CC BY
17
О. ДОЛГАНОВА, главный консультант ЗАО «Ай Эс Джи»
ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНЫМ ПАРТНЕРСТВОМ
Взаимодействие государства и частного сектора в реализации различных социальных программ и крупных инвестиционных проектов, имеющих стратегическое значение, в последнее время усиливается. Важнейшим фактором успешного развития ГЧП является согласованность действий государственных органов при разработке и реализации проектов. Для совершенствования механизмов сотрудничества власти и бизнеса необходимо создать централизованный межведомственный орган управления развитием и реализацией государственно-частного партнерства.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, концессия, зарубежный опыт.
Взаимосвязь государства и предпринимательских структур в условиях рыночного хозяйства имеет глубокую историю. Особенностью такого взаимодействия при этом является то, что собственность на средства производства большей частью находится в управлении у частных субъектов экономической деятельности, в то время как государство не устраняется от регулирования национальной экономики и обращается к деятельности частных субъектов хозяйствования.
Теоретическое обоснование концепции государственно-частного партнерства может быть представлено некоторыми элементами теории x-эффективности Либенштейна (the theory of x-efficiency by Leibenstein)1. Согласно данной теории, основное предназначение механизма государственно-частного партнерства (далее ГЧП) заключается в том, чтобы позволить государственным предприятиям и учреждениям стать более конкурентоспособными, что позволит им отвечать на вызовы рынка.
Иностранные концессии как одна из форм ГЧП играли существенную роль в развитии многих отраслей экономики в царской России и в первые годы советской власти. Отечественные исследователи 1920-х годов прошлого столетия отмечали эффективность применения механизмов государственно-частного партнерства в коммунальном хозяйстве и при строительстве железных дорог. На концессии возлагались большие задачи: «Концессии облегчают нашу хозяйственную работу, ускоряют наше общее экономическое движение вперед... они (концессии) должны объективно помогать строительству социализма.» - так писал о роли концессий В. Бутковский. В период с 1922 по 1927 гг. было заключено порядка 163 концессионных договоров2.
В 1990-е годы XX в. потребность в партнерстве между государством и бизнесом возрасла, в том числе в постиндустриальных странах, где в последнее время происходят кардинальные изменения в отраслях народного хозяйства, которые до этого находились в собственности и управлении государственных структур. Правительства многих стран передают бизнесу во временное долго- и среднесрочное владение и пользование объекты газового и энергетического хозяйства, водоснабжения и канализации, транспортных и коммуникационных систем, оставляя за собой право регулирования и контроля их деятельности. Таким образом, государственно-частное партнерство выступает своеобразным механизмом расширения доступа к ресурсам и обеспечения
1 Mona Hammami, Jean-Francois Ruhashyankiko, and Etienne B. Yehoue Determinants of Public-Private Partnerships in Infrastructure. International Monetary Fund. 04.2006.
2 Бутковский В. Иностранные концессии в народном хозяйстве СССР. Государственное издательство Москва -Ленинград, 1928.
бесперебойности предоставления гарантируемых услуг, несмотря на финансовые ограничения.
На сегодняшний день, по оценкам Всемирного банка3, с помощью механизмов партнерства государства и частного сектора только за 2004-2008 гг. в мире заключено свыше 392 сделок посредством механизма государственно-частного партнерства на общую сумму более 110 млрд. долл. Если сопоставить эти цифры с данными за предыдущие пять лет (1999-2003 гг.), то количество сделок увеличилось на 60%, что в стоимостном выражении составило прирост более чем в 3 раза.
Мировой опыт показывает, что сотрудничество государства с бизнесом имеет ряд преимуществ. Факты свидетельствуют о том, что ГЧП, при условии их правильной организации, отличаются большей эффективностью по сравнению с традиционной системой государственных закупок. Распределение рисков между участниками ГЧП позволяет государству распределять затраты на дорогостоящие капитальные проекты во времени и оплачивать эти проекты по мере их использования, а не в период строительства. Подготовка проекта ГЧП, участие в нем представителей частного сектора предполагает тщательное изучение будущей себестоимости и доходности проекта и его финансовой приемлемости, что помогает отсеять малоэффективные и финансово нежизнеспособные проекты.
В рамках партнерства государства и бизнеса решение о реализации того или иного проекта принимает государство, тем самым подтверждая потребность общества в данном проекте.
Повышение интереса к методам ГЧП в руководящих кругах многих стран, интенсивное развитие и применение механизмов ГЧП привели к необходимости создания соответствующей институциональной среды, позволяющей эффективно реализовывать проекты ГЧП.
Основной тенденцией минимизации возникающих в ходе развития и применения ГЧП неудач является создание организационных структур по работе с ГЧП. Однако само их создание не является достаточным условием для реализации успешной программы ГЧП. Как правило, подобные организационные структуры сталкиваются с огромными трудностями в тех случаях, когда:
- отсутствует поддержка программы ГЧП со стороны высших государственных органов;
- процесс закупок при работе с объектами инфраструктуры и осуществлении работ по капитальному строительству не является прозрачным или конкурсным;
- низкий уровень координации внутри Правительства.
В мировой практике для обеспечения эффективного руководства государственночастным партнерством все чаще создаются органы управления, сотрудники которых обладают необходимыми знаниями и навыками. В различных странах такие структуры действуют в рамках разных организационно-правовых форм и разных источников финансирования. В основном применяются два способа организации управления государственно-частным партнерством посредством специализированных структур, которые используются в передовых странах. Это - создание центра ГЧП в качестве подразделения Министерства экономики или финансов или создание отдельного юридического лица, коммерческой или некоммерческой компании, как правило, с государственным участием.
3 The World Bank Group. Private Participation in Infrastructure Projects Database. URL: http://ppi.worldbank.org/explore/ppi_exploreSector.aspx?sectorID=3 (дата обращения: 11.10.2009).
По первому пути пошли такие страны, как Франция, Ирландия, Нидерланды, Греция. В рамках Министерства экономики или Министерства финансов создается подразделение, основными целями которого является развитие и продвижение механизмов ГЧП, оказание поддержки государственным и частным структурам в части подготовки и реализации проектов ГЧП. Так, например, в Греции для централизации функций разработки политики, утверждения и координации проектов создается специализированный межминистерский комитет по ГЧП при Министерстве экономики и финансов, во Франции - центр ГЧП при Министерстве экономики, финансов и промышленности. Мировая практика показывает, что нередко организационные структуры по работе с ГЧП создаются при центральном органе исполнительной власти. Выбор конкретного министерства (ведомства) зависит от особенностей функционального назначения: надзор за финансовыми вопросами - Министерство финансов; разработка проектов и их поддержка - Министерство экономики; закупки в рамках ГЧП в конкретной отрасли - отраслевое министерство.
В целях повышения эффективности проектов ГЧП и отсеивания финансово ненадежных сделок с использованием схемы ГЧП может быть создана организация, подведомственная федеральному исполнительному органу власти. Примером может служить организационная структура по работе с проектами ГЧП Министерства финансов ЮАР, созданная 2000 г. Данная форма координации проектов поддержала развитие ГЧП, сохранив при этом возможность управления финансовым воздействием. Независимо от того, создается такая структура при координирующем министерстве или как самостоятельная организация, она сохраняет прочную связь с Министерством финансов, которое продолжает нести ответственность за утверждение проектов.
По другому пути пошли такие страны, как Великобритания, Чехия и Германия, в которых все функции по оказанию экспертной поддержки, анализу проектных предложений и формированию методологических основ были переложены на негосударственные организации. Примером самостоятельной организации, созданной на принципах ГЧП, является Центральная группа по работе с проектами ГЧП в Великобритании «Партнерство Великобритании» (Partnerships UK), которая была создана в 2000 г. и осуществляет свою деятельность на основе частного капитала, но несет ответственность перед государством в лице Правительства Великобритании.
Partnerships UK за несколько лет работы осуществила сотни проектов ГЧП на десятки миллиардов фунтов стерлингов. Спустя четыре года функционирования 10% всех государственных инвестиций было осуществлено в рамках проектов ГЧП, а также созданы аналогичные совместные предприятия с органами власти по конкретным направлениям деятельности. Например, Партнерство в здравоохранении или Партнерство в школах. Кроме работы над конкретными проектами, данная компания инициирует и способствует развитию концепции ГЧП, коммерциализации государственных услуг и внедрению рыночных принципов в работу государственного сектора. Также Partnership UK играет важную роль в оказании методологической поддержки региональных и муниципальных органов власти в развитии механизмов ГЧП на местах. Такая организация может принимать участие в совершенствовании нормативно-правовой базы ГЧП, осуществляя экспертизу проектов нормативно-правовых актов4. Опыт ее работы в настоящее время используется и другими странами. Например, в Германии в настоящее
4 Национальный доклад «Риски бизнеса в частно-государственном партнерстве». - М.: Ассоциация Менеджеров, 2007. С.108.
время решается вопрос об организации центра ГЧП аналогичным образом5 - путём создания Консалтингового сообщества Partnerschaften Deutschland.
Анализ мирового опыта использования механизмов ГЧП выявляет необходимость консолидации и мониторинга результатов реализации проектов государственно-частного партнерства. Для обеспечения эффективного применения механизмов ГЧП на практике нужен единый банк данных проектов ГЧП и система, позволяющая проводить их мониторинг. Так, например, во Франции в 2006 г. Был создан французский экспертный наблюдательный центр ГЧП (Le Centre d'Expertise Français d'Observation des PPP (CEFO-PPP)). Этот единый государственный банк данных по проектам партнерства государственного и частного секторов позволяет привлечь внимание частных инвесторов к проектам федерального, регионального и муниципального значения. Собранная информация по уже реализованным проектам нацелена предотвратить некоторые ошибки, более точно оценить риски, выбрать оптимальные механизмы ГЧП. В то же время, накопленная информация по реализованным проектам позволяет более трезво оценивать перспективы сотрудничества, его риски и пути их преодоления.
При дальнейшем использовании такого механизма развития и совершенствования ГЧП, как создание специализированной организационной структуры, можно говорить и о наделении её дополнительными функциями, например: унификация и внедрение лучших практик реализации проектов, а также распространение схем ГЧП.
В России вопросы применения и развития ГЧП находятся в ведении достаточно большого числа органов государственной и муниципальной власти. Текущая система управления государственно-частным партнерством в нашей стране является, с одной стороны, следствием проводимой административной реформы, а с другой стороны, -результатом протекающих процессов анализа и прилаживания опыта зарубежных стран в части создания институциональной инфраструктуры ГЧП.
Основные функции управления государственно-частным партнерством возложены на Минэкономразвития России и на Министерство регионального развития Российской Федерации. Немаловажную роль в реализации проектов ГЧП играет Министерство финансов Российской Федерации, предоставляя разрешение на использование бюджетных средств. В своей работе по развитию ГЧП Минэкономразвития России опирается на отраслевые министерства и ведомства.
Министерства (и ведомства), Правительства субъектов Российской Федерации создают специальные советы, рабочие группы, занимающиеся задачами применения и развития государственно-частного партнерства в рамках сферы ответственности конкретного госоргана. Центральный орган управления, который занимался бы выработкой единой политики в области ГЧП, пока еще не создан. Функции совершенствования законодательства и содействия законотворческой деятельности в части поиска эффективных решений на основе взаимодействия государства и бизнеса (разработка проектов законодательных и нормативных актов, проведение аналитических исследований и мониторинга проектов) осуществляют федеральные органы исполнительной власти (например, Министерство транспорта Российской Федерации).
Функции инициации проекта, отбора партнеров, заключения контрактов и управления реализацией проекта осуществляются как федеральными отраслевыми министерствами (например, Министерством культуры и коммуникаций России), так и региональными органами управления (например, Правительством Санкт-Петербурга).
5 Фаркосон Э. Выступление на Международной конференции «Государственно-частное партнерство: новые возможности для развития инфраструктуры в странах с переходной экономикой». - М., 21.10.08.
При этом как на уровне Аппарата Правительства Российской Федерации, так и в структуре отраслевых министерств создаются экспертные советы по ГЧП, действующие на постоянной основе (например, в Минтрансе России, в Минкультуры России и в Минэкономразвития России). В Министерстве регионального развития Российской Федерации и Министерстве промышленности и торговли РФ действуют Общественные советы (по сути это экспертный совет более широкого профиля). Несмотря на то, что их решения носят рекомендательный характер, многие из них оказывают значительное влияние на заключение конкретных контрактов и на развитие нормативно-правовой базы ГЧП в подведомственной отрасли. Муниципальные органы власти в целях совершенствования нормативной правовой базы издают региональные законодательные акты, касающиеся вопросов взаимодействия государства и бизнеса.
Организацию и проведение мониторинга, аналитических исследований и оценку реализованных и реализуемых проектов ГЧП осуществляют в том или ином объеме все органы исполнительной власти, участвующие в ГЧП. Но в качестве основных эти функции выполняются Экспертным советом по ГЧП при Минэкономразвития России, который действует в целях повышения эффективности реализации проектов ГЧП и упрощения процедуры доступа к инструментам ГЧП6.
При этом на федеральном уровне до сих пор нет единого законодательного акта, где закреплены ключевые аспекты ГЧП, а на региональном уровне уже действуют законы, в которых по-разному определены все основополагающие моменты данного партнерства. Так, например, в законах №627-100 от 25.12.2006 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» и №244-ОЗ от 16.10.2006 «Об основах
государственно-частного партнерства в Томской области» по-разному понимаются и определяются формы ГЧП, по-разному прописывается возможное участие органов местного самоуправления в партнерских проектах с бизнесом. Аналогичная ситуация наблюдается и в рамках выполнения функций непосредственного управления проектами, их инициацией, подготовки и проведения тендерных мероприятий, заключения контрактов, оценки результатов. Централизованного органа по выработке методик реализации и оценки результатов для каждого этапа осуществления государственночастного партнерства пока нет. Нет также и единой базы сведений о лучших практиках, успешных проектах, эффективных решениях как отечественных, так и иностранных органов управления.
С целью квалифицированного обслуживания деятельности органов государственного и муниципального управления по организации проектов ГЧП для реализации отраслевых, региональных и городских стратегий развития и по совершенствованию инструментов ГЧП в июне 2008 г. был создан Центр ГЧП при Внешэкономбанке 7.
В настоящее время в России организационное и кадровое строительство управления партнерскими отношениями государства и бизнеса характеризуется достаточно хаотичными структурными изменениями, не учитывающими в полной мере ни распределения функциональных обязанностей между органами власти, ни реальную квалификацию государственных служащих, ни информационное внутриведомственное и межведомственное взаимодействие.
Опираясь на вышесказанное, можно отметить, что в России наблюдается, с одной стороны, некоторое дублирование органами государственной власти федерального и
6 Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации № 372 от 02.11.2007 «Об экспертном совете по ГЧП при Министерстве экономического развития Российской Федерации».
7 Официальный сайт ГК «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» ЦКГ: http://www.veb.ru/ru/PPP/ (дата обращения: 09.10.08).
регионального уровней функций управления ГЧП. С другой стороны, есть и некоторая разобщенность и нескоординированность действий этих органов: проводится
независимая работа по подготовке предложений совершенствования нормативноправовой базы, разрабатываются различные локальные методики подготовки проектов, их оценки, на разных уровнях иерархии органов государственного управления выдвигаются требования к бизнес-партнерам. Вследствие этого возрастает вероятность возникновения риска противоречия федерального и регионального законодательства, а также риска противоречия нормативной и методической базы, на которую опираются участники государственно-частного партнерства при подготовке и реализации проектов.
На данном этапе развития государственно-частного партнерства в стране не приходится говорить о четкой организационной структуре управления. Нет органа, отвечающего в целом за политику в области ГЧП. Отсутствие единой системы управления государственно-частным партнерством - одна из основных причин, сдерживающих его развитие в России. Мировой опыт свидетельствует, что для эффективного управления государственно-частным партнерством требуется координация усилий различных органов государственной власти. Именно поэтому во многих странах, добившихся положительных результатов в применении механизмов ГЧП, были созданы специализированные подразделения в госорганах или предприятия с участием государственного капитала, основной деятельностью которых является обеспечение эффективной реализации политики в области ГЧП. Централизация компетенции в области ГЧП позволяет создать предпосылки для наиболее эффективного отбора и реализации проектов, для оптимизации нормативно-правовой и методической базы, а также для совершенствования механизмов партнерских отношений в сфере развития инфраструктуры.
Представляется, что с учетом международного опыта, в качестве оптимального варианта может быть представлена система управления ГЧП, состоящая из уже существующего центра ГЧП Внешэкономбанка (который выполняет функции по обслуживанию и поддержке деятельности государственных и муниципальных органов) и государственного межведомственного центра управления ГЧП, подчиненного, например, Министерству экономического развития Российской Федерации.
O. DOLGANOVA, Leading consultant of CJSC «ISG»
THE TENDENCIES OF DEVELOPMENT OF THE SYSTEM OF THE PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP
MANAGEMENT
The interaction of public and private sectors in the implementation of various social programs and large-scale investment projects with strategic importance has recently accelerated. The most important factor in the successful development of PPP is the consistency of the actions of state bodies in the formulation and implementation of projects. To improve mechanisms for cooperation between business and government it is necessary to create a centralized inter-ministerial body in charge for the system of PPP management.
Keywords: public-private partnerships, concessions, foreign experience.
