CC BY
20
УДК УДК: 342.415
DOI: 10.37973/KUI.2021.79.66.006
Е.А. Белов
I
ТЕНДЕНЦИИ СОЗДАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН)
TRENDS IN THE ESTABLISHMENT AND FUNCTIONING
OF MUNICIPAL PUBLIC PROTECTION BODIES (ON THE EXAMPLE OF THE REPUBLIC OF TATARSTAN)
Введение: в статье формулируется идея целесообразности разработки механизмов совместной деятельности федеральных и муниципальных органов охраны общественного порядка, анализируются современная практика и результаты эксперимента 90-х годов прошлого века по созданию муниципальной милиции, выявляются противоречия в работе муниципальных служащих по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.
Материалы и методы: в ходе написания статьи применялись сравнительно-правовой, статистический и формально-логический методы исследования с частичным использованием методов функционального анализа, синергетического синтеза и системного подхода.
Результаты исследования: проведен анализ функционирования муниципальной милиции, представлена правовая основа деятельности муниципальной милиции, проанализированы статистические данные результативности муниципальных служащих в сфере охраны правопорядка, обозначены современные проблемы взаимодействия федеральных и муниципальных правоохранительных структур.
Обсуждение и заключения: обосновывается необходимость комплексного подхода к вопросу полномочий и ответственности муниципальных органов охраны общественного порядка, предлагается использовать потенциал Республики Татарстан в качестве экспериментальной площадки для выработки оптимальных форм взаимодействия муниципальной милиции и общественных организаций правоохранительной направленности.
Ключевые слова: муниципальные органы охраны общественного порядка, органы местного самоуправления, народная дружина, муниципальная милиция, массовые мероприятия, правопорядок
Для цитирования: Белов Е.А. Тенденции создания и функционирования муниципальных органов охраны общественного порядка (на примере Республики Татарстан) // Вестник Казанского юридического института МВД России. 2021. Т. 12, №1. С. 34-38. DOI: 10.37973/KUI.2021.79.66.006
Introduction: the author formulates the idea of expediency of developing mechanisms for joint activities of federal and municipal bodies of public order protection, analyzes the current practice and results of the experiment of the 90s on the creation of municipal police, identifies contradictions in the work of municipal employees to protect public order and ensure public safety.
Materials and Methods: during the work on the article the author used comparative legal, statistical, and logical research methods with partial usage of the functional analysis method and the system approach method.
Results: the analysis of the formation and functioning of municipal public order protection bodies is carried out, the legal basis of the municipal police activity is presented, statistical data on the performance of municipal employees in the field of law enforcement are proposed, and modern problems of interaction between Federal and municipal law enforcement structures are identified.
Discussion and Сonclusions: the author substantiates the need for a comprehensive approach to the issue of the powers and responsibilities of municipal bodies of public order protection. It is proposed to use the Republic of Tatarstan as a platform for developing optimal forms of activity of municipal police and public organizations of law enforcement orientation.
Keywords: municipal bodies of public order protection, local self-government bodies, people's militia, municipal police, mass events, law and order
For citation: Belov E.A. Trends in the Establishment and Functioning of Municipal Public Protection Bodies (on the Example of the Republic of Tatarstan) // Bulletin of the Kazan Law Institute of MIA of Russia. 2021. V. 12, No 1. P. 34-38. DOI: 10.37973/KUI.2021.79.66.006
Введение
Республика Татарстан на протяжении двадцати лет остается одним из наиболее динамично развивающихся субъектов Российской Федерации, реализующих крупные социальные, технологические и культурные проекты. В настоящее время в 43 муниципальных районах и 2 городских округах Татарстана проживает 3893,8 тыс. человек. Республика Татарстан занимает восьмое место в России по численности населения. Город Казань (столица Татарстана) в 2009 году на основе регистрации в Роспатенте получил право официально именоваться «третьей столицей России»1. За счет богатого культурного наследия, развитой инфраструктуры, высокого уровня порядка Татарстан стал регионом, привлекательным для жизни и творчества. В определенной степени это обусловлено социальной стабильностью в республике, что невозможно без эффективной деятельности правоохранительных органов. Безусловно, МВД по Республике Татарстан и иные правоохранительные структуры на высоком уровне выполняют возложенные на них задачи по обеспечению законности и правопорядка на всей территории нашего государства. Однако их деятельность будет весьма затруднительна без тесного взаимодействия и сотрудничества с общественностью. Считаем, что в настоящее время потенциал муниципальных органов охраны общественного порядка и общественных организаций правоохранительной направленности раскрыт не в полной мере.
Обзор литературы
Правовым и организационным вопросам деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка уделяется достаточное внимание. При этом практически отсутствуют фундаментальные работы, позволяющие всесторонне оценить потенциал муниципальной милиции. В качестве документально-публицистического исследования муниципальной милиции следует выделить работу В.Н. Волохова [1]. Проблемы участия граждан в охране общественного порядка достаточно творчески рассмотрены в исследовании И.Г. Бублик, Р.А. Прощалыгина, А.А. Старцова [2]. Анализ периодических изданий позволил выделить таких современных авторов, как И.В. Упоров [3], Р.А. Журавлев [4],
Воробьев В.Ф., Хазова В.Е. [5], А.Г. Мусеибов, О.И. Цоколова [6], Г.Г. Загайнова [7], Е.А. Кулеш, Е.Н. Лихолет [8]. Складывается впечатление, что рассматриваемый нами вопрос представляет интерес преимущественно в рамках научного дискурса ученых системы МВД России. Вместе с тем комплексных исследований, раскрывающих формы и методы взаимодействий муниципальных и федеральных органов охраны общественного порядка, не проводилось.
Материалы и методы Раскрываемые в рамках настоящей работы проблема и характер исследуемых общественных отношений определяют использование таких общенаучных методов, как анализ, синтез и обобщение. Кроме того, в работе применяются сравнительно-правовой, статистический и формально-логический методы исследования с частичным использованием метода функционального анализа и метода системного подхода.
Результаты исследования В 90-е годы прошлого столетия проводилась активная работа по трансформации имеющегося механизма обеспечения правопорядка на уровне городов, сельских поселений и иных территориальных единиц. Так, указом Президента России от 03.07.1996 № 8022 органам местного самоуправления в рекомендательной форме предписывалось создавать организационные, правовые и материальные условия для поэтапного формирования муниципальных органов охраны общественного порядка в соответствии с законодательством Российской Федерации и соответствующего субъекта Российской Федерации, а также предусматривать в уставах муниципальных образований выборность населением руководителей муниципальных органов охраны общественного порядка. Однако данная идея не была реализована в сколь-нибудь ощутимом объеме. С сентября 1998 по июнь 2000 гг. в Российской Федерации проводился эксперимент по передаче на уровне муниципальных образований милицейских функций. По мнению большинства исследователей, из-за несовершенства законодательства, организационных противоречий, проблем финансирования и т.п. идея создания муниципальных милицейских
1 Официальный Татарстан. URL: https://tatarstan.ru/about/population.htm (дата обращения: 27.07.2020).
2 О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка: указ Президента России от03.06.1996 № 802 // СПС «КонсультантПлюс»: ВерсияПроф (дата обращения: 27.07.2020).
подразделений оказалась нереализованной в полном объеме [1]. Как отмечает Г.Г. Загайнова, хотя эксперимент и указал на несовершенство предложенной формы организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления, он выявил продуктивные ресурсы муниципальной милиции [7].
Следует отметить, что, согласно Федеральному закону № 131-ФЗ1, в качестве вопросов местного значения выделяют:
- организацию охраны общественного порядка на территории муниципального образования;
- организацию дорожного движения и обеспечение безопасности дорожного движения;
- оказание поддержки гражданам в охране общественного порядка;
- создание условий для деятельности народных дружин;
- осуществление мероприятий по охране жизни и здоровья людей на водных объектах.
В настоящее время муниципалитетами вышеприведенные направления деятельности практически не реализуются. Наиболее серьезно вопрос о целесообразности передачи муниципалитетам ряда правоохранительных задач, реализуемых МВД России, ставился при создании полиции в 2011 году. В 2014 году в Государственную Думу Российской Федерации был внесен законопроект о создании муниципальных органов охраны общественного порядка2. На Общероссийском конгрессе муниципальных образований в 2015 году было предложено возродить муниципальную милицию, которая должна помочь в борьбе с бытовой преступностью и оптимизировать формы охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий3. Однако вы-шеотмеченные и иные инициативы по созданию муниципальной милиции не были одобрены в Правительстве России.
Не найдя поддержки на федеральном уровне, министр внутренних дел по Республике Татарстан А.В. Хохорин предложил принять закон «О муниципальной милиции» в Татарстане и дать возможность субъекту самому финансировать дополнительное число охранников порядка4. В ответ заместитель председателя Комитета Госсовета РТ по законности и правопорядку Р.Г. Нугуманов зая-
вил, что хотя идея создания муниципальной милиции высказывается на различных уровнях, но без решения вопросов разграничения полномочий, ответственности, финансирования и т.п. она является малопродуктивной5. Следует обратить внимание на то, что, невзирая на существенные организационно-правовые трудности, в Республике Татарстан опытным путем формируется механизм взаимодействия полиции с общественностью. Так, на этапе подготовки и проведения празднования тысячелетия Казани совместно с общественными организациями были проведены масштабные предупредительно-профилактические мероприятия, которые в конечном итоге позволили надлежащим образом обеспечивать общественный порядок. Формы и методы взаимодействия полиции с общественностью и волонтерскими организациями особенно проявились в период проведения в Республике Татарстан крупных спортивных массовых мероприятий (Универсиада в 2013 г., чемпионат мира по водным видам спорта в 2015 г., Кубок конфедераций в 2017 г., чемпионат мира по футболу в 2018 г.).
Основываясь на принципе взаимной ответственности, руководство Республики Татарстан и МВД по Республике Татарстан стремится максимально использовать инициативность и заинтересованность граждан в обеспечении общественного порядка и безопасности. Внедряются современные информационно-технические средства, которые позволяют создать систему непрерывного контакта полиции с населением. К ним относятся организация прямой горячей линии для населения с комплексным аналитическим сопровождением, разветвленная система видеомониторинга «Безопасный город» с доступом населения к поступающей информации, электронные приемные правоохранительных органов, интегрированные в региональные и муниципальные системы электронного правительства. В РТ на уровне муниципалитетов активно работают народные дружины. Как сообщил начальник управления административных и правоохранительных органов Аппарата Кабинета министров РТ Р.Р. Кадыров, в республике функционирует 1455 дружин с общей численностью более 21 тысяч человек. По итогам 2020 года члены народных дружин способство-
1 Об обшдх принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 N° 131-ФЗ (ред. от20.07.2020) // СПС «КонсультантПлюс»: ВерсияПроф (дата обращения: 27.07.2020).
2 О муниципальной милиции в Российской Федерации: проект Федерального закона N° 621910-6 (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 14.10.2014) // СПС ««КонсультантПлюс»: ВерсияПроф (дата обращения: 27.07.2020).
3 Конгресс муниципалов в Казани призвал на помощь милицию // Бизнес Online. URL: https://www.business-gazeta.ru/ article/145409 (Дата обращения: 27.08.2020).
4 «Своя милиция»: первые комментарии. URL: http://www.chelnyltd.ru /obshchestvo/%C2%ABsvoya_militsiya%C2%BB_
pervie_komen (Дата обращения: 29.08.2020).
5 Быть ли муниципальной полиции? // Газета Республика Татарстан. URL: http://rt-online.ru/p-rubr-obsh-10125580/ (Дата обращения: 29.08.2020).
вали раскрытию 170 преступлений и выявлению более чем 11 тысяч административных правона-рушений1.
Термин «муниципальная милиция» удовлетворяет историческим и понятийно-терминологическим традициям научного познания. С середины XV века в средневековой Европе милицией назывались отряды ополчения из местного населения, которые созывались преимущественно в период вражеских нападений. В России милицией называлось земское войско, существовавшее в 1806-1807 годах и созданное для помощи регулярной армии. В свою очередь, греческое слово ро1^а (полиция) использовалось для определения государства и государственных дел. Фактически полиция является элементом государства. В России полиция была учреждена Петром Первым в 1718 году как одно из главных орудий государственной власти2.
Соответственно, сотрудник муниципальной милиции - это муниципальный служащий, не имеющий специальной подготовки в области применения огнестрельного оружия, знаний оперативно-розыскной деятельности, составления процессуальных документов и т.п., который действует в рамках конкретного поселения. При этом сотрудник полиции - это федеральный государственный служащий, профессионально выполняющий возложенные на него обязанности (имеющий соответствующие его должности знания, умения и навыки) и осуществляющий деятельность в интересах государства. Термин «муниципальная милиция» вполне соотносится с замыслом реформы в органах внутренних дел и вписывается в логику переименования милиции в «полицию».
В настоящее время в Казани реализуется проект по созданию жизнеспособных механизмов функционирования муниципальных органов охраны правопорядка. Муниципальным служащим делегированы некоторые полномочия полиции по привлечению граждан к административной
ответственности. Но они не подкреплены правом проверки документов и личного досмотра, полномочиями по задержанию правонарушителей и т.п. Соответственно, в данных условиях выявившие нарушение муниципальные служащие могут работать только совместно с сотрудниками полиции. В случае сохранения данной модели необходимы нормативная проработка вопроса взаимодействия федеральных и муниципальных органов правопорядка, а также создание условий для качественной подготовки соответствующих муниципальных служащих.
Обсуждение и заключения Есть основание полагать, что проводимый в Республике Татарстан эксперимент позволит апробировать различные инструменты взаимодействия государственных, муниципальных и общественных структур по созданию эффективной модели охраны общественного порядка. Кроме того, было бы целесообразно выработать рекомендации по охране правопорядка при проведении массовых мероприятий для муниципальных служащих и общественных объединений. Однако складывается впечатление, что на федеральном уровне до сих пор достаточно настороженно относятся к созданию муниципальной милиции. Более того, в новой редакции Конституции РФ (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) из 132 статьи исключили такую функцию органов местного самоуправления, как осуществление охраны общественного порядка, переориентировав тем самым муниципалитеты с охраны общественного порядка на обеспечение доступности медицинской помощи. В то же время большинство экспертов в сфере государственного строительства считают, что создание муниципальной милиции (полиции) является неизбежным. Представляется, что опыт Республики Татарстан позволит раскрыть потенциал муниципальных органов охраны порядка.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Волохов В.Н. Муниципальная милиция в Российской Федерации: исторический опыт и перспективы. М.: Издательство Главного архивного управления города Москвы, 2012. 568 с.
2. Бублик И.Г., Прощалыгин Р.А., Старцов А.А. Проблемы участия граждан в охране общественного порядка и их взаимодействие с органами внутренних дел. Барнаул: БЮИ МВД РФ, 2017. 46 с.
3. Упоров И.В., Кузовлева Г.В. Охрана общественного порядка и муниципальная милиция: проблемы организации и законодательного регулирования (муниципальный аспект) // Общество и право. 2016. № 4. С. 210 - 214.
1 Народные дружинники способствовали раскрытию 170 преступлений и 11 тысяч административных правонарушений // Новости Казани. URL: https://kazan.bezformata.com/listnews/79848782/ (дата обращения: 29.08.2020).
2 Происхождение названий «полиция» и ««милиция» // РИА новости. URL: https://ria.ru/20110301/340146365.html (дата обращения: 03.10.2020).
4. Журавлев Р.А. Правовые аспекты организации муниципальной милиции (к третьему законопроекту о создании муниципальной милиции) // Труды Академии управления МВД России. 2017. № 4. С 180-185.
5. Воробьев В.Ф., Хазова В.Е. Роль общественных формирований в охране общественного порядка на территории муниципального образования // Международный журнал конституционного и государственного права. 2018. № 2. С. 43 - 46.
6. Мусеибов А.Г., Цоколова О.И. Проблемы правовой регламентации порядка организации и деятельности муниципальной милиции // Научный портал МВД России. 2018. № 1. С. 97-107.
7. Загайнова Г.Г. Муниципальная милиция (милиция общественной безопасности) - попытка конституционно-правового эксперимента // Пробелы в российском законодательстве. 2018. № 4. С 124-126.
8. Кулеш Е.А., Лихолет Е.Н. К вопросу о перспективах создания и функционирования муниципальных органов охраны общественного порядка // Административное и муниципальное право. 2020. № 1. С. 37 - 45.
REFERENCES
1. Volohov V.N. Municipal'naya miliciya v Rossijskoj Federacii: istoricheskij opyt i perspektivy. M.: Izdatel'stvo Glavnogo arhivnogo upravleniya goroda Moskvy, 2012. 568 s.
2. Bublik I.G., Proshchalygin R.A., Starcov A.A. Problemy uchastiya grazhdan v ohrane obshchestvennogo poryadka i ih vzaimodejstvie s organami vnutrennih del. Barnaul: BYUI MVD RF, 2017. 46 s.
3. Uporov I.V., Kuzovleva G.V. Ohrana obshchestvennogo poryadka i municipal'naya miliciya: problemy organizacii i zakonodatel'nogo regulirovaniya (municipal'nyj aspekt) // Obshchestvo i pravo. 2016. № 4. S. 210 - 214.
4. ZHuravlev R.A. Pravovye aspekty organizacii municipal'noj milicii (k tret'emu zakonoproektu o sozdanii municipal'noj milicii) // Trudy Akademii upravleniya MVD Rossii. 2017. № 4. S 180 - 185.
5. Vorob'ev V.F., Hazova V.E. Rol' obshchestvennyh formirovanij v ohrane obshchestvennogo poryadka na territorii municipal'nogo obrazovaniya // Mezhdunarodnyj zhurnal konstitucionnogo i gosudarstvennogo prava. 2018. № 2. S. 43 - 46.
6. Museibov A.G., Cokolova O.I. Problemy pravovoj reglamentacii poryadka organizacii i deyatel'nosti municipal'noj milicii // Nauchnyj portal MVD Rossii. 2018. № 1. S. 97-107.
7. Zagajnova G.G. Municipal'naya miliciya (miliciya obshchestvennoj bezopasnosti) - popytka konstitucionno-pravovogo eksperimenta // Probely v rossijskom zakonodatel'stve. 2018. № 4. S 124 - 126.
8. Kulesh E.A., Liholet E.N. K voprosu o perspektivah sozdaniya i funkcionirovaniya municipal'nyh organov ohrany obshchestvennogo poryadka // Administrativnoe i municipal'noe pravo. 2020. № 1. S. 37 - 45.
Об авторе: Белов Евгений Александрович, кандидат социологических наук, доцент, начальник кафедры государственно-правовых дисциплин Казанского юридического института МВД России e-mail: evgeniybelov@inbox.ru
About the author: Belov Evgeny A., Candidate in Sociology (Research doctorate), Associate Professor, Head of the Department of State and Legal Disciplines, the Kazan Law Institute of MIA of Russia e-mail: evgeniybelov@inbox.ru
Статья получена: 15.09.2020
Статья принята к публикации: 29.03.2021
Статья опубликована онлайн: 31.03.2021
Автор прочитал и одобрил окончательный вариант рукописи. The author has read and approved the final version of the manuscript
