CC BY
27
DOI 10.24412/2227-7315-2023-1-300-306
УДК 347.734.01
А.С. Пастушенко
ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНЫХ ДЕЙСТВИЙ БАНКА РОССИИ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМЫХ В РАМКАХ ПРОЦЕДУР БАНКОВСКОГО НАДЗОРА
Введение: Центральный банк Российской Федерации играет ключевое значение в вопросах стабилизации финансовой системы страны, что осуществляется им, в том числе, посредством правоприменительной деятельности. Однако очерченный до недавнего времени в общей теории права круг субъектов, уполномоченных осуществлять правоприменительную деятельность, не позволяет однозначно включать в него Центральный банк Российской Федерации, являясь дискуссионным вопросом. Цель: рассмотреть сущность правоприменительной деятельности Центрального банка Российской Федерации, определить ее признаки и функции, охарактеризовать правоприменительные акты Банка России. Методологическая основа: общенаучный метод анализа, а также частнонаучные методы формально-юридического анализа и толкования. Результаты: установлено, что Центральный Банк Российской Федерации должен быть отнесен к числу субъектов, осуществляющих правоприменительную деятельность. Рассмотрены основные аспекты правоприменительной деятельности Банка России, дана характеристика его правоприменительных актов как одного из видов правовых актов. Выводы: автор приходит к заключению о необходимости уточнения понятийного аппарата в отношении правоприменительных действий, осуществляемых Банком России в рамках банковского надзора.
Ключевые слова: Центральный банк Российской Федерации, Банк России, правоприменительная деятельность, банковский надзор, правоприменительный приказ, юридическое лицо публичного права.
A.S. Pastushenko
THEORETICAL CHARACTERIZATION OF LAW ENFORCEMENT ACTIONS OF THE BANK OF RUSSIA, CARRIED OUT WITHIN THE PROCEDURES OF BANKING SUPERVISION
Background: the Central Bank of the Russian Federation plays a key role in the stabilization of the financial system of the country, which is carried out by it, including through law enforcement activity. However, the outlined until recently in the general theory of law the circle of subjects authorized to carry out law enforcement activities, does not allow unambiguously include the Central Bank of the Russian Federation, being a debatable issue. Objective: to consider the essence of the law enforcement activity of the Central Bank of the Russian Federation, to determine its features and functions, to characterize the law enforcement acts of the Bank of Russia. Methodology: general
© Пастушенко Александр Сергеевич, 2023
Аспирант кафедры финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] © Pastushenko Aleksandr Sergeyevich, 2023
Postgraduate student of the Department of Financial, Banking and Customs Law named after Professor Nina 300 Ivanovna Khimicheva (Saratov State Law Academy)
scientific method of analysis, as well as private scientific methods of formal legal analysis and interpretation. Results: it is established that the Central Bank of the Russian Federation should be referred to the number of subjects that carry out law enforcement activities. The main aspects of law enforcement activity of the Bank of Russia are considered, the characteristic of its law enforcement acts as one of the types of legal acts is given. Conclusions: the author concludes that it is necessary to clarify the conceptual apparatus in relation to law enforcement actions carried out by the Bank of Russia in the framework of banking supervision.
Key-words: Central Bank of the Russian Federation, Bank of Russia, law enforcement activity, banking supervision, law enforcement order, legal entity of public law.
Формирование качественной правовой среды на отечественном финансовом рынке в современных условиях многозадачности и неопределенности требует не только адекватного и оперативного правового регулирования, но и эффективного, взвешенного, разумного, риск-ориентированного правоприменения Центрального банка Российской Федерации (далее — Банка России) как мегарегулятора финансового рынка, включающего и банковский рынок, на котором Банк России выступает органом банковского регулирования и банковского надзора. Важным приоритетом правоприменительной деятельности Банка России является общественно значимая цель по защите прав и законных интересов вкладчиков и кредиторов кредитных организаций, потребителей финансовых услуг (включая банковские услуги, в том числе и в цифровом формате), неквалифицированных инвесторов на финансовом рынке как действующих, так и потенциальных, для чего Банк России реализует программы повышения финансовой, инвестиционной, цифровой грамотности и развивает банковский надзор, внедряя новые формы и методы с элементами поведенческого надзора, упрощением процедуры обращения с жалобой, заявлением в Банк России посредством использования возможностей официального сайта Банка России.
С учетом особенностей и специфики развития современных общественных отношений банковский сектор выступает одной из наиболее важных сфер государственного регулирования. В связи с тем, что на протяжении последнего десятилетия (в особенности в течение 2019-2022-х гг.) происходит беспрецедентное санкционное давление на российскую экономику, Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации обращено внимание Банка России, в том числе, на возможность продолжить реализацию мер, необходимых для сохранения устойчивости банковского сектора и других секторов финансового рынка и др.1 О важной роли Банка России в вопросах поддержания стабильности на отечественном финансовом рынке подчеркивалось и при представлении Годового отчета Банка России за 2021 г., когда был сделан акцент на то, что обеспечение прочности в банковской системе стало возможно, в том числе, благодаря многолетней политике Банка России по оздоровлению и очищению банковской системы2.
В банковском секторе экономики важная роль отводится реализации регулирующих, контрольных и надзорных функций. Учитывая указанные обстоятель-
1 См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 апреля 2022 г. № 1210-8 ГД «О годовом отчете Центрального банка Российской Федерации за 2021 год» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2022. № 17, ст. 2859.
2 См.: Выступление Эльвиры Набиуллиной на пленарном заседании Государственной Думы, посвященном рассмотрению Годового отчета Банка России за 2021 год // Официальный сайт Банка России. URL: https://cbr.ru/press/event/?id=12840 (дата обращения: 16.07.2022). 301
ства Банком России осуществляется и правоприменительная деятельность [1, с. 23]. Правоприменительные действия Банк России осуществляет, в основном, в ходе проводимого им банковского надзора. Исходя из изложенного, представляет научный и практический интерес предложенное С.В. Рыбаковой определение банковского надзора, согласно которому «...надзор Банка России за деятельностью кредитных организаций представляет собой отдельное направление его работы, в рамках которого производится проверка деятельности кредитных организаций по установлению ее соответствия требованиям, нашедшим закрепление в нормативно-правовых актах, а также актах Банка России, и предпринимаются меры воздействия по результатам установленных нарушений, которые направлены на их пресечение, предупреждение, устранение, а также на привлечение к ответственности» [2, с. 96-97]. В порядке развития данного обоснованного суждения, сделанного автором в начале 2000-х гг., подтвержденного в теории и практике финансового права и публичного банковского права, хотелось бы отметить профилактическую направленность не только мер воздействия Банка России, но и в целом правоприменительной деятельности Банка России, в том числе при планировании проверок кредитных организаций, имеющих целью формирование правомерного поведения при ведении кредитными организациями банковской деятельности, пресечение недобросовестных практик, выявляемых в ходе банковского надзора Банка России.
В процессе осуществления банковского надзора Банк России реализует свою деятельность, в том числе, и в правоприменительной форме. Е.Н. Пастушенко подчеркивает: правоприменительная форма деятельности Банка России сопряжена с исполнением различных нормативных правовых актов для применения | норм права в каждом конкретном случае [3, с. 308]. Следовательно, представ-s- ляется возможным на основании данной позиции автора сделать вывод о том, ~ что источниками правового регулирования правоприменительной деятельности f Банка России в рамках банковского надзора являются федеральные законы и | нормативные акты Банка России, в отношении которых наблюдается рост их | принятия по мере развития банковского законодательства за последние 30 лет, £ что отражено в годовых отчетах Банка России, представляемых им в Государ-
0
| ственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. | При обобщении 20-летнего опыта применения Банком России банковского
i" законодательства Е.В. Вадбольская подчеркивает социальную ценность бан-
1 ковского надзора и под правоприменительной деятельностью Банка России ä понимает определенную разновидность управленческой деятельности, которая | характеризуется властным, подзаконным и творческим характером, а также 8 высокой степенью своей социальной значимости для оказания воспитательно° го воздействия на субъектов соответствующих правоотношений посредством
0 осуществления индивидуально-правового регулирования на основе существу-§ ющих правовых предписаний [4, с. 75]. К признакам правоприменительной
1 деятельности, осуществляемой Банком России, указанный автор относит: под-J законный характер, непрерывный характер, оказание активного воздействия
на общественные отношения, особое целевое назначение, осуществление в рамках правоприменительных отношений [4, с. 72-73]. Думается, что наряду с перечисленными автором характеристиками следует подчеркнуть тенденцию развития проактивного банковского надзора Банка России в последние 10 лет, что находит отражение в расширении консультативных форм контрольно-над-302 зорной деятельности Банка России.
Помимо внедряемых консультативных форм в рамках проактивного банковского надзора продолжают совершенствоваться традиционные формы банковского надзора Банка России сообразно текущим обстоятельствам социально-экономических и политико-правовых реалий. Сохраняет научно-практическое значение предложенная Т.Э. Рождественской классификация форм банковского надзора: на предварительном этапе; на текущем этапе; на последующем этапе контрольно-надзорной деятельности Банка России, который затрагивает, в частности, вопросы отзыва лицензии на осуществление банковских операций, вопросы ликвидации банковских организаций [5, с. 32]. Несмотря на то, что каждая из перечисленных выше форм банковского надзора закономерно характеризуется своими собственными целями и методами их достижения, некоторые методы обладают единством для всех трех форм, среди которых (в контексте правоприменительной деятельности Банка России): методы надзора за выполнением поднадзорными субъектами нормативных требований; принуждение поднадзорной кредитной организации к выполнению указанных требований. Поэтому представляется возможным сделать вывод о том, что правоприменительные действия являются неотъемлемым элементом деятельности Банка России и осуществляются они в рамках каждой формы банковского надзора. При предварительном банковском надзоре данные действия заключаются, например, в выдаче кредитным организациям лицензий на осуществление банковских операций. В рамках текущего банковского надзора такие действия могут выражаться в проведении соответствующих проверок деятельности кредитных организаций, а также в действиях, направленных на пресечение соответствующих нарушений и на принуждение поднадзорных кредитных организаций к выполнению соответствующих нормативных требований. Таким образом, на т наш взгляд, правоприменительной деятельности Банка России присуща и право- | охранительная функция (которая выражается, в частности, и в таком виде, как р
а
контроль и надзор, осуществляется преимущественно в форме правоприменения в
с
и направлена на обеспечение состояния защищенности и безопасности отноше- | ний, находящихся в сфере правового воздействия [6, с. 10-11]). Представляется, у что без правоохранительной формы правоприменительной деятельности Банка р
т
России не могут быть должным образом реализованы нормативные установления е
в области банковского надзора. |
Приказы Банка России об отзыве лицензии на осуществление банковских р
операций у кредитных организаций представляется возможным рассматривать Ч
как правоприменительные приказы, поскольку правоприменительный приказ, О
как обоснованно считает А.В. Чернышов, «...с функциональной точки зрения к
выполняет ряд основных задач: служит средством организации реализации е
значительной части норм российского права.; выступает особой формой государ- |
ственно-управленческой... деятельности; является особым видом юридических ¡§
фактов, влекущим возникновение, изменение, приостановление или прекраще- 5
ние правоотношений.» [7, с. 10]. °
Необходимо подчеркнуть, что предлагаемая в настоящей статье концепция 3 правоприменительной деятельности Банка России в рамках осуществления банковского надзора, в том числе по вопросам издания правоприменительного приказа Банка России в заявленной сфере общественных отношений, связана с научными исследованиями концепции правосубъектности Центрального банка Российской Федерации (Банка России) как юридического лица публичного
права. Обозначенный вывод сделан нами на основе заслуживающего внимания 303
суждения А.В. Чернышова о том, что «...в современных условиях назрела необходимость в широком понимании публичного управления, осуществляемого в форме применения.» [7, с. 10], что позволило автору обосновать «необходимость коррекции в общей теории права круга субъектов уполномоченных осуществлять правоприменительную деятельность, в том числе посредством издания приказа.» [7, с. 10], к числу которых автор предложил «относить наряду с органами государственной и муниципальной власти (и их должностными лицами), также юридических лиц публичного и частного права, органы управления которых наделены соответствующей управленческой компетенцией (кратоспособностью)» [7, с. 10]. Закономерно, что в круг таких субъектов должен входить и Банк России как субъект с особым публично-правовым статусом, позволяющим охарактеризовать его как юридическое лицо публичного права [8, с. 18]. При характеристике юридических лиц публичного права С.В. Рыбакова верно подчеркивает значение публичных интересов в их деятельности [9, с. 100], что наблюдается и в целеполагании правоприменительной деятельности Банка России в рамках банковского надзора.
Несколько схожей точки зрения о субъектах правореализации придерживается С.А. Мельников, который пишет о том, что «к сожалению, на уровне общей теории права до настоящего времени не поставлены и не решены вопросы о специфике форм реализации права такими субъектами, как государство в целом и его государственные образования (административно-территориальные и национальные, юридические лица частного и публичного права)» [10, с. 3], что имеет отношение и к исследованию проблематики трансформации правосубъектности Банка России с учетом новелл правового регулирования о развитии функций g Банка России в период пандемии и санкционного давления недружественных л. государств 2020-2022 гг. Автором делается обоснованный вывод о том, что в науке к настоящему времени накоплен достаточный объем знаний относительно g индивидуальной и коллективной форм реализации права, что, бесспорно, требует i своего переосмысления прежде всего, в науке теории государства и права, что | будет иметь свою ценность для многих специально-отраслевых юридических i наук [10, с. 15]. Такие исследования могут быть востребованы, в том числе, и в | науке финансового права. Полностью соглашаясь с дефиницией понятия «право-Ii применение», предложенной С.А. Мельниковым, можно сделать вывод о том, что ! правореализационная деятельность Банка России в форме правоприменения >§ также направлена на «.издание акта индивидуально-властного характера, | разрешающего конкретную юридически значимую жизненную ситуацию по | существу» [10, с. 28] и имеет своей целью «...устранение возможных препятствий | в реализации права другими участниками правоприменительного процесса или J обеспечение и защиту их прав» [10, с. 28].
£ Компетенция (правообязанность) не без оснований рассматривается С.В. Ры-
| баковой как исключительный элемент правосубъектности юридических лиц ü публичного права, тогда как закрепленные за ними отдельные права и обязан-| ности для участия в публичных правоотношениях подобным образом автором и не характеризуются [11, с. 340], что в данном случае следует сказать и в отношении правоприменительной деятельности Банка России и осуществляемого им банковского надзора.
Подводя итог настоящего исследования, следует сделать следующие выводы. Правоприменительные действия Банка России, совершаемые в процессе банковского надзора, оформляются в виде актов применения права, которые 304 по своей юридической природе являются правовыми актами, содержат в себе
индивидуальные властные предписания, применяющиеся однократно и адресованные конкретным субъектам. Правоприменительные акты Банка России выражают в себе волю государства, и направлены на ее реализацию посредством применения норм банковского законодательства. Правоприменительные акты Банка России направлены на урегулирование общественных отношений и влекут за собой определенные юридические последствия. Обозначенные суждения, высказанные в настоящей статье применительно к современной ситуации осуществления Банком России правоприменительной деятельности в рамках банковского надзора, основаны на положениях теории права, согласно которым правоприменительные акты — это «(документы компетентных структур, содержащие индивидуальные властные предписания, применяющиеся однократно и адресованные конкретным лицам.)» 12, с. 187]. Соответственно актами применения права Банка России являются вынесенные в официальном порядке Банком России или его структурными подразделениями на основании нормативных актов Банка России решения по определенному, конкретному делу, включающее в себя властное распоряжение, выраженное в соответствующей форме и направленное на индивидуально-правовое регулирование деятельности конкретной поднадзорной кредитной организации.
Таким образом, по своей юридической функции правоприменительные акты как вид правовых актов Банка России являются индивидуальными актами. В целом, правоприменительные акты, выносимые Банком России в ходе банковского надзора, можно подразделить на следующие разновидности: разрешающие акты (например, выдача Банком России лицензии кредитной организации на осуществление банковских операций); предписывающие акты (содержат в себе предписания Банка России в порядке надзора или на основании его результатов н о принятых определенных действиях, направленных на устранение нарушений С в деятельности кредитных организаций, их предупреждение или предписания | об их устранении); правопрекращающие акты (например, отзыв лицензии на к осуществление кредитной организацией банковских операций). Предложенная г
о
классификация, на наш взгляд, позволяет оптимально сочетать традиционные Д
формы и методы правоприменительной деятельности Банка России в рамках т
банковского надзора и востребованные в современной теории и практике кон- н
трольно-надзорной деятельности Банка России на финансовом рынке новые |
инструменты проактивного финансового надзора, взаимосвязанные в отношении Д
банков и некредитных финансовых организаций: страховых компаний, негосу- с
дарственных пенсионных фондов, микрофинансовых организаций, ломбардов, |
кредитных потребительских кооперативов и др. Д
В заключение следует отметить, что изложенное свидетельствует об актуаль- |
ности уточнения понятийного аппарата в отношении правоприменительных |
действий, осуществляемых Банком России в рамках банковского надзора, для (
отраслевой юридической науки финансового права и публичного банковского )
права с учетом положений общей теории права современного периода, что спо- 0
собно оказать позитивное влияние на гармонизацию правового регулирования 3 банковской деятельности и иных секторов финансового рынка, а также оптимизацию правоприменительных технологий Банка России.
Библиографический список
1. Константинов A.B. Формы реализации правоприменительной деятельности Банка России // European science. 2016. № 9 (19). С. 23-27. 305
2. Рыбакова С.В. Теоретико-правовые основы банковского надзора в России. Тамбов: Изд-во ТГУ им. Г.Р. Державина, 2004. 142 с.
3. Пастушенко Е.Н. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации: финансово-правовые аспекты теории: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2006. 518 с.
4. Вадбольская Е.В. Правоприменительная деятельность в банковской системе Российской Федерации (финансово-правовые аспекты): дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011. 200 с.
5. Рождественская Т.Э. Теоретико-правовые основы банковского надзора в Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2012. 60 с.
6. Домнина О.В. Формы реализации функции охраны правопорядка современного российского государства (общетеоретический аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2022. 26 с.
7. Чернышов А.В. Правоприменительный приказ (общетеоретический аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2022. 26 с.
8. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. № 5 (101). С. 16-26.
9. Рыбакова С. В. Юридические лица как субъекты публичного права // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Сер.: Право. 2009. № 28(161). С. 96-100.
10. Мельников С.А. Индивидуальная и коллективная формы реализации права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2022. 30 с.
11. Рыбакова С. В. Теоретические основы регулирования деятельности кредитных организаций как субъектов современного финансового права: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2009. 603 с.
12. Актуальные проблемы права: учебник для магистрантов / под ред. В. Л. Кулапо-ва. Саратов: Изд-во Саратовской государственной юридической академии, 2021. 446 с.
(N
? References
S 1. Konstantinov A.V. Forms of Implementation of Law Enforcement Activities of the
^ Bank of Russia // European science. 2016. No. 9 (19). P. 23-27.
? 2. Rybakova S.V. Theoretical and Legal Foundations of Banking Supervision in Russia:
1 monograph. Tambov: Publishing House of TSU named after G.R. Derzhavin, 2004. 142 p. t 3. Pastushenko E.N. Legal Acts of the Central Bank of the Russian Federation: Finan-£ cial and Legal Aspects of Theory: dis. ... doc. of law. Saratov, 2006. 518 p.
| 4. Vadbolskaya E.V. Law Enforcement Activity in the Banking System of the Russian
| Federation (Financial and Legal Aspects): dis. ... cand. of law. Saratov, 2011. 200 p. ! 5. Rozhdestvenskaya T.E. Theoretical and Legal Foundations of Banking Supervision
■g in the Russian Federation: extended abstract of dis. ...doc. of law. M., 2012. 60 p. | 6. Domnina O.V. Forms of Implementation of the Function of Law Enforcement of the
| Modern Russian State (General Theoretical Aspect): extended abstract dis. ... cand. of Ц law. Saratov, 2022. 26 p.
2 7. Chernyshov A.V. Law Enforcement Order (General Theoretical Aspect): extended § abstract dis. ... cand. of law. Saratov, 2022. 26 p.
° 8. Chirkin V.E. Legal Entity of Public law // Journal of Russian Law. 2005. No. 5 (101).
§ P. 16-26.
и
i 9. Rybakova S.V. Legal Entities as Subjects of Public Law // Bulletin of the South Ural
£ State University. Series: Law. 2009. No. 28(161). P. 96-100.
10. Melnikov SA. Individual and Collective Forms of Realization of the Right: extended abstract dis. ... cand. of law. Saratov, 2022. 30 p.
11. Rybakova S.V. Theoretical Foundations of Regulation of the Activities of Credit Institutions as Subjects of Modern Financial Law: diss. ... doc. of law. Saratov, 2009. 603 p.
12. Actual Problems of Law: textbook for undergraduates / edited by V.L. Kulapov; Saratov State Law Academy. Saratov: Publishing house of the Saratov State Law Academy.
306 2021. 446 p.
