CC BY
209
Элеонора МАЙКОВА, Елена СИМОНОВА
ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В статье представлен анализ проблем развития местного самоуправления в современной России. Основное внимание уделено выявлению тенденций, характеризующих процесс институционализации местного самоуправления на региональном уровне.
The analysis of the problem of local self-government development in the modern Russia is presented in the article. The main attention is paid to revealing tendencies characterizing process of institutionalization of local self-government at a regional level.
Ключевые слова:
местное самоуправление, отношение к власти, формы участия населения; local self-government, attitude to power, forms of population participation.
МАЙКОВА
Элеонора
Юрьевна —
к.и.н., доцент;
заведующий
кафедрой социологии
и социальных
технологий
Тверского
государственного
технического
университета
(ТвГТУ)
maikova@tstu.tver.ru
СИМОНОВА
Елена
Валерьевна — к.и.н., доцент; доцент кафедры социологии и социальных технологий ТвГТУ Simonova-E-V@ yandex.ru
Проблемы исторического развития, теоретические концеп -ции, особенности правового регулирования и практики организации местного самоуправления являются предметом научного осмысления и широких общественных дискуссий в тече -ние длительного времени как в зарубежных странах, так и в России. На рубеже ХХ—ХХІ вв. в отечественной социально - политической мысли сложились различные теоретические подходы к анализу феномена местного самоуправления: системный, правоведче -ский, политический, социологический, социокультурный, циви -лизационный и др. Проблема формирования и функционирования системы местного самоуправления приобрела междисциплинар -ный характер.
В Конституции РФ и Федеральном законе № 131 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправ -ления в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 131) закреплены основные принципы российской модели местной власти. Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, многие идеи и положения которой легли в основу российского зако -нодательства1. В нашей стране сформировалась правовая база мест -ного самоуправления, ориентированная на европейскую модель.
Однако, как считают исследователи, особенности ценностных установок населения России повлияли на реальный результат вне -дрения законодательной модели местного самоуправления, кото -рая в определенной степени модифицировалась с учетом россий ской специфики. Результаты масштабного исследования, реали -зованного Институтом современного развития в 2008 г., показали, что, помимо законодательной модели, появилась параллельная ей новая реальная модель местного самоуправления2. Авторы много -численных исследований, проведенных в течение последних 10 лет в различных регионах, фиксируют следующие черты сложившейся в России системы местного самоуправления: разнообразие создан ных на практике моделей местного самоуправления; ограничен -ность муниципальной автономии; нечеткость разграничения ком петенции муниципалитетов друг с другом и с субъектом федерации; низкая степень реальной свободы муниципальной власти в регули ровании оказываемых ею публичных услуг; ограниченность местной фискальной автономии; избыточный государственный контроль
1 Самодин С.В. Основные тенденции и противоречия реформы местного самоуправления в России // Власть, 2007, № 7, с. 9.
2 Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования : итоговый доклад. — М. : Экон- Информ, 2009, с. 70.
за органами местного самоуправления; гражданская и политическая пассивность населения, которая проявляется в слабом участии граждан в деятельности своих муниципальных образований, в решении вопросов местного значения. Уровень самоорганизации местных сообществ невысок, интерес граждан к деятельно сти в рамках института местного само управления выражен слабо. Поселковая, районная, городская администрации рас сматриваются местными сообществами как продолжение вертикали власти, как чиновники, ничем не отличающиеся от прочих представителей бюрократии1.
В период с 2009 по 2011 гг. было про -ведено эмпирическое социологическое исследование с целью изучения отноше ния населения г. Твери к системе власти и управления, сложившейся в РФ, и месту, занимаемому в ней институтом мест ного самоуправления. На каждом этапе исследования (2009, 2010, 2011 гг.) объем выборочной совокупности составил 400 чел. (статистическая погрешность — 4%). Ряд задач исследования касался изучения специфики восприятия власти и ее раз -личных уровней городскими жителями, выявления оценки деятельности власт ных структур и степени доверия к ним. Помимо этого, рассматривался уровень социальной активности граждан в вопро сах городского самоуправления.
В процессе проведения исследова ния нами изучались степень и характер информированности жителей г. Твери о ФЗ № 131. Было выявлено, что в период с 2009 по 2011 г. уровень информирован -ности граждан о данном законодательном акте вырос в 4 раза.
В ходе исследования было установлено, что в регионе пока преобладает тенден ция к централизации власти. Население г. Твери, так же как Центральной России в целом2, склонно скорее к отождествлению региональной власти и местного само управления, рассматривая последнее как представительство государства на местах. При этом проявилась тенденция к росту числа граждан, вкладывающих в содержа ние данного понятия именно этот смысл (в
1 Попова В.В. Местное самоуправление: власть и население // Социология власти, 2008, № 2, с. 144.
2 Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования : итоговый доклад. — М. : Экон- Информ, 2009, с. 75.
2009 г. - 29,8%; в 2010 г. - 40,12%; в 2011 г
— 44,07%). Определяя роль органов мест -ного самоуправления, около половины опрошенных граждан видят сущность его деятельности в совмещении интересов государства и местного сообщества. Треть жителей г. Твери, в свою очередь, считают, что местное самоуправление должно быть независимым от государственного кон троля и ориентировано, прежде всего, на защиту интересов населения.
В целом население демонстрирует довольно низкий уровень информиро ванности о функциях органов местного самоуправления и деятельности регио нальных и муниципальных органов вла сти (особенно это касается представитель ных структур). К примеру, респонденты отметили, что они в большей степени осведомлены о деятельности президента РФ (в 2009 г. — 28,6% общего числа отве -тов; в 2010 г. — 29,9%; в 2011 г. — 35,8%) и правительства РФ (в 2009 г. — 20,9%; в
2010 г. — 20%; в 2011 г. — 24,8%). Если рас -сматривать региональные структуры, то более высокий уровень информирован ности население проявляет в отношении деятельности губернатора области и адми нистрации г. Твери. Наименьшая осве -домленность зафиксирована по вопро сам работы Тверской городской думы и Законодательного собрания Тверской области. Необходимо отметить, что уро -вень информированности граждан о работе органов местного самоуправления к 2011 г. постепенно снижается.
Анализ информированности граждан о функциях органов местного самоуправ ления, а также органов власти различного уровня с содержательной стороны позво лил констатировать довольно низкий уро -вень компетенции респондентов и в дан ном вопросе. Так, решение таких важных вопросов жизни города как организация электро , тепло , газо и водоснабжения, входящих в сферу компетенции местного самоуправления, возложено респонден тами на органы государственной власти регионального уровня. И наоборот, такие важные функции государства, как установ -ление, изменение и сбор налогов, выплата пенсий и пособий рассматриваются боль -шинством жителей как сфера деятельно -сти органов местного самоуправления.
Для выявления потенциала местного самоуправления в регионе существенное значение имеет анализ оценок гражда -
нами работы различных органов власти и должностных лиц, а также степени дове рия к ним. Так, в ходе исследования было выявлено, что наиболее высоко населе ние оценивает деятельность президента РФ (в 2009 г. — 52,75%; в 2010 г. — 51,33%; в 2011 г. — 46,43%) и правительства РФ (в 2009 г. — 38,25%; в 2010 г. — 35,8%; в 2011 г. — 45,05%). В то же время работа Государственной думы РФ получила более низкие оценки.
Исследование показало, что довольно высокой является доля респондентов, нега тивно оценивающих деятельность органов власти Тверского региона. Ниже среднего оценивают работу администрации обла -сти: в 2009 г. — 36%; в 2010 г. — 26,41%; в 2011 г. — 15,11%, деятельность губернатора: в 2009 г. — 37%; в 2010 г. — 25,96%; в 2011 г
— 15,15% и Законодательного собрания Тверской области: в 2009 г. — 33,5%; в 2010 г.
— 26,51%; в 2011 г. — 14,29%. Аналогичная ситуация наблюдается и при исследова нии отношения граждан к работе органов управления г. Твери. Дали оценку «ниже средней» деятельности главы администра -ции г. Твери: в 2009 г. — 29,75%; в 2010 г.
— 26,04%; в 2011 г. — 14,56%, городской администрации: в 2009 г. — 33%; в 2010 г.
— 25%; в 2011 г. — 15,93%, Тверской город -ской думы: в 2009 г. — 35,75%; в 2010 г. — 28,11%; в 2011 г. — 16,25% и мэра г. Твери: в 2009 г. — 39,04%; в 2010 г. — 33,73%; в 2011 г. — 15,38%. Выявилась также общая тенденция к постепенному снижению негативных оценок деятельности регио нальных органов власти и структур муни ципального уровня и, соответственно, к пропорциональному росту позитивного отношения к их работе.
Результаты исследования указывают на различную степень доверия граждан к органам власти и местного самоуправ ления, а также должностным лицам. Наибольшим доверием населения поль зуется президент РФ (в 2009 г. — 27% общего числа ответов; в 2010 г. — 27,6%; в 2011 г. — 19,6%). В меньшей степени выра -жено доверие к губернатору области (в 2009 г. — 7,6%; в 2010 г. — 10,3%; в 2011 г.
— 9,9%) и мэру г. Твери (в 2009 г. — 6,1%; в 2010 г. — 10,9%; в 2011 г. — 8,3%). Самый низкий уровень доверия зафиксирован в отношении представительных органов региональной власти и местного само управления (Законодательного собрания Тверской области, Тверской городской
думы). Следует отметить, что доверие к органам исполнительной ветви власти имеет тенденцию к росту, в то время как уровень доверия к представительным органам или остается прежним, или сни жается. Подобную ситуацию объясняют тем, что основная функция представи тельного органа местного самоуправ ления как защитника интересов местного населения не реализуется в достаточной степени в муниципальных образованиях, взаимодействие между депутатами и их избирателями не развито1.
Корреляционный анализ результатов исследования выявил возрастные разли чия в отношении к органам федерального, регионального и местного управления. Так, президент РФ пользуется наиболь шим доверием в молодежной среде, губер натору области в большей степени дове ряет возрастная группа 25—39 лет, а адми нистрации г. Твери — старшая возрастная группа. Вместе с тем прослеживается зави симость и от материального положения респондентов: уровень доверия к различ ным властным структурам падает по мере снижения уровня материального благо состояния граждан, за исключением пре зидента РФ, степень доверия к которому, наоборот, возрастает. При этом граждане с низким уровнем материального благо получия выражают наибольшую степень к недоверия мэру города и Тверской город ской думе.
Поскольку первичным субъектом мест ногосамоуправлениявыступаетнаселение, оно должно проявлять активность в делах муниципального образования и может выражать ее в различных прямых или опосредованных формах. Однако в реаль ной муниципальной практике различные формы прямой демократии (референ -думы, общественные слушания, опросы, голосование по конкретным вопросам через СМИ, интерактивные ТВ и радио -дебаты) оказываются либо невостребован ными, либо используются формально и в малом объеме2. Указанная тенденция под тверждается данными социологического исследования, проведенного в г. Твери. Так, при изучении активности городских жителей в решении вопросов местного значения было выявлено, что более поло
1 Бутитова Д. Местное самоуправление в системе взаимодействия власти и общества // Власть, 2008, № 4, с. 53.
2 Попова В.В. Указ. соч., с. 143.
вины жителей города принимают участие в выборах депутатов городской Думы (в 2009 г. — 59,9%; в 2010 г. — 55,4%; в 2011 г
— 67,0%). Помимо этого, граждане были задействованы в каких либо обществен ных мероприятиях, таких как субботники и уборка города; собрания жильцов дома, района; культурно спортивные меропри ятия (в 2009 г. — 65,3%; в 2010 г. — 73,1%; в 2011 г. — 79,6%). Однако практически невостребованными являются материаль ная поддержка общественных мероприя тий, обеспечение общественного порядка, совместная ликвидация чрезвычайных ситуаций, проекты местных отделений политических партий и общественных организаций, митинги, пикеты, акции протеста, коллективные обращения к вла стям.
Тем не менее подавляющее большинство опрошенных жителей выразили готов ность в дальнейшем оказывать содействие развитию города: участвовать в суббот никах, уборке города, собраниях, обсуж дениях, поддержании общественного порядка, помогать в организации культур ных и спортивных мероприятий и т.д. (в 2009 г. — 81,9%; в 2010 г. — 89,4%; в 2011 г.
— 83,9%). В то же время ряд важных форм непосредственного участия в деятельно сти местного самоуправления не рассма триваются населением в качестве значи мых — это обращение в органы местного самоуправления (в 2009 г. — 8,9%; в 2010 г.
— 11,1%; в 2011 г. — 5,8%), участие в тер -риториальном общественном самоуправ лении (в 2009 г. — 5,7%; в 2010 г. — 5,1%; в
2011 г. — 6,1%), внесение целевых денежных взносов, участие в сборах финансовых средств на общественные нужды (в 2009 г.
— 2,7%; в 2010 г. — 3%; в 2011 г. — 1,4%). Исследование показало, что старшие воз растные группы занимают более активную жизненную позицию в решении вопро сов местного значения. Были выявлены и основные мотивы социальной активности граждан: возможность улучшить качество жизни города; осознание полезности и одобряемости своего участия; стремление помочь людям и др.
В 2012 г. были расширены масштабы
исследования: опрос проводился не только в г. Твери, но и в других муниципальных образованиях Тверской обл. Его резуль -таты в значительной степени подтвердили сохранение ключевых тенденций, выяв ленных в ходе предыдущих этапов.
Таким образом, анализ научной литера -туры и результатов эмпирических иссле дований позволяет выявить определенную противоречивость существующих тенден ций развития местного самоуправления как в России в целом, так и в Тверском регионе в частности. С одной стороны, доминирующей остается тенденция к цен трализации власти. Значительная часть муниципального сообщества недоста -точно дифференцирует систему местного самоуправления и органы государственной власти, особенно в части существующих полномочий и обязанностей. Основными формами реализации права граждан на участие в деятельности муниципального образования продолжают оставаться участие в выборах местного уровня и в организованных мероприятиях по благо устройству территории. Среди причин сложившейся ситуации необходимо отме тить отчужденность муниципальных вла -стей от основной массы населения, право вую неосведомленность граждан в вопро сах местного самоуправления, сохранение политической культуры подданнического типа и характерной для нее традиционной пассивной модели политического пове дения. Активизация участия населения в местном самоуправлении требует рас ширения поля информации о сферах его деятельности, осуществления дополни тельных мер организационного характера, в частности выдвижения инициативных, возможно, специально подготовленных активистов местного самоуправления.
С другой стороны, население все же связывает с местной властью надежды на улучшение жизни регионального сообще ства, выражает готовность принимать уча стие в решении вопросов местного значе ния, что свидетельствует о значительном, но во многом не реализованном потен циале развития института местного само управления в России.
