обращал внимание на важность наступившего в 1997 году в связи с принятием Концепции формирования единого (общего) образовательного пространства качественно нового этапа развития нормативно-правовой базы Содружества, поскольку принятые до этого документы носили декларативный характер.
Названные публикации, безусловно, имели важное значение для постановки проблемы, привлечении внимания широких кругов научно-педагогической общественности к организационно-правовым аспектам развития образования в независимых государствах. В них было обозначено проблемное поле социокультурной и историко-педагогической интерпретации развития законодательной базы в пространстве стран Содружества. Анализ пробле-
75
Становление законодательной базы образования постсоветских государств
мы успешно проводится научно-педагогическим сообществом, подтверждением чему стали постоянные публикации [см., напр.: 7].
При анализе публикаций, посвященных развитию образовательного законодательства в странах Содружества, обращает на себя внимание то обстоятельство, что педагоги-исследователи недостаточно полно используют наработки представителей других социальных наук. Кстати, позволим себе заметить, что это является одной из причин слабости научных трудов по педагогическим наукам. Необходимо учитывать, что в последнее время стали появляться интересные работы философов, юристов, историков, социологов. Использование этих работ могло бы способствовать обогащению сравнительно-педагогических исследований образовательного пространства СНГ. Достаточно отметить, что много полезных для учёных-педагогов сведений содержится в защищенных в последнее время диссертационных работах, посвященных различным теоретическим и прикладным аспектам развития образования в странах СНГ [1, 3, 8].
Активная разработка вопросов нормативно-правового регулирования образования обусловлена еще и тем, что в период существования СССР вопросам правового регулирования в системе образования в целом уделялось меньше внимания. Скорее всего, это было обусловлено нахождением образовательных отношений в сфере общего административно-правового пространства.
Обобщая краткий историографический обзор проблемы, необходимо подчеркнуть, что практически все публикации ученых-педаго-гов, посвященные становлению и развитию законодательной базы в области образования стран Содружества, основаны на кратком анализе важнейших международных нормативно-правовых актов, национальных государственных законов. Однако сделанные обобщения нормативно-правового материала, интересные с точки зрения ученого-педагога, иногда страдают недостаточно глубоким формально-юридическим анализом материала, который бы позволил точнее выйти на реперные точки дальнейшей модернизации образовательного законодательства стран Содружества. Необходимо исследовать процессы реформирования образования в отдельных странах с целью выявления рисков, которые они несут для формирования и развития единого образовательного пространства. В этой связи интересно замечание Л.И. Ефремовой о том, что «реформы в каждой из образовательных систем должны производиться не случайным или шаблонном образом, а сообразуясь, с одной стороны, с сущностью самой реформируемой системы и ее ближайшего окружения, а с другой — с требованиями и вызовами, предъявляемыми образованию глобализацией и ее тенденциями: интернационализацией, информатизацией, регионализацией» [3, с. 3].
В наши дни становление и развитие системы образования в государственном сообществе, которым является СНГ, нельзя представить без
76
Становление законодательной базы образования постсоветских государств
мощной системы международных соглашений, определяющих основные контуры развития международного сотрудничества в гуманитарной сфере. Совместная работа в этой области началась сразу же после создания независимых государств.
Уже 15 мая 1992 года в Ташкенте девятью государствами — участниками СНГ было подписано Соглашение о сотрудничестве в области образования, носящее рамочно-декларативный характер. Подписавшие документ страны отмечали, что развитие национальных систем образования должно строиться «на основе гуманизма и диалога культур, выражая приверженность возрождению, сохранению и развитию культурной, языковой и духовной самобытности национальных меньшинств и этнических групп...». Стороны выразили свое стремление к созданию реально действующего механизма сотрудничества и реализации совместных проектов в сфере образования.
Подписанный документ гарантировал соблюдение принципа равенства при получении образования всеми проживающими на территории суверенных государств, провозглашал равноправие всех учреждений, входящих в национальные образовательные системы, гарантировал им государственную поддержку. Важным элементом соглашения стало юридическое признание государствами выданных ранее документов государственного образца об образовании. Такое решение позволяло сохранить кадровую преемственность и препятствовать некоторым скоропалительным действиям, имевшим место в то время в ряде стран Содружества.
Еще один немаловажный тезис, сформулированный в ст. 11, состоял в нормативном закреплении взаимной обязанности всех стран Содружества проводить согласованную образовательную политику. В целях практической реализации этой задачи стороны посчитали целесообразным проведение регулярных конференций руководителей органов управления образованием своих стран. Провозглашение и закрепление соответствующего механизма закладывало прочный организационно-правовой фундамент для дальнейшего развития единого образовательного пространства стран Содружества.
Оглядываясь на минувшее двадцатилетие, необходимо особенно подчеркнуть, что принятие первых международных законодательных актов в области образования на постсоветском пространстве имело важное историческое значение. Оно затормозило разрушение образовательного пространства, направило органы власти независимых государств хотя и в широкое, но все же ограниченное рамками международного гуманитарного законодательства поле развития образовательного пространства на общемировых принципах.
Практически во всех странах Содружества были разработаны и приняты различные нормативно-правовые акты, регулировавшие вопросы образования. Естественно, что в них было много одинаковых положений, и это в дальнейшем стало основой развития интеграционных процессов.
77
Становление законодательной базы образования постсоветских государств
В первых законодательных актах независимых стран было указано на необходимость усиления принципа вариативности образования, разнообразия и дифференциации содержания обучения и школьных программ. Педагогическая общественность и органы государственной власти активно поднимали вопрос деидеологизации содержания обучения и воспитания. Заметим, что в начале 90-х годов прошлого века не было точного разграничения понятий деполитизации и деидеологизации, что зачастую приводило к смешению этих терминов в сознании педагогов, родителей, школьников.
Следует также заметить, что, получив долгожданную самостоятельность в определении направлений культурной и образовательной политики, независимые государства проявили не только многообразие подходов к решению проблем, но и необоснованное творчество начинающих законодателей, потребовавшее впоследствии значительной корректировки.
В целом следует отметить, что в 90-е годы прошлого века был разработан ряд важнейших международных документов, способствовавших развитию нормативно-правовой базы образования как в отдельных странах СНГ, так и интеграции национальных образовательных систем в международное образовательное пространство. Среди них подписанное 13 марта 1992 года в Москве Соглашение о сотрудничестве в области подготовки научных и научно-педагогических кадров и нострификации документов об их квалификации в рамках СНГ (прекратило действие 1 декабря 2000 года) и Соглашение о сотрудничестве в области распространения знаний и образования взрослых от 17 января 1997 года.
Второе соглашение создавало механизмы, способствовавшие решению важных социокультурных задач формирующегося образовательного пространства Содружества. Среди важнейших задач соглашение называло создание межгосударственной системы непрерывного образования взрослого населения. Важно отметить, что, уделив большое внимание инновационному развитию системы образования независимых государств, стороны еще раз подчеркнули, что вся деятельность по развитию образовательного пространства должна осуществляться с учетом традиционно сложившихся связей в гуманитарной сфере.
В этот же день было подписано Соглашение о сотрудничестве по формированию единого (общего) образовательного пространства Содружества Независимых Государств и последовавшее за ним 17 января 1997 года решение Совета глав правительств СНГ о реализации данного соглашения. В статусе приложения к данному соглашению было утверждено Положение о Совете по сотрудничеству в области образования государств — участников Содружества Независимых Государств.
Задача деятельности Совета состояла в расширении сотрудничества в области образования между странами и в целом повторяла основные поло-
78
Становление законодательной базы образования постсоветских государств
жения ранее принятых документов. Среди функций Совета отдельно была названа задача изучения и обобщения опыта развития образования в странах СНГ.
Также было принято решение «О Концепции формирования единого (общего) образовательного пространства Содружества Независимых Государств». Цель создания Концепции заключалась в определении основных принципов, направлений и условий формирования единого (общего) образовательного пространства с общими принципами образовательной политики, согласованностью образовательных стандартов, программ и требований к аттестации. Стороны отмечали, что формирование единого образовательного пространства должно было стать «одним из приоритетных направлений политики государств — участников Содружества» [11].
В документе были определены основные принципы формирования и развития образовательного пространства, которые заключались в сближении национальных систем образования, согласованности образовательных стандартов, программ и требований к подготовке и аттестации кадров, поддержке инициатив сотрудничества в области образования, кооперации и взаимовыгодного сотрудничества при создании совместных образовательных учреждений и открытости информации. Важно отметить, что государства — участники СНГ сочли основной функцией образования сохранение и распространение знаний, обогащение мировой и национальной культур.
Формированию единого образовательного пространства, по мнению глав правительств, должна была способствовать разработка законодательной базы, направленной на поддержку и развитие интеграционных процессов в образовательной сфере, проведение исследований с целью выявления образовательных потребностей населения и потребностей в кадрах высшей квалификации. В организационном плане было решено направить усилия на создание межгосударственного органа, обеспечивающего сотрудничество государств в области образования, подготовки и аттестации научно-педагогических кадров, а также проводить научные исследования, конференции и семинары по теоретическим и практическим проблемам создания единого образовательного пространства.
В документе было определено три этапа формирования единого образовательного пространства. На первом этапе предусматривалась разработка программных документов по реализации намеченных путей интеграции. Главным направлением совместной работы государств на втором этапе называлась гармонизация национальных систем образовательного законодательства, разработка модельных законодательных актов в сфере образования. На заключительном, третьем этапе планировалось создание механизмов межгосударственного сотрудничества в сфере образования и подготовки научно-педагогических кадров.
79
Становление законодательной базы образования постсоветских государств
Таким образом, Концепция предполагала возможность параллельно осуществлять два важнейших процесса: формирование национальных и межгосударственной систем образования в странах бывшего СССР, что соответствовало принятым к тому времени политическим документам.
Совет глав правительств Содружества Независимых Государств 29 ноября 2001 года утвердил Межгосударственную программу реализации Концепции и поручил Совету по сотрудничеству в области образования совместно с Исполнительным Комитетом СНГ принять организационные меры для реализации программы.
Во введении к документу повторялось определение единого (общего) образовательного пространства. Цель программы состояла в создании условий и механизмов его формирования и функционирования. Среди важнейших задач по реализации программы называлось создание правовой базы, регулирующей вопросы развития интеграционных процессов. Одним из главных направлений реализации программы стала разработка проектов Концепции и Модельного образовательного кодекса государств — участников СНГ, модельных законодательных актов в области образования. Ожидаемым результатом называлось обеспечение формирования единых (общих) подходов к развитию законодательства в области образования.
В октябре 1998 года была создана рабочая группа, которая должна была подготовить такой законопроект. В основу деятельности группы были положены принятые в 1997 году модельные законы об образовании.
Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств 3 апреля 1999 года приняла постановление «О модельном законе “Об образовании”» и направила его в парламенты государств — участников Межпарламентской Ассамблеи, рекомендовав для использования при разработке национального законодательства. Принятый документ имел стратегическую направленность и включал большое число норм-деклараций, носивших принципиальный характер. Важно отметить, что в документе содержался весьма подробный глоссарий, который не только включал термины, характеризующие организационные аспекты образования, но и давал определения некоторым научно-педагогическим понятиям. К примеру, в нем имелось определение философии образования как раздела теории образования, исследующего сущность этого социального института, его значение в жизни общества и роль в развитии человека; обобщенной системы теоретических взглядов, аргументированных представлений и фундаментальных идей, обосновывающих цели и содержание образовательной деятельности в едином контексте культурно-исторического процесса; базовые принципы образовательной стратегии, рассчитанной на длительную перспективу.
Также были даны определения понятий государственной образовательной политики и образовательной стратегии. Первое трактовалось как направляющая и регулирующая деятельность государства в области обра-
80
Становление законодательной базы образования постсоветских государств
зования, осуществляемая им с целью эффективного использования возможностей образования для достижения вполне определенных стратегических целей и решения задач общегосударственного или глобального значения. Она реализуется посредством законов, общегосударственных программ, правительственных постановлений, международных программ и договоров и других актов, а также путем привлечения общественных организаций и движений, широкой общественности для ее поддержки имеющимися в их распоряжении средствами (средства массовой информации, общественные академии, профессиональные ассоциации, союзы и т.д.). Образовательная стратегия (стратегия развития образования) представлялась как концепция, заложенная в основу образовательной политики. Она определяет основные направления и принципы развития системы образования как целостного социального института. Формируется исходя из доминирующих в обществе социальных и культурных ценностей, представлений о целях социально-экономического, научно-технологического, культурного развития и понимания роли образования в их достижении.
На шестнадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ 9 октября 2000 года была принята Концепция модельного Образовательного кодекса для государств — участников СНГ. Данная Концепция, по мысли ее создателей, должна была стать базой «для скоординированной и согласованной разработки как национальных, так и международных законов и нормативных документов в области образования государств — участников СНГ, включая подготовку и принятие модельного Образовательного кодекса для Содружества независимых государств».
Благодаря проделанной работе в пространстве Содружества были созданы концептуальные основы формирования международного правового поля образования, которое, в свою очередь, выступает важнейшим политико-правовым механизмом, обеспечивающим гармонизацию процессов интеграции национальных образовательных систем и формирование основ наднационального образования.
Идея модельного образовательного кодекса существует на всем протяжении истории Содружества. К ее реализации перманентно возвращаются. Так, постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ 29 ноября 2013 года была утверждена его новая редакция. Модельный образовательный кодекс является законодательным актом рекомендательного характера, содержащим в систематическом изложении общие для государств — участников СНГ (далее — государства) нормы образовательного права. Его действие направлено на то, чтобы образовательные отношения в странах Содружества выстраивались на общепринятых международно-правовых нормах. Измененный в соответствии с требованиями времени и логики развития законодательства глоссарий (ст. 1) не только способствует единому пониманию основополагающих образо-
81
Становление законодательной базы образования постсоветских государств
вательных и педагогических терминов, но и определяет направления для дальнейшей разработки понятийно-терминологического аппарата. Так, в нормах законодательного акта термины «единое» и «общее» образовательное пространство представлены в качестве синонимов.
Сказанное позволяет заключить, что в первые годы XXI века новые независимые государства, образовавшиеся на территории бывшего СССР, фактически выполнили основную политико-культурную задачу и создали политические и правовые механизмы, позволяющие удерживать ранее накопленный в рамках некогда единого государственного образования потенциал развития образовательных систем.
Анализ норм нового модельного образовательного кодекса позволяет свидетельствовать, что они в целом закрепляют сложившуюся в странах Европы законодательную модель, построенную на общепринятых принципах права. Структурирование норм модельного кодекса осуществлено на основании основных критериев и принципов нормотворчества.
Развитие модельного образовательного законодательства позволяет развиваться национальному образовательному законодательству независимых государств, предоставляя им максимальный уровень свободы законотворчества, при этом способствуя сохранению единства принципов международного права и богатых культурно-образовательных традиций, накопленных десятилетиями и веками содружества.
Комментарии
1. Среди первых публикаций: Лазутова М.Н. Сравнительный анализ законов об образовании государств — участников СНГ и государств Балтии / Н.М. Лазутова, Н.А. Селизнева, А.И. Суббето. М.; С-Пб.: Исследовательский центр проблем подготовки качества специалистов, 2000. Ч. 1. Нейматов Я.М. Образование в XXI веке: тенденции и прогнозы. М.: Алгоритм, 2002. С. 343—473.
Литература
1. Айрапетян А.С. Конституционно-правовые основы использования русского языка в странах Содружества Независимых Государств. Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2013.
2. Единое образовательное пространство стран СНГ и ближнего зарубежья: проблемы обобщения образовательно-педагогических инноваций // Сб. науч. тр. М., ИТП и МИО РАО, 1994. 168 с.
3. Ефремова Л.И. Регионализация и глобализация образовательного пространства СНГ: Социально-философский анализ. Дис. ... канд. филос. наук. М.,2010.
4. Законодательная и нормативно-правовая база развития образования в странах СНГ. Информационный сборник. Вып. 4. М.: ИТОП РАО, 2003. 106 с.
82
Становление законодательной базы образования постсоветских государств
5. Законодательная и нормативно-правовая база развития образования в странах ближнего зарубежья. Аналитический доклад / Под ред. Е.И. То-роховай, В.А. Мясникова, М.И.Мухина. М.: ИТП и МИО РАО, 1993. 124 с.
6. Иванова С.В. Об общих чертах образовательных систем стран на постсоветском пространстве // Отечественная и зарубежная педагогика. 2014. № 5. С. 14-19.
7. Кананыкина ЕС. Законодательство об образовании в странах Содружества Независимых Государств // Образование. Наука. Инновации. 2008. № 4. С. 33-40.
8. Ким М.В. Системный межкультурный диалог в контексте сетевых (информационных) взаимодействий образовательного пространства СНГ. Дис. ... канд. филос. наук. М., 2013.
9. Мясников В.А. Образование в странах СНГ в меняющемся мире: Монография. М.: НОУ ВПО «Московский психолого-социальный институт», 2010. С. 94-136.
10. Развитие образования в странах СНГ. Законодательная и нормативно-правовая база развития образования в странах СНГ. Вып. 5. Информационный сборник. М.: ИТОП РАО, 2004. 96 с.
11. Развитие образования в странах СНГ. Вып.1. М.: ИТОП РАО, 2002. С. 16.
12. Хуторской А.В. Образовательное пространство СНГ — проблема сравнительной педагогики. М.: Научно-внедренческое предприятие «ИНЭК», 2006. 247 с.
