CC BY
50
Ноила КАЗАКОВА, Михаил ПРУДНИКОВ, Эдвард АБГАРЯН
СОЦИАЛЬНАЯ АКТИВНОСТЬ МЕСТНЫХ СООБЩЕСТВ КАК КРИТЕРИЙ И ФАКТОР ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В Г. МОСКВЕ
В статье обосновывается, что социальная активность местных сообществ является критерием и фактором эффективности местного самоуправления в Москве - городе федерального значения.
The article substantiates that social activity of local communities is a criteria and a factor of efficiency of the local self-government in Moscow which is the city of federal significance.
Ключевые слова:
социальная активность, местное сообщество, эффективность, местное самоуправление; social activity, local community, efficiency, local government.
Местное сообщество — это совокупность людей, проживаю -щих на территории муниципального образования, объеди -ненных общими условиями жизнедеятельности, использо -ванием материальных, социальных и социокультурных ресурсов и выступающих объектами и субъектами местного самоуправления.
На наш взгляд, наиважнейшей проблемой муниципального управ -ления в г. Москве является не столько значительная ограниченность полномочий и функций органов местного самоуправления в срав -нении с другими регионами (кроме Санкт- Петербурга), а декларативность лозунгов о необходимости расширения участия населения в местном самоуправлении.
И хотя, по оценкам правительства Москвы, органы местного само -управления города успешно справляются с решением возложенных на них задач в системе управления столицей1, и более того, в насто -ящее время ставится задача расширения их полномочий, резуль -таты социологических опросов свидетельствуют о низком качестве их работы. В частности, по материалам исследования «Мнение москвичей о роли местного самоуправления в жизни города и пер спективах его развития», проведенного НАФИ в 2010 г.2, каждый четвертый житель города оценил качество работы органов местного самоуправления как удовлетворительное, 15% — как плохое, и 10%
— как очень плохое. Положительную (хорошую) оценку дали 13%, отличную — 1%, а 35% респондентов затруднились с ответом.
Местное самоуправление по своей природе радикально отлича ется от других видов и уровней публичной власти. Его социальную сущность и особенность составляет народовластие, о чем прямо написано в Конституции РФ. В ст. 130, 131, 133 гл. 8 Основного
1 Постановление Правительства Москвы № 945-ПП от 19.10.2010 «О Городской целевой программе государственной поддержки и развития местного самоуправления в городе Москве на 2011—2013 гг.» / Официальный сайт Департамента территориальных органов Правительства Москвы / http: //www: dto.mos.ru
2 Мнение москвичей о роли местного самоуправления в жизни города и пер -спективах его развития. Отчет по результатам исследовательских работ. — М., 2010. Опрошено 1 500 жителей старше 18 лет в 10 административных округах методом формализованных интервью по месту жительства, соблюдена репре -зентативная выборка по возрасту, полу и образованию респондентов. 97% опро -шенных проживают в Москве более 10 лет. См.: Медиа-портал Комитета по коммуникациям и средствам массовой информации города Москвы // http:// moscominform.ru/committee/projects/sociologia/otchet/
КАЗАКОВА Ноила Дохиевна — д.соц.н., профессор МГУПИ
kazaknelli@yandex.ru
ПРУДНИКОВ Михаил Николаевич — д.и.н., профессор кафедры социологии и культуры МГУПИ prof_prudnikov@ mail.ru
АБГАРЯН Эдвард Арамович — д.филос.н., профессор; ректор Института бизнеса и права
prof_prudnikov@
mail.ru
закона определены следующие консти -туционные основы местного самоуправ -ления в РФ:
— обеспечение местным самоуправле -нием самостоятельного решения населе -нием вопросов местного значения, владе -ние, пользование и распоряжение муни -ципальной собственностью;
— осуществление местного самоуправ -ления гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъ -явления, через выборные и другие органы местного самоуправления;
— осуществление местного самоуправ -ления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом истори ческих и иных местных традиций, а также самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправле ния1.
Общие исходные принципы организа -ции местного самоуправления, установ -ленные в российском законодательстве, соответствуют международным стандар там, закрепленным в Европейской хар -тии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г. Этот документ определяет местное самоуправ ление как право и действительную спо собность местных сообществ «контроли -ровать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населе ния значительной частью общественных дел»2.
На практике в постсоветской Москве только после длительного пребывания органов местного самоуправления в структуре государственной власти города (вопреки норме ст. 12 Конституции РФ) и в соответствии с решением Московского городского суда (от 26 декабря 2000 г.) и определениями Верховного суда РФ (от 6 октября 2000 г. № 5 - ГОО -111 и от 30 марта 2001 г. № 5 ГО1 12) начинается формиро вание системы местного самоуправления под эгидой и патронажем государственной власти города. В соответствии с Уставом города Москвы принимается Закон города Москвы от 06.11.2002 № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве», который устанавливает прин -ципы и порядок организации местного
1 Конституция Российской Федерации (принята 12.12.1993) // Российская газета, 1993, 25 дек.
2 Европейская хартия о местном самоуправле -нии // Реформы местного управления в странах
Западной Европы. - М., 1993, с. 115-126.
самоуправления, его правовые, террито -риальные и финансово -экономические основы, а также государственные гаран тии его реализации.
Следует признать, что упомянутый закон в п. 1 ст. 1 предписывает, что мест ное самоуправление в Москве - «при знаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность местного сообщества (жителей внутриго родского муниципального образования) по решению вопросов местного значения непосредственно или через органы мест ного самоуправления»3. В этом законе также уделяется определенное внимание вопросам участия населения в осущест влении местного самоуправления в сто лице. В частности, в ст. 18-21 прописаны формы прямого волеизъявления граждан: местный референдум, правотворческая инициатива, обращения жителей в органы местного самоуправления и к должност ным лицам местного самоуправления, территориальное самоуправление. Однако социальная активность сообществ муни ципальных образований является крайне низкой, о чем свидетельствуют результаты социологических исследований.
По данным упомянутого выше иссле -дования, 86% москвичей не участвовали в осуществлении местного самоуправления. Всего 6% участвовали и 8% затруднились с ответом. Наибольший процент тех, кто не участвовал в местном самоуправлении, проживают в Восточном (98%), Западном (93%) и Юго - Западном (92%) округах сто -лицы. Наименьшая доля - в самом круп ном Южном округе (70%). В возрастной линейке респондентов наименее актив ными являются жители 25-34 лет (91%) и 35-44 лет (89%). Более половины опро -шенных, или 54%, затруднились назвать препятствия для участия в местном само управлении. Среди тех, кто эти препят ствия отметил, преобладают такие вари анты ответов: «не нужно, неинтересно, есть другая работа» (16%), «нет свободного времени, нет возможности» (13%).
По данным Мосизбиркома, на 1 января 2012 г. на территории г. Москвы зареги стрировано 7 060 879 жителей города, обладающих активным избирательным
3 Закон г. Москвы от 06.11.2002 № 56 «Об организации местного самоуправления в горо де Москве» // КонсультантПлюс; http://base. consultant.ru
правом1. Из них в муниципальных выбо -рах столицы, проходивших в тот же день, что и президентские, участвовало 58,34% москвичей, имеющих право голоса2. То есть, электоральная активность жителей столицы является крайне низкой. Причем большинство избирателей чаще всего не знали кандидатов, не были знакомы с их программами.
Тем не менее муниципальные выборы 2012 г. в Москве показали возросший интерес граждан к муниципальной дея тельности. По данным председателя Мосгоризбиркома В.П. Горбунова, за 1 560 депутатских мест в 125 муниципаль ных собраниях боролись свыше 4 000 кан дидатов3.
Что касается самоорганизационной активности жителей столицы, то, по дан ным исследования «Мнение москвичей о возможности реализации собственных инициатив по решению вопросов мест ного значения»4, более половины москви -чей (60,5%) не готовы проявлять свою активность в решении проблем местного значения. Каждый пятый житель столицы полностью доверяет действующим орга нам местного самоуправления, поэтому не собирается участвовать в общественной деятельности. Причины низкого уровня активности москвичи объясняют, прежде всего, чрезмерной занятостью на работе (20,1%), неготовностью сделать что -то лучше, чем это уже делают (16,1%), личной
1 Сведения о численности избирателей, участников референдума, зарегистрированных на тер ритории города Москвы на 1 января 2012 года // Официальный сайт Мосизбиркома; Ы1р:// mosgorizbirkom.ru/doc- 1п^е.а8рх
2 Широкий шаг к открытости. Интервью с председателем Мосизбиркома // Тверская, 13, 2012, 22 марта.
3 Депутатами муниципальных собраний хотят стать более 4 тыс. кандидатов // РИА-НОВОСТИ в Москве; http://www.inmsk.ru/news_ society/20120202/342536186.html
4 Социологическое исследование проведено в ноябре 2006 г. группой сотрудников кафедры социологии организаций и менеджмента социоло -гического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова. Выполнено на основании постановления Правительства Москвы от 21.09.2004 г. № 649- ПП «О городской целевой программе государст венной поддержки местного самоуправления в г. Москве на 2005-2007 гг.» методом полевого поквартирного опроса с использованием пропор циональной районированной (стратифицирован ной) выборки. Ж=813 // Медиа-портал Комитета по коммуникациям и средствам массовой инфор мации города; http://moscominform.ru/committee/ projects/sociologia/otchet/
инфантильностью, ленью (13,0%). Также такое поведение вызвано семейными обстоятельствами (11,2%), мнением о бес -полезности такой работы (8,4%), слабым знанием законов о местном самоуправле нии (7,6%), отсутствием нужной инфор -мации (7,4%), недостаточным представле -нием о важности этой работы (3,4%).
Столь индифферентное отношение большинства населения к своему участию в местном самоуправлении и то, что 65,4% опрошенных никогда не обращались со своими инициативами в органы местного самоуправления, не означает, что среди москвичей совсем нет активных граждан. В общей сложности 33,5% жителей ини -циативу все же проявляли. Правда, резуль -таты оказались весьма скромными: лишь 6,1% обращавшихся добились полной реализации своей инициативы, 13,9% реа лизовали ее частично, а 13,5% в силу раз личных причин не смогли добиться реали зации своего предложения. Собственное участие в осуществлении местного са моуправления жители мегаполиса видят в следующих формах: работа в качестве старшего по дому, подъезду (7,0%), уча -стие в благотворительной, попечитель ской и опекунской деятельности (4,9%), вступление в народную дружину по охране общественного порядка (4,4%), участие в работе территориального общественного самоуправления (4,2%), руководство детской спортивной секцией микрорайона (3,2%).
Коммуникационная активность москвичей является крайне низкой. Материалы опроса «Мнение москвичей о роли местного самоуправления в жизни города и перспективах его развития», про веденного в 2010 г., свидетельствуют, что 78% опрошенных москвичей не помнят, чтобы они обращались к руководителям органов местного самоуправления и депу татам муниципального собрания. Лишь 18% заявили о своем обращении к этим представителям местной власти. Самыми активными здесь являются москвичи старше 55 лет. Так, почти каждый третий представитель данной группы вспомнил о своем обращении. В числе тех, кто не обращался к местной власти, преобладает молодежь 18-24 и 25-34 лет - по 86%. В целом, периодически взаимодействуют с муниципальными структурами 16-18% москвичей.
Несмотря на то что 77% обращавшихся
респондентов получили ответы на свое обращение, только треть из них отметили полное или частичное решение своего вопроса. Подавляющее большинство (61%) заявили об отсутствии изменений после обращения в органы местной вла -сти. Неудовлетворенность результатами рассмотрения обращений характерна для представителей всех групп. Самый низкий уровень решения проблем по результатам письменных обращений граждан отме -чается в Восточном (82%), Центральном (78%), Зеленоградском (67%) административных округах.
Более того, проблема социальной актив -ности местных сообществ, участия насе -ления в местном самоуправлении даже не входила в перечень вопросов, включенных в повестку дня муниципальных собраний г. Москвы, хотя за 11 месяцев 2011 г. состо -ялось 1 356 заседаний муниципальных собраний, на которых было рассмотрено 8 758 вопросов, из которых 6 693 приняты к исполнению. Не освещается эта про -блема и в отчете Совета муниципальных образований г. Москвы, представлен ном на VI съезде этой организации. Зато в нем отмечается, что в связи с измене нием границ Москвы и Московской обл. были организованы и проведены публич ные слушания с жителями муниципаль ного образования, которые поддержали изменение границ. Муниципальными собраниями по результатам публичных слушаний были приняты решения, учи тывающие мнение населения по данному
вопросу. Также присутствуют данные о проведении субботников по 1 283 адресам, организованных органами местного само управления. Отмечается, что в субботни ках приняли участие более 24 тыс. чел. (то есть, 0,34% избирателей), среди которых муниципальные служащие, сотрудники муниципальных учреждений и некоммер ческих организаций, сотрудники подряд ных организаций, дети и родители детей, занимающихся в досуговых учреждениях, население, представители общественных организаций1.
Приведенные данные свидетельствуют не только о низкой социальной актив ности местных сообществ столицы, но и о слабой работе органов местного са -моуправления по привлечению жителей муниципальных образований к решению вопросов местного значения и непосред ственному участию в управлении мест ными делами.
Высокая социальная активность всего местного сообщества должна выступать критерием и целью развития местного самоуправления в столице. В настоящее время необходимо использовать и нара щивать «муниципальный» потенциал тех жителей города, которые уже имеют инте рес к участию в реализации местного са моуправления.
1 Отчет о деятельности Совета муниципальных образований города Москвы в 2011 г., с. 42, 61 // http://www.amom.ru/report/6_otchet.pdf
