CC BY
65
опосредующих инвестирование на российском финансовом рынке.
8. В связи с широким использованием гражданско-правовых конструкций в ходе модернизации российской экономики повышенного внимания требуют не только положения ГК РФ, но и проблематика взаимодействия гражданского законодательства с другими от-
раслями отечественного законодательства. Правоприменительная практика подсказывает, что решение этой проблемы лежит в гармонизации гражданского законодательства с нормативными положениями других отраслей законодательства (бюджетного, налогового, валютного, земельного и др.), в том числе в части используемой терминологии.
—«X»——
Тенденции развития лесного законодательства
В Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ состоялось совместное заседание центров частноправовых и публично-правовых исследований на тему «Тенденции развития лесного законодательства». Заседание открыла директор Института доктор юридических наук, профессор, член-корреспондент РАН Т. Я. Хаб-риева. Она отметила, что лесные пожары 2010 г. выявили неэффективность государственного управления лесным хозяйством. Охрана и использование лесов являются сферой интересов как публичного, так частного права, что и послужило поводом к обсуждению данной проблемы на совместном заседании правовых центров института.
С докладом выступила заведующая отделом аспирантуры Института кандидат юридических наук Ю. И. Шуп-лецова, которая отметила, что лесное законодательство в России имеет давнюю историю. В советский период леса были национализированы наряду с другими природными объектами. Законодательство формировалось в рамках Основ лесного законодательства Союза ССР и лесных кодексов союзных республик. Вопросы лесного права подробно рассматриваются в работах многих авторов.
Введенный в действие Лесной кодекс РФ не решил всех проблем.
В ЛК РФ неоднократно вносились законодательные поправки, вызванные поспешностью подготовки указанного Кодекса, недостаточностью проработки формулировок, непро-считанностью последствий введения ряда его норм. Реализация таких законодательных инициатив приводит к дезорганизации субъектов правоприменительной деятельности, ущемлению прав лесопользователей. Наличие многих юридических дефектов актуализирует необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования лесных отношений посредством оптимизации законотворческой и правоприменительной деятельности.
Непростой проблемой является и реформирование системы органов управления лесным хозяйством, предусмотренное в ЛК РФ. В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» до 1 января 2008 г. должно было произойти преобразование лесхозов и формирование территориальных единиц управления, лесного контроля и надзора — лесничеств. Лесничества и лесопарки должны были стать полноценными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов.
Решение указанных организационно-правовых задач не терпит отла-
гательств. Лесные пожары, произошедшие в Центральной части России, выявили многочисленные дефекты функционирующей в стране системы управления лесным хозяйством, показали профессиональную беспомощность государственных и муниципальных служащих в решении вопросов обеспечения безопасности населения страны от лесных пожаров.
Одной из наиболее острых остается проблема ликвидации последствий лесных пожаров и воспроизводства лесов не только на землях лесного фонда, но и на землях иных категорий.
В сложившейся ситуации необходимо прежде всего активизировать деятельность по реализации приоритетных направлений развития лесного комплекса, концептуально обозначенных в ЛК РФ и конкретизированных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.1 Создание эффективной системы воспроизводства лесного фонда и восстановления лесов; стимулирование структурных преобразований в лесопромышленном комплексе на основе создания крупных интегрированных структур; улучшение породного состава лесных насаждений, резкое сокращение незаконных рубок и теневого оборота древесины; создание эффективной системы превентивных лесоохранных мероприятий, направленных на предотвращение возникновения угрозы наступления чрезвычайных ситуаций в будущем — это основополагающие задачи в сфере реформирования лесного хозяйства.
Заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ С. А. Боголюбов обратил внимание на то, что сотрудники Института принимали активное участие в подготовке новой редакции ЛК РФ: на совещаниях в Аппарате Правительства РФ отстаивали позицию о недопус-
1 Утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.
тимости приватизации российских лесов, обосновывали необходимость существования оправдавшей себя централизованной государственной лесной охраны.
Федеральное агентство лесного хозяйства после передачи из ведения Минприроды России в ведение Мин-сельхоза России летом 2010 г. в связи с лесными пожарами снова подверглось реорганизации и перешло в ведение непосредственно Правительства РФ. Настораживают очередные требования по созданию нового централизованного органа управления лесами. Возникает вопрос: что это — еще один орган или тот же, но с иными функциями, под другим названием, с новым статусом? Необходимо соблюдать преемственность в управлении лесным хозяйством и учитывать положительные стороны федеративного устройства государства. Надо также понимать, что лес ценен не только древесиной, но и рекреационными, природоохранными качествами, которые особенно важны в условиях урбанизации, загрязнения городов выхлопными газами.
Здесь же уместно отметить несправедливость возложения ответственности за лесные пожары исключительно на органы местного самоуправления, которые на современном этапе, как правило, не обладают достаточным количеством кадров и технических средств. Законодательство РФ разграничивает полномочия между субъектами РФ, МЧС России, Рослесхозом, Минсельхо-зом России, Минприроды России, и задача высших исполнительных и представительных органов государственной власти не допускать перекладывания ответственности с одного органа на другой, тем более что призывы к немедленному «совершенствованию» лесного законодательства (срочному, но не всегда оправданному) могут оставить без внимания главную проблему — надлежащую и неуклонную его реализацию.
Ведущий научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП кандидат юридических наук А. Н. Чертков отметил, что современные проблемы охра-
ны и защиты лесов в России требуют от всего юридического сообщества поиска путей их решения.
Лесное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ), что соответствует мировым тенденциям. Аналогично решается данный вопрос и в таких зарубежных федерациях, как ФРГ, Австрия, Бразилия, Индия и др. Однако внутри совместного ведения степень централизации и децентрализации может существенно разниться. При этом общепризнано, что эффективность реализации полномочий органов публичной власти зависит от ее стабильности, и гарантированности правом, обеспеченности материально-финансовыми ресурсами.
В России компетенция органов государственной власти в рассматриваемой сфере регулируется не только нормами ЛК РФ, но и Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Абстрагируясь от конкретного наполнения данных норм, из теории управления ясно, что нестабильность системы органов власти не позволяет ожидать эффективной работы. Любая реформа на первоначальном этапе — это дестабилизация жизни и работы служащих, функционирования наработанных управленческих связей. Однако перманентное реформирование, означающее постоянную дестабилизацию, привело к существенному сокращению штатов лесной охраны.
Из ЛК РФ была исключена норма о передаче субъектам РФ полномочий по государственной охране лесов за счет субвенций из федерального бюджета. Большинство субъектов РФ пришли к выводу об отсутствии у них соответствующих полномочий (нет субвенций — нет полномочий) и перестали их осуществлять. В свою очередь, ряд субъектов РФ (например, Республика Татарстан, Вологодская область)
применили норму ст. 2631 названного Федерального закона, согласно которой они могут осуществлять полномочия за счет региональных бюджетов, если это соответствует федеральному законодательству. Они сохранили структуру лесной охраны, финансируя их за счет региональных бюджетов. Пожары на территории данных субъектов РФ не привели к человеческим жертвам и разрушению населенных пунктов.
Именно активная позиция субъектов РФ в проведении политики государственной охраны лесов оказалась результативной. Поскольку на федеральном уровне не сформулирована концептуальная основа такой политики, данная позиция была оправданна.
Полномочия муниципалитетов в сфере охраны лесов определены весьма формально. В связи с этим необходимо установить сферу их деятельности и источники финансирования на законодательном уровне либо исключить из законодательства соответствующие полномочия. Учитывая, что в ряде муниципалитетов были приняты надлежащие меры по охране лесов, было бы опрометчиво признать возможности муниципалитетов абсолютно недостаточными.
Решение проблемы видится в формировании концепции государственной охраны лесов, системы взаимодействия органов публичной власти, в стабилизации компетенции последних. Корректировку правовой базы необходимо осуществлять точечно, на основе результатов мониторинга законодательства и правоприменительной практики.
Если вопросы государственной охраны лесов будут решаться путем централизации полномочий, появится необходимость в создании единого федерального органа государственной лесной охраны. В этом случае охрану лесов целесообразно осуществлять по специальным лесным округам (по аналогии с бассейновыми округами), сформировав схему размещения территориальных федеральных органов исходя из количества и видов лесов.
В выступлении отмечалось, что реформирование лесного хозяйства необходимо осуществлять, опираясь на опыт лесной охраны (начиная с Российской империи) и научные разработки. Система оценки регулирующего воздействия требует учета не только экономических, но и экологических последствий.
Старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП А. В. Калмыкова осветила в своем выступлении вопросы разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере обеспечения пожарной безопасности в лесах.
В соответствии со ст. 53 ЛК РФ в целях обеспечения пожарной безопасности в лесах осуществляются: противопожарное обустройство лесов; создание систем, средств предупреждения и тушения лесных пожаров (пожарные техника и оборудование, пожарное снаряжение и др.), содержание этих систем, средств, а также формирование запасов горюче-смазочных материалов на период высокой пожарной опасности; мониторинг пожарной опасности в лесах; разработка планов тушения лесных пожаров; тушение лесных пожаров; иные меры пожарной безопасности в лесах.
Указанные выше меры осуществляются:
органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления — в отношении лесов, расположенных на землях, находящихся соответственно в собственности субъектов РФ или муниципальных образований;
органами государственной власти субъектов РФ — в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, осуществление полномочий по охране которых передано органам государственной власти субъектов РФ в соответствии с ч. 1 ст. 83 ЛК РФ;
Федеральным агентством лесного хозяйства — в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, осуществление полномочий по охране которых не передано органам государствен-
ной власти субъектов РФ в соответствии с ч. 2 ст. 83 ЛК РФ;
Федеральной службой по надзору в сфере природопользования — в отношении лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения;
федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области обороны и безопасности, — в отношении лесов, расположенных на землях обороны и безопасности, находящихся в федеральной собственности.
На лесных участках, предоставленных в аренду, меры пожарной безопасности, указанные в п. 1 и 2 ч. 1 ст. 53 ЛК РФ, осуществляются арендаторами этих лесных участков на основании проекта освоения лесов. При этом следует иметь в виду, что зачастую арендаторов принуждают обеспечивать ликвидацию лесного пожара на территории арендуемого ими участка за свой счет, включая указанное условие в договор. Между тем такой пункт договора противоречит положениям ЛК РФ2. При рассмотрении споров о признании указанного пункта договора не соответствующим законодательству РФ суды указывали, что арендатор не является специализированной организацией, осуществляющей деятельность по тушению лесных пожаров, в связи с чем он не может обеспечить ликвидацию лесного пожара только своими силами, что не исключает в установленном законом порядке его привлечения к тушению возникшего лесного пожара.
Согласно ЛК РФ и Федеральному закону от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» полномочиями по обеспечению пожарной безопасности в лесах не наделяется государственная противопожарная служба, координацию деятельности которой осуществляет МЧС России.
Вместе с тем лесной пожар в большинстве случаев признается чрезвы-
2 См., например: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 19 мая 2010 г. № а78-6145/2009; Определение ВАС РФ от 13 августа 2010 г. № вас-10446/10.
чайной ситуацией, поэтому для его тушения и борьбы с его последствиями допускается привлечение любых лиц в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление и координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, является МЧС России (ст. 12 названного Закона).
Анализ законодательства позволяет сделать вывод, что к полномочиям МЧС России в рассматриваемой сфере относятся: обеспечение методического руководства и контроля за подготовкой и проведением мероприятий по ликвидации последствий возможных чрезвычайных ситуаций, вызванных лесоторфяными пожарами; обеспечение учета, координация деятельности, проверка готовности сил и средств постоянной готовности Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) к проведению мероприятий по ликвидации последствий возможных чрезвычайных ситуаций, вызванных лесоторфяны-ми пожарами; информирование населения о предпринимаемых действиях по ликвидации последствий возможных чрезвычайных ситуаций, вызванных лесоторфяными пожарами, и мерах пожарной безопасности в пожароопасный сезон.
Таким образом, существует множественность субъектов государственного управления в сфере пожарной безопасности лесов. В связи с этим необходимо слаженное взаимодействие указанных выше органов государственной власти. Однако на сегодняшний день оно практически отсутствует, хотя еще в обращении Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 11 июня 2003 г. № 164-СФ «К Правительству Российской Федерации в связи с критической ситуацией, сло-
жившейся с тушением лесных пожаров» отмечалось, что слабым местом в организации работы по повышению эффективности системы охраны лесов от пожаров остается взаимодействие соответствующих федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований. В том же 2003 г. было подписано Соглашение № ВР-34-38/768 «О взаимодействии Министерства природных ресурсов Российской Федерации и Министерства сельского хозяйства Российской Федерации по вопросам предупреждения и тушения лесных и торфяных пожаров».
Однако в связи с тем, что обеспечение пожарной безопасности в лесах (профилактические меры, тушение пожаров) осуществляется как на федеральном уровне, так и на региональном и местном, необходимо разработать и принять регламент о взаимодействии федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по вопросам предупреждения и ликвидации лесных пожаров, в котором четко бы были прописаны полномочия этих органов и механизм их взаимодействия.
Старший научный сотрудник отдела предпринимательского законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук Е. В. Оболонкова рассказала о проблемах договора аренды лесного участка и охраны (защиты) лесов от пожаров. Анализ судебно-арбитражной практики позволил выявить ряд положений законодательства (регулирующего правовые отношения в области использования (аренды) лесов), препятствующих исполнению мер по охране и защите лесов.
В соответствии со ст. 25 ЛК РФ возможны 16 видов лесопользования, причем леса могут использоваться для одной или нескольких целей, если иное не установлено ЛК РФ или другими федеральными законами. Согласно ст. 72 ЛК РФ по договору аренды лесного участка, находящегося в государ-
ственной или муниципальной собственности, арендодатель предоставляет арендатору лесной участок для одной или нескольких целей, предусмотренных ст. 25 ЛК РФ.
В судебной практике неоднократно рассматривался вопрос о возможности, при допустимости использования лесов в нескольких целях, заключения нескольких договоров аренды одного и того же участка применительно к каждому виду использования лесов.
Однако при рассмотрении одного из дел ВАС РФ занял противоположную позицию3. Необходимо уточнить, что в судебном решении не могли быть в полной мере отражены вопросы о последствиях предоставления возможностей для заключения договора аренды с различными арендаторами. Это — проблема распределения ответственности по возмещению вреда, причиненного лесам несколькими арендаторами одного участка, решение которой не может ограничиваться применением общих правил гражданского законодательства, а также вопрос распределения между арендаторами обязанностей по осуществлению мер пожарной безопасности в лесах. В настоящее время именно на арендатора возлагается осуществление таких мер (ч. 3 ст. 53 ЛК РФ). Решение рассматриваемых вопросов видится во внесении изменений в ст. 25, 72 ЛК РФ — применительно к возможности заключения нескольких договоров аренды одного земельного участка; в ст. 53 ЛК РФ
3 Заявление о признании недействительным отказа регистрационного органа в госрегистрации договора аренды лесного участка удовлетворено, так как по ч. 2 ст. 25 ЛК РФ проведение лесных аукционов по использованию одних и тех же лесных участков для разных видов пользования, заключение арендаторами договоров с учетом установленных ограничений позволяют прийти к выводу о возможности многоцелевого лесопользования как одним заявителем, так и другим (см.: Постановление Президиума ВАС РФ от 27 июля 2010 г. № 2111 по делу № А.05-7607/2009).
и Правила пожарной безопасности в ле-сах4 — применительно к осуществлению несколькими арендаторами обязанностей по осуществлению мер пожарной безопасности.
Старший научный сотрудник отдела аграрного, экологического и приро-доресурсного законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук Д. О. Си-ваков рассмотрел проблему пригородных лесов, с которыми связаны и пригородные воды.
В советский период был выработан правовой режим пригородной зоны, которая представляла собой продолжение социальной, природной и хозяйственной территории города. Главная особенность пригородных зон заключается в том, что градостроительная деятельность и другое использование их территории осуществляется с учетом интересов населения города. В ряде случаев пригородные зоны рассматриваются в качестве дополнительного резерва для развития города.
Входящие в пригородные зоны зеленые зоны, а вернее, подзоны, выполняли санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции. На их территории запрещалось вести хозяйственную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду.
В российском законодательстве используется и такая категория, как лесопарковый защитный пояс. Созданный в первые годы советской власти, впоследствии он несколько раз изменялся, а в 1960-х гг. его функции были расширены, в частности его назначением было оберегать и очищать водные ресурсы естественных и искусственных водотоков и водоемов. Как известно, у столицы создали «московское море» — каскад водохранилищ с каналом имени Москвы. Следует признать, что указанные охранительные режимы зачастую нарушались.
Необоснованное промышленное освоение земель, их застройка, вырубка лесов и зеленых насаждений нару-
4 Утверждены постановлением Правительства РФ от 30 июня 2007 г. № 417.
шают позитивное воздействие зеленых поясов на мегаполисы. К примеру, леса вокруг Москвы с 90-х гг. ХХ в. значительно сокращаются, что обусловлено как коттеджным строительством, так и разрастанием в ХХ! в. подмосковных городов. Сокращение лесистости зеленых зон приводит к нарушению механизмов самоочищения в пригородных реках, озерах, водохранилищах, каналах. Местные власти используют эти земли в коммерческих целях, однако законодатель не предусматривает специального правового режима пригородных лесов в ЛК РФ. В связи с вышесказанным инициативы по выработке и реализации программ по пригородным лесам являются весьма полезными и своевременными.
Экологическое «оздоровление» крупных городов требует сохранения и воссоздания лесных массивов, древесно-кустарниковой растительности. Сеть экологически значимых территорий (парков, лесопарков, зеленых зон, восстановленных водоемов) должна быть «сквозной»: охватывать как город, так и пригородную зону.
Ведущий научный сотрудник отдела гражданского законодательства зарубежных стран ИЗиСП кандидат юридических наук С. В. Соловьева рассказала об особенностях охраны лесов в США. Федеральное законодательство об охране окружающей среды включает законы, содержащие нормы, которые определяют статус лесных земельных участков, требования к охране, защите и использованию лесов. Законы штатов конкретизируют положения федерального законодательства и дополняют правилами и требованиями, учитывающими местные условия. Федерация и штаты являются крупнейшими собственниками лесных земель, что и определяет политику в сфере охраны, защиты и увеличения лесных угодий в стране. Графства и районы также наделены полномочиями в области охраны и защиты лесов.
Федеральное законодательство закрепляет за главами лесных агентств штатов обязанность поддерживать в
контрольном состоянии карты лесов, на которых обозначаются различные категории лесных участков, леса на увлажненных землях, лесные болотистые и пожароопасные районы штатов. Карты должны ежегодно сверяться со сложившейся и прогнозируемой ситуацией и соответственно корректироваться лесными агентствами штатов.
На всех собственников лесов — федерацию в лице федерального лесного агентства, штат в лице лесного агентства штата, физических и юридических лиц — законы штатов возлагают обязанности по соблюдению практически единообразных требований пожарной безопасности. Среди них:
обеспечение размещения на территории лесного участка специальных предупредительных знаков, объявляющих о запрете действий, способных спровоцировать пожар;
обеспечение размещения инвентаря для тушения пожара на лесном участке;
обеспечение размещения в пределах лесного участка резервуара с водой, оснащенного насосами (или организация иного обеспечения водой леса), системы оповещения о пожаре, включая пожарные вышки.
Законодательство штатов предоставляет собственникам лесных участков право ограничивать или полностью закрывать доступ на лесные территории, если в штате объявляется повышенная степень пожароопасно-сти. Власти штата вправе осуществлять контроль за исполнением требований противопожарной безопасности и штрафовать собственников лесных участков, не соблюдающих эти предписания. К требованиям общего характера могут добавляться и, обусловленные особенностями местности, специальные требования, которые закрепляются правовыми актами графств, городов, специальных районов.
Федеральное правительство разрабатывает программы совместной охраны лесов от пожаров, вредителей, программы оснащения лесных участков средствами пожаротушения и водоснабжения.
Широкое распространение получили договоры о совместных действиях (о сотрудничестве) по охране, защите и использованию лесов. Они заключаются между собственниками лесных участков: юридическими и физическими лицами, графствами, городами, районами, представителями федерации и лесным агентством штата. Договоры о сотрудничестве определяют права и обязанности сторон в том числе и по проведению профилактических мероприятий и по тушению пожаров. Чтобы собственники лесных участков могли приобретать необходимое оборудование, восстанавливать пострадавшие участки леса, принимать охранные меры, в рамках этих договоров осуществляется соответствующая финансовая поддержка.
Для координации действий, аккумулирования идей по защите и охране лесов в США создана некоммерческая благотворительная организация «Национальный лесной фонд».
Консультант Департамента недвижимости Минэкономразвития России, кандидат юридических наук Э. У. Гали-шин отметил, что лето 2010 г. отчетливо показало неэффективность закрепленных в ЛК РФ механизмов охраны лесов от пожаров, а также неготовность нашей страны к либеральным тенденциям развития существующего законодательства. В частности, не оправдала себя новелла ЛК РФ, согласно которой обеспечение пожарной безопасности на лесных участках, предоставленных в аренду, осуществляется арендаторами этих лесных участков на основании проекта освоения лесов.
В настоящее время арендаторы отвечают за противопожарное обустройство лесов, в том числе за строительство противопожарных дорог, посадочных площадок для авиатехники, прокладку просек, содержание пожарной техники и запас горюче-смазочных материалов. Ужесточение контроля со стороны государства за исполнением арендаторами данных обязанностей, а также повышение штрафных санкций представляется недостаточным. Для того чтобы выполнение противопожарных мероприятий не было исключительно дек-
ларативным, одним из условий допуска для участия в аукционе по продаже права на заключение договора аренды лесного участка должно являться наличие у претендента соответствующей пожарной техники, оборудования, снаряжения, инвентаря, а также штатных работников, ответственных за пожарную безопасность и прошедших специальную подготовку и обучение.
Начальник юридического отдела ФГУ «Земельная кадастровая палата» по Ленинградской области аспирантка ИЗиСП Е. Н. Иванова остановилась на проблемах государственного кадастрового учета земель лесного фонда. Предусмотренная в ч. 1 ст. 41 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» возможность приобретения права на лесной земельный участок в составе земель лесного фонда как путем проведения государственного кадастрового учета, так и путем предоставления лесного плана, на практике привела к негативным последствиям. Возрастает количество судебных дел, предметом которых является наложение границ лесных и земельных участков, права на которые приобретены в равной степени возможными правовыми путями. Защитить свои интересы в такой ситуации одинаково сложно и гражданам, и юридическим лицам, и государству.
Благая цель — предоставление возможности зарегистрировать свои права на земли лесного фонда в упрощенном порядке — на практике привела землепользователей к необходимости отстаивать свои интересы в суде. В большинстве случаев причиной этого стало несовершенство законодательства.
Заведующий отделом теории законодательства ИЗиСП доктор юридических наук, профессор Н. А. Власенко обратил внимание на отсутствие эффективного подхода к регулированию лесных отношений всеми отраслями природоре-сурсного права, а не только отношений по использованию и охране лесов, а также остановился на проблемах неэффективного правоприменения. В частности
был поднят вопрос об отсутствии конкретных предложений, изменяющих механизмы управления в области лесных отношений. Следует разработать новые административно-правовые нормы, с помощью которых можно урегулировать лесные отношения, в том числе и на уровне субъектов РФ, например касающиеся привлечения к административной ответственности за несоблюдение правил пожарной безопасности в лесах. Эффективность правового регу-
лирования состоит в том числе и в многообразии форм воздействия на общественные отношения.
По результатам совместного заседания центров частноправовых и публично-правовых исследований Институтом разработаны предложения по изменению и применению законодательства об охране и использовании лесов.
О. А. Золотова,
научный сотрудник ИЗиСП
