CC BY
20
Виноградов Михаил Юрьевич
Организационно-правовые аспекты участия органов местного самоуправления в охране общественного порядка (результаты социологического исследования)
В статье представлены результаты проведенного автором социологического исследования, посвященного организационно-правовым основам деятельности органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка и взаимодействия в этой сфере с органами внутренних дел. Излагаются предложения по развитию законодательства в части создания и организации деятельности органов муниципальной милиции, расширения перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов и повышения эффективности охраны общественного порядка на территории муниципальных образований.
Ключевые слова: охрана общественного порядка, органы местного самоуправления, муниципальная милиция, оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Organizational and legal aspects of participation of local governments in the protection of public order (results of sociological research)
In the article on the basis of the author's sociological research, which was attended by the heads of Executive and administrative bodies of local self-government of municipalities located on the territory of the North-Western Federal district, on the organizational and legal basis of the activities of local self-government bodies in the field of public order protection and interaction in this area with the internal Affairs bodies, proposals are made on the development of legislation regarding the creation and organization of the activities of municipal police bodies, as well as expanding the list of indicators for assessing the effectiveness of local self-government bodies of urban districts and municipal districts and improving the effectiveness of public order protection on the territory of municipalities.
Keywords: public order protection, local self-government bodies, municipal police, evaluation of the effectiveness of local self-government bodies.
В Конституции РФ определено, что вопросы обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). При этом основным субъектом, участвующим в реализации такой публичной функции, как охрана общественного порядка, является полиция. Согласно ст. 1 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» [1] данная функция является ее прямым назначением. В то же время в соответствии со ст. 132 Конституции РФ осуществление охраны общественного порядка - это обязанность органов местного самоуправления. В связи с этим сегодня особый интерес вызывает вопрос организации взаимодействия органов внутренних дел с органами местного самоуправления с целью повышения эффективности охраны общественного порядка. Кроме того, назрела потребность в том, чтобы органы местного самоуправления начали играть ведущую роль в
обеспечении охраны общественного порядка на территории муниципального образования.
Ежегодно в общественных местах совершается треть всех зарегистрированных преступлений, каждое пятое правонарушение - лицом в состоянии опьянения, каждое десятое является мелким хулиганством. Жертвами таких преступлений являются простые граждане. В связи с этим население сегодня требует от государства более ответственного исполнения правоохранительной функции.
Осознавая значимость указанной проблемы, государство пытается возродить или предусмотреть создание новых институтов участия граждан в охране общественного порядка. Как ни парадоксально, но многие связанные с этим вопросы не находят своего разрешения в том числе из-за пассивности органов местного самоуправления, которые достаточно скромно участвуют в охране общественного порядка. В рамках нашего исследования попытаемся определить основы деятельности органов
104
местной власти по охране общественного порядка.
Анализ законодательства и правоприменительной практики позволяет выделить следующие полномочия органов местного самоуправления, связанные с охраной общественного порядка:
организация дорожного движения и обеспечение его безопасности;
участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
организация и осуществление мероприятий по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
осуществление профилактики правонарушений в формах профилактического воздействия, а также принятие мер по устранению причин и условий, способствующих совершению правонарушений;
оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, и создание условий для деятельности народных дружин ;
принятие муниципальных правовых актов в сфере профилактики правонарушений;
создание координационных органов в сфере профилактики правонарушений, а также обеспечение взаимодействия лиц, участвующих в проведении мероприятий по предупреждению правонарушений на территории муниципального образования.
Вероятно, законодатель, закрепляя в Конституции России в качестве одной из основных задач органов местного самоуправления охрану общественного порядка, предполагал, что местное самоуправление как наиболее приближенный к населению уровень власти более компетентно в его насущных потребностях, а следовательно, сможет эффективнее осуществлять охрану общественного порядка на территории конкретного муниципального образования с учетом особенностей местности, обычаев, традиций и т. д. Однако практическая реализация данного положения оказалась не так проста. Большинство из указанных полномочий не может быть самостоятельно реализовано органами местного самоуправления ввиду отсутствия достаточных прав и корреспондирующих им обязанностей иных субъектов, отсутствия достаточных денежных средств и других причин. Соответственно, названные полномочия должны реализовываться местными властями в тесном взаимодействии с органами внутренних дел, однако и этого не происходит. Более того, у местной администрации отсутствует желание выстраивать должные взаимоотношения с субъектами охраны общественного порядка, что и показало наше социологическое исследование.
Проведенное анкетирование руководителей исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Северо-Западного федерального округа, посвященное организационно-правовым основам деятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка и взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере отношений, показало, что 92% опрошенных положительно оценили уровень охраны общественного порядка на территории муниципального образования и лишь 8% респондентов считают его неудовлетворительным (несмотря на общую неудовлетворенность населения уровнем охраны общественного порядка на территории муниципального образования).
На вопрос о направлениях совершенствования деятельности органов внутренних дел по охране общественного порядка респонденты предложили несколько вариантов. Более 48% опрошенных отметили, что органам внутренних дел следует уделять больше внимания деятельности, связанной с производством по делам об административных правонарушениях, совершенных в общественных местах, 32% руководителей указали на необходимость усиления профилактической направленности в деятельности полиции. За увеличение роли органов внутренних дел в оказании помощи гражданам, должностным лицам, организациям и общественным объединениям в реализации их прав и законных интересов высказались 25% руководителей. При этом 24% участвующих в опросе лиц предлагают увеличить присутствие сотрудников полиции в общественных местах, находящихся в пределах муниципального образования. Исходя из указанных выше ответов, можно сделать вывод о том, что работники исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления высказывают открытое желание переложить всю ответственность за охрану общественного порядка на территории муниципального образования на органы внутренних дел.
При определении актуальных направлений взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления все респонденты указали, что сотрудничество осуществляется в рамках совместной работы по профилактике преступлений и правонарушений на территории муниципального образования. Так, по мнению 56% руководителей, взаимодействие выражается в предоставлении участковым уполномоченным полиции помещений, 12% респондентов считают, что это совместная деятельность по пресечению правонарушений, предусмотренных региональным законодательством.
105
Отвечая на вопрос о том, какие направления взаимодействия органов местного самоуправления и органов внутренних дел требуют совершенствования, 64% опрошенных отметили совместную деятельность по профилактике преступлений и правонарушений; 32% респондентов - деятельность по организации безопасности дорожного движения на территории муниципального образования; 24% опрошенных указали на необходимость улучшения взаимодействия по вопросам организации участия добровольных народных дружин в охране общественного порядка. Более 16% респондентов считают, что в совершенствовании нуждается порядок предоставления помещений участковым уполномоченным полиции; 8% респондентов не удовлетворены уровнем сотрудничества в сфере координации деятельности по обеспечения охраны общественного порядка на публичных мероприятиях.
Проанализировав результаты проведенного социологического исследования, приходим к выводу, что исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления практически не принимают участия в обеспечении охраны общественного порядка на территории муниципального образования, полагая, что органы внутренних дел самостоятельно справятся с решением задач, связанных с обеспечением общественной безопасности и правопорядка.
Как представляется, существенный прорыв в организации взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления, а также усиление роли последних в обеспечении охраны общественного порядка возможны в рамках реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2], регламентирующих создание органов муниципальной милиции в муниципальных, городских округах и муниципальных районах.
Результаты исследования показывают, что подавляющее большинство (56%) респондентов из числа руководителей органов местного самоуправления отрицательно относятся к возможности создания на территории муниципального образования органов муниципальной милиции, только треть респондентов (32%) -положительно, 8% затруднились ответить на поставленный вопрос, что в целом подчеркивает негативное отношение местных администраций к наличию полномочий по охране общественного порядка.
На вопрос о том, какие функции по охране общественного порядка должны подлежать передаче муниципальной милиции, были получены следующие ответы: обеспечение правопорядка в общественных местах (56%);
пресечение совершаемых в общественных местах преступлений и административных правонарушений (64%); право осуществлять производство по делам об административных правонарушениях (48%); надзор (контроль) за соблюдением требований законодательства по вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления (40%); прием и регистрация сообщений о происшествиях (16%); право применять физическую силу и специальные средства (16%).
Около 64% респондентов уверены в том, что создание муниципальной милиции повысит эффективность деятельности по охране общественного порядка; 32% руководителей заявили, что существование муниципальной милиции позволит непосредственно контролировать организацию охраны общественного порядка; 16% предполагают повышение доверия граждан к лицам, участвующим в охране общественного порядка.
При этом, как и ожидалось (учитывая складывающую практику финансирования деятельности органов местного самоуправления), все опрошенные эксперты указали на существование ряд проблем, связанных с созданием муниципальной милиции, в первую очередь финансовой, 50% прогнозируют возникновение определенных трудностей с кадровым обеспечением муниципальной милиции.
В связи с этим в соответствии с Федеральным законом от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» [3], помимо органов муниципальной милиции, охрану общественного порядка должны осуществлять народные дружины. Практика их использования в отдельных регионах довольно распространена и эффективна. На наш взгляд, этот опыт необходимо внедрять повсеместно.
Кроме того, в различных регионах существуют организованные инициативы по охране общественного порядка, альтернативные добровольным народным дружинам, например, функционирование казачьих обществ (Ростовская область, Краснодарский край), создание специализированных муниципальных учреждений (Республика Башкирия, Белгородская область), внедрение института так называемых квартальных инспекторов (Тюменская и Свердловская области).
Важно отметить, что усиление роли органов местного самоуправления и постепенное их вовлечение в непосредственное участие в охране общественного порядка необходимо стимулировать. Так, Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муници-
106
пальных районов» [4] определены 13 ключевых показателей эффективности (далее - КР1) оценки деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. К сожалению, к их числу не относится состояние общественного порядка на территории муниципальных образований. Учитывая тот факт, что на данном этапе органы местного самоуправления не мотивированы на повышение эффективности охраны общественного порядка, а правовые основы для создания органов муниципальной милиции до сих пор не разработаны, полагаем необходимым
включить в указанный выше перечень следующий показатель: «общее число преступлений и правонарушений, совершенных в общественных местах на территории муниципального образования, в расчете на одного жителя».
Представляется, что введение указанного КР1 позволит активизировать деятельность органов местного самоуправления по взаимодействию с органами внутренних дел в сфере охраны общественного порядка, а также стимулирует поиск новых организационных форм охраны общественного порядка на территории муниципального образования.
1. О полиции: федер. закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 27.12.2019) // Собр. законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) // Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
3. Об участии граждан в охране общественного порядка: федер. закон от 2 апр. 2014 г. № 44-ФЗ (ред. от 31.12.2017) // Собр. законодательства РФ. 2014. № 14. Ст. 1536.
4. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: указ Президента РФ от 28 апр. 2008 г. № 607 (ред. от 09.05.2018) // Собр. законодательства РФ. 2008. № 18. Ст. 2003.
1. On the police: fed. law d.d. Febr. 7, 2011 № 3-FL (ed. of 27.12.2019) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2011. № 7. Art. 900.
2. On General principles of organization of local self-government in the Russian Federation: fed. law d.d. Oct. 6, 2003 № 131-FL (ed. of 27.12.2019) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2003. № 40. Art. 3822.
3. On participation of citizens in the protection of public order: fed. law d.d. Apr. 2, 2014 № 44-FL (ed. of 31.12.2017) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2014. № 14. Art. 1536.
4. On the estimation of efficiency of activity of local governments of city districts and municipal areas: decree President's of RF d.d. Apr. 28, 2008 № 607 (edition of 09.05.2018) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2008. № 18. Art. 2003.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Виноградов Михаил Юрьевич, аспирант юридического факультета Псковского государственного университета; e-mail: mihail200967@mail.ru
INFORMATION ABOUT AUTHOR
M.Yu. Vinogradov, Postgraduate of the Law Faculty of the Pskov State University; e-mail: mihail200967@mail.ru
107
