ТЕНЕВОЙ СЕКТОР ЭКОНОМИКИ: ЛЕГАЛИЗИРОВАТЬ НЕЛЬЗЯ ТЕРПЕТЬ?

Ситкевич Д. А.

DOI: 10.29141/2658-5081-2022-23-3-1 EDN: ZMKKOM JEL classification: D23, O17

Д. А. Ситкевич Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, г. Москва, Российская Федерация

Теневой сектор экономики: легализировать нельзя терпеть?

Аннотация. Во многих странах мира, прежде всего в развивающихся, нелегальные предприятия создают значимую долю валового продукта. Статья посвящена изучению направлений государственной политики в отношении теневого сектора экономики и определению оправданности соответствующих мер. Методология исследования базируется на сравнительном анализе подходов к теневой экономике в рамках теории модернизации и новой институциональной теории. В работе использовался метод кейс-стади, позволяющий оценить различные меры борьбы с неформальным сектором и сопоставить их эффективность. Показано, что подход, рассматривающий теневую экономику как препятствие для экономического развития, основанный на теории модернизации, не отражает обнаруженных в последние десятилетия причин функционирования фирм вне легального поля. Более того, в некоторых случаях специализированная политика стимулирования легализации может привести к уходу теневого бизнеса из экономики и росту уровня безработицы. С учетом иностранного опыта выделены две основные стратегии государства по побуждению бизнеса к легализации: стратегия «зачистки», подразумевающая увеличение издержек на нахождение в тени, и стратегия примирения, в рамках которой снижаются издержки от перехода в легальное пространство. Практика показывает, что первая стратегия приводит к негативным последствиям для экономики, коих не возникает в случае реализации второй стратегии. При этом упрощение ведения бизнеса в стране оказывает лишь умеренное влияние на размер теневого сектора, что связано с пределами возможной политики такого рода и специфичными стимулами теневых предпринимателей. Сделан вывод о том, что оптимальной стратегией сокращения теневого сектора в наименее развитых регионах России следует считать стратегию примирения.

Ключевые слова: теневая экономика; легализация; теория модернизации; экономическая политика; стратегия примирения; стратегия «зачистки» .

Благодарности: Статья подготовлена в 2022 г. в рамках государственного задания РАНХиГС.

Для цитирования: Sitkevich D. A. (2022). Shadow economy: To legalise or to tolerate? Journal of New Economy, vol. 23, no. 3, pp. 6-22. DOI: 10.29141/2658-5081-2022-23-3-1. EDN: ZMKKOM.

Информация о статье: поступила 31 января 2022 г.; доработана 15 февраля 2022 г.; одобрена 16 марта 2022 г.

Daniil A. Sitkevich The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Moscow, Russia

Shadow economy: To legalise or to tolerate?

Abstract. In many countries, and especially developing ones, illegal enterprises create a significant share of the gross product. The article studies possible directions of the state policy on the shadow economy, as well as the justification of such measures. The research methodology rests on a comparative analysis of approaches to the understanding of shadow economy within the framework of the modernisation theory and the new institutional theory. The paper applies the case study method to analyse various measures to combat the informal sector and contrast their efficiency. The study demonstrates that the approach that considers the shadow economy as an obstacle to economic development originates from the modernisation theory and does not reflect the recently discovered reasons why firms operate outside the legal system. Moreover, in some cases, a specialised policy aimed at stimulating legalisation may lead to the withdrawal of shadow business from the economy and an increase in the unemployment rate. Based on foreign experience, the article highlights two main public strategies to push business towards legalisation: the 'cleansing strategy', which implies driving up the costs of being in the shadows, and the 'reconciliation strategy', which entails reducing the costs of functioning in the legal field. The practice evidences that it is the 'cleansing strategy' that leads to negative consequences for the economy, which do not arise in the case of the 'reconciliation strategy'. At the same time, the simplification of doing business in the country impacts only moderately on the size of the shadow sector, which is due to the limited possibilities of the policies of this kind and specific incentives for shadow entrepreneurs. The paper concludes that the 'reconciliation strategy' would be a more optimal strategy for reducing the shadow sector in the least developed regions of Russia.

Keywords: shadow economy; legalisation; modernisation theory; economic policy; 'reconciliation' strategy; 'cleansing' strategy.

Acknowledgements: The paper was prepared in 2022 as part of the state assignment to the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration. For citation: Sitkevich D. A. (2022). Shadow economy: To legalise or to tolerate? Journal of New Economy, vol. 23, no. 3, pp. 6-22. DOI: 10.29141/2658-5081-2022-23-3-1. EDN: ZMKKOM. Article info: received January 31, 2022; received in revised form February 15, 2022; accepted March 16, 2022

Введение

Разговоры о том, что именно делать с неформальным сектором экономики, ведутся во многих развивающихся странах и регионах. Это не удивительно, учитывая значимую роль теневого бизнеса в их экономиках, - по данным МВФ1, более трети всего ВВП в странах с низким и средним уровнем дохода приходится на фирмы, действующие

1 International Monetary Fund. https://www.imf.org/en/News/Articles/2021/07/28/na-072821-five-things-to-know-about-the-informal-economy#:~:text=The%20informal%20economy%20is%20a%20global%20 phenomenon%2C%20but%20there%20is,15%20percent%20in%20advanced%20economies.

вне легального поля1 (в богатых странах доля теневого сектора меньше, около 15 %). Более того, согласно тем же данным, свыше 60 % всей рабочей силы в мире как минимум частично участвует в экономической деятельности, находящейся вне государственного контроля и учета.

Неформальная экономика широко распространена и в России, хотя доля теневого сектора в национальной экономике, по сведениям Росстата, составляла на 2018 г. около 20 %, а по оценкам международных организаций доходила до 30-40 % [Капитонова, Капитонова, 2021]. При этом уровень распространенности неформального предпринимательства в субъектах федерации серьезно варьируется - так, традиционно регионом, в котором предприниматели чаще всего находятся в тени, является Северный Кавказ. Хотя точных оценок размера теневого сектора северокавказской экономики нет из-за крайне неудовлетворительного качества региональной статистики и фиктивных данных о валовом выпуске [Зубаревич, 2012], экспертные оценки говорят о том, что «население республик Северного Кавказа привыкло полагаться на альтернативную теневую экономику и клановые механизмы как источники получения дохода» [Гимбатов, 2012, с. 115]. Это подтверждают и высказывания региональных властей - так, по словам полпреда Президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе Юрия Чайки2, в неформальном секторе экономики занято до половины работающего населения региона.

Вполне закономерно, что разговоры о неформальной экономике на Северном Кавказе активно ведут как федеральные власти (которые в соответствии с официальной стратегией развития региона3 рассматривают теневую занятость как одно из основных препятствий для экономического развития), так и руководство северокавказских республик. При этом региональные и федеральные стратегии, позволяющие добиться легализации теневого сектора, различаются. Если представители субъектов федерации говорят преимущественно о силовых методах решения вопроса (к примеру, создании «отрядов тимуровцев», которые будут охотиться на теневые предприятия4), то федералы предлагают создать специальные производственные площадки и оказывать легализирующимся предприятиям финансовую поддержку. При всей разнице подходов их объединяет восприятие легализации теневого сектора как потенциального триггера экономического роста на Северном Кавказе.

Цель исследования - выявление оптимальной экономической политики государства в отношении неформального (теневого) сектора экономики. В соответствии с целью были поставлены следующие задачи:

• описание эволюции теоретических подходов к неформальной экономике;

• определение основных факторов возникновения неформального сектора экономики;

• концептуализация основных стратегий борьбы с теневой экономикой;

1 Данный показатель не учитывает предприятия, занимающиеся противозаконной деятельностью (к примеру, торговлей людьми или наркотиками). Далее в статье, говоря о теневом секторе экономики, мы будем рассматривать только те фирмы, чья деятельность по производству легальных товаров или услуг выходит за рамки правового поля.

2 Чайка: Около половины населения СКФО работает в неформальной экономике // РБК. 2021. 15 июня. https://kavkaz.rbc.ru/kavkaz/freenews/60c8bb399a79471f30ef8e29.

3 О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации «Развитие СевероКавказского федерального округа»: постановление Правительства РФ от 16.12.2021 № 2335. https://www. economy.gov.ru/material/file/163468e0c7bfaa37ff4b15b667e8d500/2335_16122021.pdf.

4 Владимир Васильев встретился с представителями бизнес-сообщества Дагестана. https://rgvktv.ru/ obshchestvo/58796.

• анализ лучших практик в отношении неформального сектора экономики и определение степени их применимости в российских условиях.

В работе использовались методы анализа и синтеза, с помощью которых анализировались и сопоставлялись основные предпосылки, положения и выводы двух различных экономических теорий - теории модернизации и новой институциональной теории, а также синтезировалось единое объяснение формирования и устойчивости теневой экономики. В соответствии с методом кейс-стади рассмотрены описанные в научной литературе кейсы применения специфичных политик в отношении теневого сектора и проанализированы лучшие практики государственного управления. Кроме того, использовались иные общетеоретические методы. Так, посредством метода концептуализации осуществлялась категоризация обсуждаемых в научном сообществе государственных политик.

В первой части статьи проанализированы два основных существующих в экономической науке взгляда на теневую экономику, связанных с теорией модернизации и с новой институциональной теорией соответственно. Благодаря сопоставлению двух различных исследовательских традиций выявлены как причины возникновения неформального сектора экономики, так и возможность реализации в его отношении особой экономической политики. Во второй части предложена классификация вероятных стратегий данной политики, а также разобраны кейсы различных мер с целью определения лучших практик. В заключении с учетом данных о лучших и худших практиках стимулирования легализации теневого бизнеса представлено мнение о том, какой может быть оптимальная политика относительно теневой экономики на Северном Кавказе.

Основные теоретические подходы к теневой экономике

Тема неформальной экономики, не считая вопросов налоговой политики, долгое время оставалась вне поля зрения специалистов. Впервые о неформальном секторе экономики как феномене, оказывающем специфичное влияние на его развитие, стали говорить представители теории модернизации, которая возникла в США в середине 1950-х гг. Они не могли не заметить, что в странах с низким уровнем дохода неформальные предприниматели играют решающую роль в экономике, поэтому тема теневого сектора и его легализации приобрела для них особую значимость. Хотя сама теория уже в 1970-х гг. воспринималась как плохо описывающая реальность [вИшаи, 2004], часть ее интеллектуального наследия сохранилась в экономической и социологической науке и оказывает влияние на то, как ученые и эксперты смотрят на проблему деятельности, находящейся вне государственного контроля и учета.

Вторая теория, через призму которой в данной работе рассматривается теневой сектор экономики, - это новый институционализм. Если теория модернизации изначально смотрит на неформальный сектор как на явление, возникшее само по себе, интересуясь в первую очередь его влиянием на экономический рост, то для институционалистов важно, почему в одних странах теневая экономика широко распространена, а в других - нет. Иными словами, для теории модернизации неформальный сектор - это причина экономических процессов, а для институционализма - следствие особенностей институциональной среды.

Подобного рода различия в исследовательской оптике не могли не привести к формированию разных подходов как к объяснению причин появления неформального сектора, так и к выбору оптимальной стратегии в его отношении. Как уже отмечалось во введении, дискуссия о теневой экономике в основном ведется в разрезе того, как с ней бороться и как подталкивать бизнес к возвращению в легальное поле. Однако сама необходимость

вывести бизнес-структуры в легальную зону обычно не ставится под сомнение, и это восприятие теневой и неформальной экономики как отсталой и неэффективной формы организации производства, которая должна непременно исчезнуть в ходе экономической трансформации, является следствием интеллектуальной традиции модернизаци-онной теории.

Представители данной теории считали, что существовавшие в развивающихся странах в 1950-1960-х гг. экономические модели не могли запустить процесс экономического роста, так как его источником может быть лишь крупная современная промышленность, а не малый и средний бизнес [Brusco, 1990]. Поскольку существующие в стране предприниматели, по мнению исследователей, не способны сами совершить дорогостоящие инвестиции для появления новых высокотехнологических предприятий, то их должны заменить государство и международные организации [Rostow, 1960].

Одной из основных для представителей теории модернизации является идея «ловушек развития» - устойчивых равновесий в обществе, которые сдерживают экономический рост. Преобладание теневого сектора экономики - одна из этих «ловушек» [Geertz, 1963]. Связано это со следующими причинами:

• нелегальные предприятия, а также те, кто на них работает, не платят налоги в бюджет, что сокращает объем налоговой базы. Это, в свою очередь, приводит к тому, что у государства не остается ресурсов для проведения политики догоняющего развития. Кроме того, из-за нехватки средств общественные блага (к примеру, транспортная инфраструктура, необходимая для перевозки товаров) могут хронически недопроизводиться, что также способно снижать конкурентоспособность местного бизнеса;

• без формальной регистрации фирмам сложнее защитить свою собственность и заключенные контракты. По этой причине они не станут инвестировать в свою собственность, опасаясь экспроприации, а будут выбирать лишь близких и надежных контрагентов. Это, в свою очередь, серьезно ограничивает возможности роста фирм и заставляет их функционировать лишь на местном уровне, где сделки защищает институт репутации;

• неформальным предприятиям значительно сложнее получить дополнительное финансирование - поскольку у них фактически нет доступа к банковскому кредитованию бизнеса, им сложнее находить источники для своего роста.

«Ловушкой» данная ситуация, по мнению представителей теории модернизации, является ровно потому, что сами теневые предприниматели не желают легализироваться вопреки всем возможным выгодам. Связано это, по мнению К. Гирца, проводившего полевые исследования среди неформальных предпринимателей в Индонезии, с традиционными нормами жителей развивающихся стран, из-за которых предприниматели не готовы использовать формальные институты [Geertz, 1963]. Поэтому для выхода из «ловушки» бедным странам нужны внешние инвестиции, которые позволят создать новые крупные промышленные предприятия; бывшие неформальные предприниматели в этой картине мира рассматривались лишь как источник рабочей силы.

Однако по мере того как теория модернизации показала свою неспособность запустить экономический рост в развивающихся странах [Gilman, 2004], в экономической науке стали меняться и воззрения в отношении теневого сектора. Как раз в это время начала развиваться новая институциональная теория, и работавший в рамках ее основных постулатов перуанский экономист Эрнандо де Сото предложил иной взгляд на данный вопрос. Согласно его данным, внелегальный бизнес (такой термин ученый использовал в своей работе) возникает преимущественно не в традиционных сельских сообществах, а в городах. Более того, именно процесс урбанизации является одной из причин формирования теневого сектора, так как вне легального поля существуют в основном

«вынужденные предприниматели», которые переехали в город ради лучшей жизни и не смогли найти там работу [de Soto, 1989].

Безработица, впрочем, является не единственной причиной возникновения внеле-гального бизнеса, по мнению ученого. Ключевую роль играют институциональные причины - чрезмерное регулирование, оппортунистическое поведение бюрократии, а также высокий уровень налогообложения. В ситуации высоких административных барьеров издержки на легализацию могут стать столь существенными, что будут перекрывать выгоды, связанные с правами собственности и доступом к банковскому кредитованию [de Soto, 1989]. Предложенные де Сото причины возникновения теневого сектора экономики находят эмпирическое подтверждение. Так, этот сектор более распространен в странах с высоким уровнем налогообложения [Johnson, Kaufmann, Shleifer, 1997], низким качеством институтов и высоким уровнем коррупции [Buehn, Schneider, 2011]. Циклические сокращения на формальном рынке труда также приводят к росту «вынужденного предпринимательства» среди неформалов [Loayza, Rigolini, 2011].

Что касается внутреннего устройства теневого сектора, то, признавая те недостатки, которые приносит внелегальный статус, преувеличивать плачевное положение фирм, находящихся в тени, не стоит. Неформальные предприятия не живут в институциональном вакууме - они существуют среди устойчивых неформальных регуляторов [Coetzee, 2001], коими могут служить как сами чиновники (в обмен на коррупционную ренту) или организованная преступность, так и общинные регуляторы. Последние долгое время считались менее эффективным способом создания общественных благ - однако, как показывают исследования, в устойчивых сообществах такого рода неформальные регуляторы могут справляться со своей задачей (например, регулирования ловли рыбы или создания ирригационной системы) даже лучше, чем институты формальные [Ostrom, 1990]. Связано это с тем, что местные сообщества реже подвергаются коррупции (чего нельзя сказать о чиновниках в развивающихся странах) и способны лучше собирать информацию о желаемом уровне производства общественного блага.

При этом неформальное регулирование имеет и свои недостатки - хотя местные нормы могут быть более устойчивыми и работающими, они же способны создавать крайне высокие трансакционные издержки для контрагентов из внешней среды. Это, в свою очередь, может сдерживать развитие местных предприятий вовне родных сообществ [Jessop, 2001]. Более того, преобладание неформальных институтов зачастую способствует коррупции: гаранты формальных правил имеют стимулы не следить за их соблюдением, а извлекать ренту из «нарушителей» (т. е. из значительной части предпринимателей) [Baker, 2000]. Фактически можно говорить о «ловушке теневого сектора», которую описывали сторонники теории модернизации, но которая в реальности связана не с традиционализмом предпринимателей, а с оппортунистическим поведением чиновников.

Означает ли это, что государство должно проводить специальную политику по выходу из этой «ловушки»? Даже если не учитывать тот факт, что осуществлять институциональные изменения (а именно они нужны для снижения издержек на присутствие бизнеса в легальном поле) крайне сложно [North, 1990], нельзя сказать, что такого рода политика всегда будет оправдана. Хотя сам де Сото отмечал важность процесса дерегу-ляции и снижения административных барьеров, подобного рода подход, по его мнению, направлен на экономическое развитие в целом, а не только на разрешение вопроса легализации внелегального сектора. Теневая экономика в логике де Сото является не проблемой самой по себе, а симптомом бедности, неравенства, низких темпов экономического роста, неконтролируемой урбанизации и плохого качества институтов. Поэтому

стимулирование легализации без исправления существенных недостатков институциональной среды может даже пойти во вред предпринимателю. Например, если государство не сумеет решить проблему коррупции, то выталкивание бизнеса в легальное поле приведет к тому, что к издержкам неформального регулирования (коррупционному налогу, который по-прежнему необходимо будет платить чиновникам) добавятся издержки формального регулирования (налоги).

Другим аргументом против специализированной политики борьбы с теневым сектором служит то, что сами по себе внелегальные фирмы не очень стремятся к легализации из-за того, что являются вынужденными предпринимателями. Те же фирмы, которые хотят расти, могут выйти из «ловушки теневого сектора» самостоятельно, о чем говорит тот факт, что в развивающихся странах существуют не только малые неформальные предприятия, но и крупные фирмы, находящиеся в легальном поле. Более того, хотя зарегистрированные фирмы в среднем более производительны, чем незарегистрированные, связано это не с эффектом от правового статуса, а с проблемой самоотбора - те фирмы, которые работают в непроизводительных отраслях экономики или не планируют расширяться, обычно имеют меньше стимулов нести на себе регуляторное бремя ради доступа к финансовым рынкам [Bruhn, McKenzie, 2014]. Иными словами, в неформальном секторе остаются преимущественно компании, которые не хотят развиваться, поэтому и их уход из тени сам по себе не сможет запустить экономический рост.

Впрочем, современные исследователи не пришли к консенсусу относительно невозможности политики, способной добиться легализации теневого сектора. Так, специалисты отмечают, что среди неформальных бизнесменов много не только вынужденных предпринимателей, но и тех, кто занимается бизнесом осознанно и находится в тени по той причине, что им это кажется выгодным. В отличие от «теневиков от нужды», для «теневиков по желанию» решение находиться вне легального поля часто оказывается ситуативным или обусловленным устоявшимися неформальными бизнес-связями, и поэтому создать систему стимулов для того, чтобы они легализировались, реально [Oviedo, Bornas, Karakurum-Özdemir, 2009]. К схожей мысли приходит автор полевого исследования в Индии - среди неформальных предпринимателей есть как те, которые не хотят расширять производство, так и те, у кого нет ресурсов на дорогостоящий процесс легализации. Поэтому для выхода из «ловушки теневого сектора» государству стоит оказывать поддержку процесса формальной регистрации этих потенциально продуктивных фирм [Kanbur, 2017].

Кроме того, в последние годы исследователи отходят от жесткой дихотомии между легальным и нелегальным бизнесом. Большинство теневых предпринимателей не работают полностью нелегально - скорее они находятся в «серой зоне», когда часть деятельности ведется в легальном поле, а часть - вне государственного регулирования. Поэтому легитимной целью для государства в отношении неформальных предприятий может быть не их полная формализация (которая в странах с низким качеством институтов кажется невозможной), а частичная легализация, способная сократить издержки от нахождения в тени [Diaz и др., 2018].

Таким образом, хотя положения теории модернизации о причинах возникновения теневой экономики оказались неверны, мнение о том, что распространенность неформальных предприятий - это ловушка, которую можно преодолеть с помощью государственной политики, является крайне популярным среди современных исследователей. Однако далеко не любое институциональное изменение, направленное на легализацию теневого сектора, может привести к росту общественного благосостояния. Поэтому при принятии решения о реализации подобного рода политики каждому предпринимателю

необходимо сопоставить выгоды, которые могут получить находящиеся в тени фирмы (доступ к производимым государством общественным благам), с возможными издержками (рост регуляторного и налогового давления), обусловленными переходом в формальный сектор. Лишь в том случае, когда выгоды превосходят издержки, меры по стимулированию легализации могут считаться оправданными [Loayza, 2016].

О том, как такая политика может выглядеть на практике, пойдет речь далее.

«Зачистка» и примирение: возможные стратегии легализации теневого бизнеса

Говоря о том, как может проводиться политика подталкивания неформального бизнеса к легализации, стоит отметить, что она должна так или иначе влиять на выгоды и издержки предпринимателей. Этого можно добиться двумя способами.

Во-первых, можно сделать издержки от использования неформальных регуляторов насколько высокими, что внелегальный бизнес будет вынужден либо легализироваться, либо уйти с рынка. Инструментами данной стратегии служат прежде всего силовые действия: ужесточение наказаний за нелегальное предпринимательство, увеличение количества проверок против неформального бизнеса и т. п. Подобный комплекс мер далее мы будем называть стратегией «зачистки», так как эти меры предусматривают силовое уничтожение теневой экономики.

Во-вторых, государство может, напротив, снизить издержки от использования формальных регуляторов, выиграв конкуренцию у неформальных институтов. Для этого нужно либо улучшить качество государственного управления и рыночного регулирования, либо дать бывшим неформальным фирмам материальные стимулы для легализации (например, льготные кредиты или упрощенный налоговый режим). За счет этих мер фирмам становится выгоднее переходить в легальное поле, из-за чего размер теневого сектора экономики сокращается. При этом государство не оказывает специального давления на тех, кто не идет путем легализации, а также позволяет компаниям легализироваться частично, оставив часть своей деятельности вне правового поля, считая возможные потери от полного ухода фирм с рынка недопустимыми. Такого рода стратегию можно назвать стратегией примирения - государство хотя и прикладывает усилия для того, чтобы легализация была выгоднее, чем существование в тени, но признает допустимость наличия неформальной экономики.

Насколько оптимальны могут быть эти стратегии? Что касается стратегии «зачистки», то ее эффективность вызывает вопросы. С одной стороны, существующие эмпирические исследования в Центральной и Восточной Европе показывают, что такой подход работает - и строгость наказания, и воспринимаемая вероятность того, что нарушителя поймают, негативно влияют на готовность граждан участвовать в неформальной экономической деятельности, причем фактор неотвратимости наказания является более значимым [Williams, Horodnic, 2017].

С другой стороны, усиление наказания и контроля за соблюдением существующих правил имеет следующие существенные недостатки:

• уход фирм с рынка. Изучение украинских теневых предпринимателей показало, что некоторые из них хотят иметь легальный статус, но не готовы нести очень высокие ре-гуляторные и коррупционные издержки [Williams, Round, 2007]. В случае ужесточения давления, приводящего к невозможности вести бизнес в тени, этим фирмам придется полностью уйти с рынка. Учитывая, что зачастую внелегальный бизнес - это вынужденное предпринимательство, связанное с невозможностью найти работу, такого рода меры могут привести к лишению и без того находящихся в неблагополучной социальной ситуации граждан последних средств к существованию;

• неэффективность в развивающихся странах. Хотя в странах Европы ужесточение силового давления может обусловить сокращение теневого сектора, в странах с низким качеством институтов (коими являются практически все развивающиеся страны) увеличение наказания или частоты проверок приводит к росту переговорной силы чиновников. Из-за этого, как отмечают исследователи, усиление давления на бизнес не приводит к его выходу из тени (так как в этом случае коррупционный налог никуда не денется), но повышает издержки производства [Dibben, Wood, Williams, 2015];

• разрушение социального контракта. Наличие «жесткой руки», которая строго следит за соблюдением правил, может привести к потере доверия к государству [Williams, Oz-Yalaman, 2020]. Ужесточение правил способно разрушить социальный контракт между государством и обществом, вследствие чего усилится готовность граждан находиться вне легального экономического поля;

• превышение издержек регулирования над выгодами. Авторы, рассматривающие процесс легализации с точки зрения государства, утверждают, что властям формализация неформальной экономики скорее выгодна, поскольку приводит к росту налоговой базы, однако в некоторых случаях, когда объектом государственной политики становятся микропредприятия, прирост собираемости налогов может быть незначителен в сравнении с издержками на реализацию данной политики [Bruhn, McKenzie, 2014].

Все эти недостатки заставляют признать, что хотя при некоторых обстоятельствах стратегия «зачистки» может быть действительно эффективной, риски, связанные с кор-рупциогенностью, вероятностью разорения бизнеса и проблемами чрезмерного регулирования, не позволяют использовать ее в странах с низким уровнем дохода и слабыми институтами.

Что касается стратегии примирения, то наиболее оптимальной мерой, которая может сделать формальное регулирование более привлекательным для бизнеса, является общее улучшение институциональной среды. Однако исторический опыт показывает, что такого рода реформы труднореализуемы из-за «эффекта блокировки» [David, 1994], сдерживающего важные институциональные изменения. Тем не менее существует значительное количество различных инструментов экономической политики, которые способны за счет точечных изменений повлиять на стимулы внелегальных предпринимателей.

Рассмотрим основные меры подобного рода.

Налоговые и имущественные амнистии. Идея проведения специальных амнистий заключается в том, что многие теневые предприниматели не готовы легализироваться из-за возможных наказаний за уклонение от уплаты налогов или незаконное использование собственности. Поэтому государство должно разорвать этот порочный круг и в ходе амнистии позволить предпринимателям выплатить уплаченные налоги без дополнительных штрафов и наказаний, а также зарегистрировать свою собственность.

Соответствующие программы демонстрируют умеренный успех. Так, проводимая в 1996-2004 гг. политика амнистии собственности в Перу, в ходе которой государство готово было признать право собственности на любую недвижимость, занимаемую гражданином до 1995 г., привела к тому, что участники программы стали больше инвестировать в свою собственность [Field, 2005]. Успешны бывают и налоговые амнистии, особенно если предварительно государство пошло на упрощение ведения бизнеса, которое способно создать стимул для выхода из тени [Bose, Jetter, 2012]. Сама по себе амнистия таким стимулом стать не может, однако она снимает барьеры для легализации, связанные с прошлым фирмы.

Нельзя, впрочем, сказать, что данная практика всегда играет положительную роль. Как показывает опыт налоговых амнистий в Азии [Ibrahim et al., 2017] и имущественных

амнистий в Латинской Америке [Sjaastad, Cousins, 2009], зачастую они дают стимулы не формализироваться, а наоборот, уходить в тень, рассчитывая на то, что сокрытое от государства можно будет легализировать во время следующей амнистии. Такое поведение, как показывает исследование в Азии, особенно часто проявляется в тех странах, где налоговые амнистии проводятся регулярно. Более того, участие в амнистии связано с наличием у предпринимателей доверия к государству [Inasius и др., 2020], поэтому в случае его отсутствия данная мера не повлияет на действия представителей теневого сектора.

Финансовая поддержка легализирующихся предприятий. Суть данной меры заключается в том, что государство фактически «выкупает» существующие административные барьеры, платя бизнесу за то, что он получает формальный статус.

Подробно последствия и пределы эффективности подобной политики проанализированы в эксперименте, проведенном на Шри-Ланке [de Mel, McKenzie, Woodruff, 2013]. Его участники - представители нелегального бизнеса - были случайным образом поделены на три группы. Первая стала контрольной; во второй был прочитан курс о выгодах легального статуса; представителям третьей в обмен на получение такого статуса предоставлялась выплата в размере двухмесячного оборота. Результаты показали, что информирование предпринимателей о выгодах легализации не дает никакого эффекта, тогда как выплата денег за регистрацию фирмы часто приводит к их выходу из тени -48 % компаний, которым были предложены деньги, прошли формальную регистрацию. Впоследствии фирмы, которые легализировались, в среднем демонстрировали лучшие результаты, чем представители контрольной группы, - и хотя этот эффект связан преимущественно с несколькими крайне успешными фирмами, он свидетельствует об эффективности данной программы.

Надо, впрочем, заметить, что чуть более половины неформальных предпринимателей остались нечувствительны даже к существенным денежным стимулам. Согласно проведенным авторами интервью, такая ситуация обусловлена тем, что основные контракты (к примеру, на владение землей) предприниматели заключили на неформальном рынке и во многих случаях легализовать их нельзя. Из-за этого даже крупная денежная сумма не компенсирует потерь, связанных с лишением собственности.

Снижение регуляторных издержек для бизнеса. Многие государства в рамках борьбы с теневым сектором экономики идут на упрощение процедур по регистрации новых фирм и снижение объема регулирования. Типичной политикой подобного рода является создание систем «одного окна», предусматривающих сосредоточение в одном месте всех бюрократических процедур для открытия бизнеса. Так, в Мексике реализация этой политики сократила срок регистрации предприятий с 30 до 2 дней, что привело к росту количества компаний. Тот факт, что через несколько месяцев этот эффект затухает, доказывает, по мнению авторов, что прирост связан с легализацией теневых предпринимателей [Kaplan, Piedra, Seira, 2011]. При этом эффективность данной меры обусловлена общим качеством институциональной среды. Так, создание системы «одного окна» способствовало выходу компаний из тени во Вьетнаме, но действенность реформы была сильнее в провинциях с более высоким качеством государственного управления [Malesky, Taussig, 2009].

Схожая программа была реализована и в Бразилии, причем она включала в себя не только дебюрократизацию, но и снижение налогов для малого бизнеса. Ее результаты оказались более умеренными - зафиксирован рост количества регистраций ритейлеров на 13 %, но не обнаружено влияния на остальные сферы бразильской экономики [Mon-teiro, Assun^äo, 2012]. Связано это с различиями между торговыми компаниями, промышленностью и строительным сектором: если для первого ключевая причина нахождения

в тени - высокие налоги и издержки на регистрацию, то для остальных - защищенность прав собственности и регуляторное давление.

Направление деятельности фирм - не единственный фактор, влияющий на успешность дебюрократизации. Так, практики, аналогичные созданию систем «одного окна», касаются лишь незначительной части неформальных предпринимателей, которые ушли в тень из-за регуляторного или налогового давления [Bruhn, McKenzie, 2014]. Однако подобные меры не затронут вынужденных бизнесменов, поскольку свое будущее они с предпринимательством не связывают. Свидетельством этого является описанная выше мексиканская реформа - она привела к умеренному сокращению неформального сектора не только из-за того, что часть компаний легализировала свою деятельность, но и из-за того, что некоторые из них нашли в новых предприятиях работу. Другое исследование также показывает, что политика дерегулирования в Мексике достаточно быстро столкнулась с разочарованием появившегося бизнеса в легальном ведении дел. Хотя в первый год реализации указанной политики произошел рост количества полученных лицензий на ведение бизнеса, через год многие из них не были продлены [Mullainathan, Schnabl, 2010]. Связано это с тем, что предприниматели либо нашли работу, либо вернулись в тень - до конца не ясно, однако тот факт, что рассмотренный подход способен легализировать теневой бизнес лишь частично, очевиден.

Комплексные программы стимулирования легализации. Многие государства проводят комплексную политику стимулирования легализации теневого сектора. Связано это с проблемами отдельных мер, описанных выше, - будучи эффективными для одних предпринимателей, они бессмысленны для других. Реализация более широкого набора мер позволит создать стимулы сразу для большинства существующих неформальных предпринимателей.

Примером этого, согласно полевому исследованию [Dibben, Wood, Williams, 2015], может служить Мозамбик - страна, где теневой сектор экономики составлял большую часть ВВП. Долгое время правительство боролось с неформальными предпринимателями силовыми методами, но в 2000-х гг. было решено повысить толерантность к теневой сфере - к примеру, полиция больше не устраивает рейды на нелегальных уличных торговцев. Более того, внутри связанного с государством профсоюза появилась ассоциация, включающая представителей неформального сектора и являющаяся органом, мнение которого при проведении политики легализации учитывается.

При этом, признавая важность теневого бизнеса, государство приняло следующие меры, способствующие переходу предпринимателей в формальный сектор:

1) создание официальных рынков со всей необходимой инфраструктурой, на которых торговцы могут легально продавать свою продукцию в обмен на единый рыночный взнос (и одновременно использовать территории неформальных рынков под иные нужды);

2) создание системы займов для легальных предпринимателей и софинансирования местных инициатив, содействие развитию микрофинансовых организаций;

3) введение единого налога на малый бизнес (при возможности выбрать в качестве ставки налога либо процент от выручки, либо определенную подушную подать);

4) снижение регуляторного давления на кооперативы.

Авторы отмечают, что результаты политики достаточно умеренные: большинство предпринимателей Мозамбика все еще работает в неформальном секторе; многие из них не переходят на новые легальные рынки, не желая платить никаких налогов; гранты на финансирование местных проектов зачастую разворовываются, а переход малого бизнеса на упрощенную систему налогообложения затормозился из-за того, что закон требовал наличия у предпринимателя банковского счета и идентификатора личности (для

Мозамбика это редкость). Тем не менее описанные меры подтолкнули часть предпринимателей к легализации без разрушения всей неформальной экономики, которая является единственным источником дохода для значительной доли жителей страны.

Другой пример комплексной политики стимулирования легализации - Грузия. К началу 2000-х гг. теневой сектор доминировал в грузинской экономике, однако после серии реформ, которая включала в себя и налоговую амнистию для легализирующегося бизнеса, и дебюрократизацию, и реформу правоохранительной системы, многие грузинские предприниматели стали выходить из тени. При этом поодиночке данные меры, вполне возможно, не смогли бы сработать - так, сама по себе налоговая амнистия при сохранении коррумпированной бюрократической системы не создала бы стимулов для перехода в легальный сектор экономики, но и без амнистии потенциальные издержки легализации могли бы стать слишком значительными [Буракова, 2017].

Анализируя весь спектр мер в рамках стратегии примирения, можно сделать вывод о том, что большинство из них, в отличие от стратегии «зачистки», не способны нанести вред общественному благосостоянию. Однако и успех подобных мер далеко не гарантирован - эффективность стимулирования легализации зависит от того, какой именно бизнес преимущественно находится в тени, по каким причинам формальные институты проигрывают конкуренцию неформальным, а также от того, насколько внелегальные предприниматели готовы довериться государству.

Заключение

Подведем итоги. Долгое время неформальные предприниматели рассматривались как препятствие для экономического развития. Однако современные теоретические подходы к проблеме теневой экономики говорят о том, что люди, занимающиеся бизнесом вне легального поля, являются скорее жертвой той экономической и институциональной системы, в которой они находятся. Причинами появления теневого сектора становится не столько желание не платить налоги или соблюдение неких «традиционных норм», сколько безработица, с одной стороны, и неконкурентоспособность формальных институтов по сравнению с неформальными - с другой. Во многих случаях политика противодействия теневому сектору лишь навредит общественному благосостоянию, так как многие фирмы предпочтут не легализироваться, а закрыться, и ввиду высокого уровня безработицы теневикам будет сложно найти работу. Тем не менее «ловушка теневого сектора», из-за которой неформальные предприниматели находятся в неоптимальном и для себя, и для общества равновесии, реальна, и отдельные меры, направленные на снижение издержек присутствия в легальном поле (от дебюрократизации до «выкупа» административных барьеров), могут быть полезны для экономического развития.

Что касается оптимальной политики в отношении неформальной экономики на Северном Кавказе (и в целом во всей России), то большинство направленных на это в России мер, по мнению исследователей, оказывается для неформальных предпринимателей скорее кнутом, чем пряником [Суслина, Леухин, 2016]. Объяснить это можно тем, что российские власти руководствуются стремлением повысить в краткосрочном периоде доходы бюджета, для чего лучше подходят инструменты налогового контроля. Однако в долгосрочном периоде подобные меры не дают результата - регуляторное давление лишь создает стимулы уйти в тень или иные правовые юрисдикции.

И хотя на Северном Кавказе доля легального сектора растет, изучение деятельности местных теневых предпринимателей [Стародубровская, Казенин, Ситкевич, 2021] показывает, что связано это с необходимостью заключать контракты с крупными поставщиками и ритейлерами, а одной из основных причин, обусловливающих лишь частичный

выход фирм из тени, является недоверие к государству. Добиться доверия с помощью ужесточения наказаний и проверок кажется невозможным, поэтому более перспективной оказывается стратегия примирения, дающая фирмам позитивные стимулы для легализации. При этом среди имеющихся инструментов этой стратегии, учитывая низкое качество институциональной среды и преобладание налогов, устанавливаемых федеральным центром, предпочтительным кажется комплексный подход, включающий в себя как реформы государственного управления в регионе, так и материальные стимулы легализации (коими могут быть не только прямые трансферты, но и программы льготного кредитования, аренды и лизинга).

Источники

Буракова Л. (2017). Почему у Грузии получилось. Москва: Альпина Бизнес Букс. 270 с.

Гимбатов Ш. М. (2012). Проблемы социально-экономического развития республик Северного Кавказа // Вопросы структуризации экономики. Т. 3. С. 114-117.

Зубаревич Н. (2012). «Лукавые цифры» на карте Родины // ЭКО: всероссийский экономический журнал. № 4. C. 74-85.

Капитонова Н. В., Капитонова А. А. (2021). Тенденции развития теневой экономики современной России // Теневая экономика. Т. 5, № 1. С. 9-18. https://doi.Org/10.18334/tek.5.1.111962.

Стародубровская И., Казенин К., Ситкевич Д. (2021). Северный Кавказ: выбор стратегических ориентиров // Экономическая политика. № 3. С. 112-137. DOI: 10.18288/1994-5124-2021-3-112137.

Суслина А. Л., Леухин Р. С. (2016). Борьба с теневой экономикой в России: частные аспекты общих проблем // Финансовый журнал. №. 6. C. 46-61.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Baker B. (2000). Escape from domination in Africa: Political disengagement & its consequences. Trenton, NJ: Africa World Press. 238 p.

Bose P., Jetter M. (2012). Liberalization and tax amnesty in a developing economy. Economic Modelling, vol. 29, issue 3, pp. 761-765. https://doi.org/10.1016/j.econmod.2012.01.017.

Bruhn M., McKenzie D. (2014). Entry regulation and the formalization of microenterprises in developing countries. The World Bank Research Observer, vol. 29, issue 2, pp. 186-201. https://doi.org/10.1093/ wbro/lku002.

Brusco S. (1990). The idea of the industrial district: Its genesis. In: Pyke F., Beccattini G., Sengen-berger W. (eds.) Industrial districts and inter-firm co-operation in Italy (pp. 10-19). Geneva: International Institute for Labour Studies.

Buehn A., Schneider F. (2011). Shadow economies around the world: Novel insights, accepted knowledge, and new estimates. International Tax and Public Finance, vol. 19, no 1, pp. 139-171. https://doi. org/10.1007/s10797-011-9187-7.

Coetzee J. K. (2001). Development: Theory, policy and practice. Oxford, New York: Oxford University Press. 642 p.

David P. A. (1994). Why are institutions the "carriers of history"?: Path dependence and the evolution of conventions, organizations and institutions. Structural Change and Economic Dynamics, vol. 5, issue 2, pp. 205-220. https://doi.org/10.1016/0954-349X(94)90002-7.

Diaz J. J., Chacaltana J., Rigolini J., Ruiz C. (2018). Pathways to formalization: Going beyond the formality dichotomy. Washington, D.C.: World Bank.

Dibben P., Wood G., Williams C. C. (2015). Pressures towards and against formalization: Regulation and informal employment in Mozambique. International Labour Review, vol. 154, issue 3, pp. 373-392. https://doi.org/10.1111/j.1564-913X.2014.00014.x.

Field E. (2005). Property rights and investment in urban slums. Journal of the European Economic Association, vol. 3, issue 2-3, pp. 279-290. https://doi.org/10.1162/jeea.2005.3.2-3.279.

Geertz C. (1963). Peddlers and princes: Social change and economic modernization in two Indonesian towns. Chicago: University of Chicago Press. 162 p.

Gilman N. (2004). Mandarins of the future: Modernization theory in cold war America. Baltimore, MD: JHU Press. 329 p.

Ibrahim M. A., Myrna R., Irawati I., Kristiadi J. B. (2017). A systematic literature review on tax amnesty in 9 Asian countries. International Journal of Economics and Financial Issues, vol. 7, issue 3, pp. 220-225.

Inasius F., Darijanto G., Gani E., Soepriyanto G. (2020). Tax compliance after the implementation of tax amnesty in Indonesia. SAGE Open, vol. 10, issue 4. https://doi.org/10.1177/2158244020968793.

Jessop B. (2001). Regulation theory and the crisis of capitalism. Cheltenham: Edward Elgar Publishing. 2823 p.

Johnson S., Kaufmann D., Shleifer A. (1997). The unofficial economy in transition. Brookings papers on economic activity, issue 2, pp. 159-239. https://doi.org/10.2307/2534688.

Kanbur R. (2017). Informality: Causes, consequences and policy responses. Review of Development Economics, vol. 21, issue 4, pp. 939-961. https://doi.org/10.1111/rode.12321.

Kaplan D. S., Piedra E., Seira E. (2011). Entry regulation and business start-ups: Evidence from Mexico. Journal of Public Economics, vol. 95, issue 11-12, pp. 1501-1515. https://doi.org/10.1016/j.jpu-beco.2011.03.007.

Loayza N. V. (2016). Informality in the process of development and growth (Policy Research Working Paper no. 7858). Washington, D.C.: World Bank. 87 p.

Loayza N. V., Rigolini J. (2011). Informal employment: Safety net or growth engine? World Development, vol. 39, issue 9, pp. 1503-1515. https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2011.02.003.

Malesky E., Taussig M. (2009). Out of the gray: The impact of provincial institutions on business formalization in Vietnam. Journal of East Asian Studies, vol. 9, issue 2, pp. 249-290. https://doi.org/10.1017/ S1598240800003003.

Mel S., de, McKenzie D. D., Woodruff C. (2013). The demand for, and consequences of, formalization among informal firms in Sri Lanka. American Economic Journal: Applied Economics, vol. 5, issue 2, pp. 122-150. https://doi.org/10.1257/app.5.2.122.

Monteiro J. C. M., Assun^ao J. J. (2012). Coming out of the shadows? Estimating the impact of bureaucracy simplification and tax cut on formality in Brazilian microenterprises. Journal of Development Economics, vol. 99, issue 1, pp. 105-115. https://doi.org/10.1016/j.jdeveco.2011.10.002.

Mullainathan S., Schnabl P. (2010). Does less market entry regulation generate more entrepreneurs? Evidence from a regulatory reform in Peru. In: Lerner J., Schoar A. (eds.) International differences in entrepreneurship (pp. 159-177). University of Chicago Press.

North D. (1990). Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge: Cambridge University Press. 152 p.

Ostrom E. (1990). Governing the commons: The evolution of institutions for collective action. Cambridge: Cambridge University Press. 280 p.

Oviedo A. M., Thomas M. R., Karakurum-Ozdemir K. (2009). Economic informality. Washington, D.C.: The World Bank. 48 p.

Rostow W. W. (1960). The stages of economic growth: A non-communist manifesto. Cambridge: Cambridge University Press. 272 p.

Sjaastad E., Cousins B. (2009). Formalisation of land rights in the South: An overview. Land Use Policy, vol. 26, issue 1, pp. 1-9. https://doi.org/10.1016/jMandusepol.2008.05.004.

Soto H., de. (1989). The other path: The invisible revolution in the Third World. London: I. B. Tauris. 298 p.

Williams C. C., Horodnic I. A. (2017). Tackling the informal sector in East-Central Europe. Journal of Tax Administration, vol. 3, issue 2, pp. 65-86.

Williams C. C., Round J. (2007). Entrepreneurship and the informal economy: A study of Ukraine's hidden enterprise culture. Journal of Developmental Entrepreneurship, vol. 12, issue 1, pp. 119-136. htt-ps://doi.org/10.1142/S1084946707000587.

Williams C., Oz-Yalaman G. (2020). Explaining the informal economy in Western Europe: Beyond a rational economic actor perspective. Journal of Economic Studies, vol. 48, issue 5, pp. 1084-1096. DOI: https://doi.org/10.1108/JES-05-2020-0233.

Информация об авторе Ситкевич Даниил Андреевич - кандидат экономических наук, научный сотрудник Института прикладных экономических исследований. Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, г. Москва, РФ. E-mail: Sitkevich@iep.ru

■ ■ ■

References

Burakova L. (2017). Why Georgia succeeded. Moscow: Al'pina Biznes Buks Publ. 270 p. (In Russ.)

Gimbatov Sh. M. (2012). Problems of socioeconomic development of the republics of the North Caucasus. Voprosy strukturizatsii ekonomiki = Issues of Structuring the Economy, vol. 3, pp. 114-117. (In Russ.)

Zubarevich N. (2012). "Cunning numbers" on the map of the motherland. EKO: vserossiyskiy eko-nomicheskiy zhurnal = ECO: All-Russian Economic Journal, no. 4, pp. 74-85. (In Russ.)

Kapitonova N. V., Kapitonova A. A. (2021). Trends in the development of the shadow economy in modern Russia. Tenevaya ekonomika = Shadow Economy, vol. 5, no. 1, pp. 9-18. https://doi.org/10.18334/ tek.5.1.111962. (In Russ.)

Starodubrovskaya I., Kazenin K., Sitkevich D. (2021). Northern Caucasus: Choosing strategic landmarks. Ekonomicheskaya politika = Economic Policy, no. 3, pp. 112-137. DOI: 10.18288/1994-5124-20213-112-137. (In Russ.)

Suslina A. L., Leukhin R. S. (2016). Shadow economy fight in Russia: Some aspects of common problems. Finansovyy zhurnal = Financial Journal, no. 6, pp. 46-61. (In Russ.)

Baker B. (2000). Escape from domination in Africa: Political disengagement & its consequences. Trenton, NJ: Africa World Press. 238 p.

Bose P., Jetter M. (2012). Liberalization and tax amnesty in a developing economy. Economic Modelling, vol. 29, issue 3, pp. 761-765. https://doi.org/10.1016/j.econmod.2012.01.017.

Bruhn M., McKenzie D. (2014). Entry regulation and the formalization of microenterprises in developing countries. The World Bank Research Observer, vol. 29, issue 2, pp. 186-201. https://doi.org/10.1093/ wbro/lku002.

Brusco S. (1990). The idea of the industrial district: Its genesis. In: Pyke F., Beccattini G., Sengen-berger W. (eds.) Industrial districts and inter-firm co-operation in Italy (pp. 10-19). Geneva: International Institute for Labour Studies.

Buehn A., Schneider F. (2011). Shadow economies around the world: Novel insights, accepted knowledge, and new estimates. International Tax and Public Finance, vol. 19, no. 1, pp. 139-171. https://doi. org/10.1007/s10797-011-9187-7.