CC BY
434
Правовое регулирование охраны лесов от пожаров в России и за рубежом
Василишина М. И.
Летние пожары 2010 года показали несостоятельность действующего законодательства, регулирующего отношения в области борьбы с лесными пожарами, и необходимость принятия правовых мер по предупреждению новой пожарной катастрофы в будущем году. Огромный ущерб, нанесенный пожарами в лесах и населенных пунктах, стал дополнительной причиной инвентаризации лесного законодательства, которая была назначена по поручению Президента РФ, указавшего на выявленные недостатки Лесного кодекса1.
Для борьбы с лесными пожарами в прошедшем году был принят целый ряд правовых документов экстренного характера, который должен был способствовать тушению пожаров2. Кроме того, Президент РФ передал полномочия по лесному контролю и надзору Федеральному агентству лесного хозяйства и переподчинил этот орган Правительству РФ.
Перечень поправок в Лесной кодекс был подготовлен на основе Рекомендаций парламентских слушаний на тему «Развитие системы правового обеспечения охраны лесов от пожаров», внесенного в Государственную Думу проекта Федерального закона «О внесении изменений в Лесной кодекс РФ и отдельные законодательные акты», предложений общественных экологических организаций.
Основными изменениями в сфере правового регулирования тушения лесных пожаров, которые вступили в силу с января 2011 года3, являются:
♦ разделение порядка организации деятельности по тушению пожаров в зависимости от категорий земель, когда соответствующие статьи Лесного кодекса распространяют своё действие на земли лесного фонда, земли обороны и безопасности, земли особо охраняемых природных территорий4, (статья 52 ЛК РФ).
♦ регламентация предупреждения лесных пожаров, которое включает в себя противопожарное об-
1. Российская газета //[Электронный ресурс] www.rg.ru/2010/09/08/les-anons.html
2. Были приняты Указ Президента РФ от 02.08.2010 г № 966 «Об объявлении чрезвычайной ситуации, связанной с обеспечением пожарной безопасности», постановление Правительства от 03.08.2010 г. № 595 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного пожарного надзора в лесах» ,Указ Президента РФ от 12.08.2010 г
№ 1007 «О дополнительных мерах по предотвращению и ликвидации чрезвычайной ситуации, связанной с обеспечением пожарной безопасности» и др.
3. Федеральный закон от 29.12.2010 г № 442-ФЗ
«О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 31.12.2010 г.
4. На иных землях тушение пожаров осуществляется в соответствии
с ФЗ от 21.12.1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»
и ФЗ от 21.12.1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности».
устройство лесов и обеспечение средствами предупреждения и тушения лесных пожаров (статья 53.1 ЛК РФ)
♦ введение конкретных элементов мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, определение основных полномочий органов власти (статья 53.2 ЛК РФ)
♦ разработка планов тушения лесных пожаров органами государственной власти и определение содержания деятельности по тушению лесного пожара (статьи 53.3 и 53.4 ЛК РФ)
♦ определение содержания мероприятий по ликвидации чрезвычайной ситуации в лесах, возникшей вследствие лесных пожаров и мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций (статьи 53.6 и 53.7 ЛК РФ) и др.
В целом, внесенные поправки упорядочивают деятельность по тушению пожаров, более четко разграничивают обязанности и полномочия между органами государственной власти и иными участниками лесных правоотношений.
Вопрос разграничения полномочий между органами государственной власти федерального и регионального уровней стал одним из центральных.
Кроме того, законодатель существенно расширил полномочия должностных лиц государственного лесного контроля и надзора, которые теперь вправе предотвращать нарушения лесного законодательства, осуществлять патрулирование лесов, проверять у граждан документы, разрешающие использование, охрану и защиту лесов и т.д. (ст. 96 ЛК). По мнению специалистов, нововведения аналогичны восстановлению лесной охраны5.
Таким образом, законодатель впервые подробно указал обязанности в данной сфере органов государственной власти разных уровней. Достаточность такой регламентации будет определена на практике в течение пожароопасного сезона лета 2011 года.
Таким образом, законодатель возлагает на всех лиц, использующих леса, обязанность сообщить об обнаруженном лесном пожаре и принять меры по недопущению распространения лесного пожара, что несомненно способствует оперативному реагированию в случае обнаружения возгорания.
Характеризуя введенные изменения в Лесной кодекс, необходимо отметить обстоятельства, которые могут оказать существенное влияние на деятельность по тушению пожаров в будущем:
♦ изменения не затрагивают тушение пожаров в лесах, располагающихся на землях, не отнесенных к лесному фонду, ООПТ или землям обороны и безопасности. Лесные массивы, находящиеся на
5. Ярошенко А.Ю. Комментарии к поправкам к Лесному кодексу (законопроект - 358872-5) с учетом дополнений от Правительства РФ // [Электронный ресурс] http://www.forestforum.ru/viewtopic.php?f=9&t=8161
Юридические науки
землях сельскохозяйственного назначения, землях населенных пунктов и землях иных категорий, как и ранее, остаются вне правового регулирования Лесным кодексом. Но именно данные леса зачастую находятся вблизи населенных пунктов, и мер, предусмотренных общими нормами пожарного законодательства, оказывается недостаточно, чтобы локализовать возгорание таких лесов; ♦ требуется установление оснований и процедур привлечения добровольцев к тушению лесных пожаров. в статье 58.8 установлена лишь общая норма о возможности привлечения добровольных пожарных, в то время как проект Федерального закона № 465958-5 «О добровольной пожарной охране»6 включает деятельность по тушению пожаров в перечень лицензируемой государственными органами. в случае возникновения чрезвычайной ситуации, в которой необходимо формирование групп добровольцев по борьбе с лесными пожарами, необходимость получения лицензии становится непреодолимым барьером для желающих помочь в тушении пожаров;
6. Проект Федерального закона N 465958-5 «О добровольной пожарной охране» (внесен Правительством РФ; принят в первом чтении - Постановление ГД ФС РФ от 26.01.2011 N 4792-5 ГД). [Электронный ресурс: http://www.mchs.gov.ru].
♦ необходимо усовершенствовать введенную законодателем систему мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, путем дополнения статьи 53.2 Л К положением о создании единой информационной базы о пожарной опасности в лесах и лесных пожарах. Информационная база должна находиться в открытом доступе (например, в сети Интернет) для всех реальных и потенциальных участников лесных правоотношений, а данные базы могли бы быть оценены независимыми экспертами.
Для создания более эффективной системы по борьбе с лесными пожарами необходимо учитывать как накопленный российский опыт, так и опыт зарубежных стран, законодательство которых рассматривает борьбу с лесными пожарами как задачу, выходящую за пределы национального законодательства. Существует ряд актов Европейского Союза, действие которых направлено на защиту лесов от пожаров7, обеспечение мониторинга лесов и создание механизма по защите гражданского населения.
7. Постановление (ЕЭС) № 2158/92 о защите лесов в Европейском союзе от пожаров // http://www.foresteurope.org/filestore/foresteurope/ Meetings/2010/Workshop_Forest_Fire/2_Schulte.pdf; Постановление № 2152/2003 о лесах; Лесная стратегия; Лесной план и др. // http://www.foresteurope.org/filestore/foresteurope/ Meetings/2010/Workshop_Forest_Fire/2_Schulte.pdf
Таблица 1. Дополнения и распределение полномочий федеральных органов власти и региональных органов государственной власти
Федеральные органы государственной власти Региональные органы государственной власти
1. устанавливают порядок осуществления мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, состав и форму представления данных о пожарной опасности в лесах и лесных пожарах (ст. 53.2 ЛК); 2. принимают решение о маневрировании лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования в соответствии с межрегиональным планом (ст. 53.2 ЛК); 3. устанавливают нормативы противопожарного обустройства лесов, определяют виды средств предупреждения и тушения лесных пожаров, нормативы обеспеченности данными средствами лиц, использующих леса, нормы наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров при использовании лесов (ст. 53.1 ЛК); 4. устанавливают правила тушения лесных пожаров, порядок разработки и утверждения плана тушения лесного пожара и его формы, порядок разработки сводного плана тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации (ст. 53.3 ЛК); 5. разрабатывают межрегиональный план маневрирования лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования (ст. 53.3 ЛК). 1. представляют в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти данные о пожарной опасности в лесах и лесных пожарах (ст. 53.2 ЛК); 2. разрабатывают сводный план тушения лесных пожаров на территории субъекта 3. Российской Федерации, который утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (ст. 53.3 ЛК). 4. организация осуществления мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров в лесах, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий регионального значения (ст. 82 ЛК); 5. организация осуществления мер пожарной безопасности в лесах, расположенных на земельных участках, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации (ст. 82 ЛК).
Таблица 2. Соотношение обязанностей органов государственной власти и других участников лесных правоотношений
Органы государственной власти Лица, использующие леса
1. Осуществление мер противопожарного обустройства лесов в лесах, не переданных на одном из вещных прав участникам лесных правоотношений (ст. 53.1 ЛК); 2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют проведение мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайной ситуации в лесах, возникшей вследствие лесных пожаров, в том числе на лесных участках, предоставленных в аренду для заготовки древесины (ст. 53.7 ЛК); 3. работы по тушению лесных пожаров и осуществлению отдельных мер пожарной безопасности в лесах выполняются специализированными государственными бюджетными и автономными учреждениями (ст. 53.8 ЛК). 1. Осуществление мер противопожарного обустройства лесов на лесных участках, предоставленных в постоянное (бессрочное) пользование, в аренду, на основании проекта освоения лесов (ст. 53.1 ЛК); 2. Лица, использующие леса, в случае обнаружения лесного пожара на соответствующем лесном участке немедленно обязаны сообщить об этом в специализированную диспетчерскую службу и принять все возможные меры по недопущению распространения лесного пожара (ст. 53.4 ЛК); 3. Для участия в выполнении работ по тушению лесных пожаров и осуществлению отдельных мер пожарной безопасности в лесах органы государственной власти вправе привлекать добровольных пожарных (ст. 53.8 ЛК).
Всероссийский журнал научных публикаций, апрель 2011
85
В пределах Европейского Союза предусмотрено совместное финансирование странами-членами ЕС системы мониторинга и предупреждения лесных пожаров. Создана европейская информационная система о лесных пожарах, в которой собираются статистические и иные информационные данные. Более того, создана система предсказания риска возникновения лесного пожара, в рамках которой создаются карты, и производится оценка вероятности возникновения пожаров в потенциально опасных зонах.
Согласно анализу, проведенному Продовольственной и сельскохозяйственной организацией ООН, во многих странах полномочия и обязанности органов власти в сфере предупреждения и тушения лесных пожаров являются неясными, размытыми и дублирующимися. Для ликвидации данной ситуации организация рекомендует заключать соглашения о взаимном разграничении полномочий между органами власти и вносить изменения в законодательство.
В Канаде в целях рационального распределения полномочий создан Межведомственный центр по борьбе с пожарами, который занимается распределением пожарной техники, авиационных средств тушения и штатных сотрудников, согласно межведомственному соглашению между органами власти.
В США существует «Система управления в чрезвычайной ситуации», которая состоит из представителей органов власти федерального уровня, уровня штатов, городского и сельского уровней. Задачей системы является коллективное обеспечение систематических действий по борьбе с лесными пожарами (взаимодействие, планирование и совместные действия).
За рубежом существует развитая система планирования борьбы с лесными пожарами, в которой определяется главный ответственный субъект в случае возникновения пожара, его обязанности и роль. Распределение ресурсов основывается на вероятности возгорания и распространения пожара, баланса расходов на предупреждение пожара, подготовку к тушению лесного пожара и тушение.
В США, например, для утверждения плана тушения пожара проводятся взаимные консультации со всеми заинтересованными публичными и частными субъектами. Разработкой таких планов могут заниматься не только органы власти отдельных штатов, но и местные общины, владельцы лесов или лесные концессионеры.
В России планы тушения лесных пожаров разрабатываются только органами государственной власти в пределах своих полномочий (статьи 81-83 ЛК РФ). Согласование планов проводится только с федеральными органами исполнительной власти, в случае привлечения сил и средств подразделений пожарной охраны и аварийно-спасательных формирований, а сводные планы тушения пожаров на территории субъекта РФ утверждаются высшим должностным лицом субъекта РФ по согласованию с федеральными
органами исполнительной власти (статья 53.3 ЛК РФ). Привлечение к разработке планов иных заинтересованных участников лесных отношений не предусматривается. Кроме того, в зарубежном законодательстве уделяется внимание специальной терминологии, такой как «лесной пожар», «пожароопасный период», «противопожарные меры» и т.д.
В статье 53.1 ЛК РФ предусмотрены меры противопожарного обустройства, например, прокладка просек и противопожарных разрывов, что предусматривается и законодательством других стран, например Южной Африки и Новой Зеландии, поскольку на практике является эффективным средством противостояния пожару.
Согласно постановлению Правительства РФ «Об утверждении правил пожарной безопасности в лесах»8, запрещается разводить костры в хвойных молодняках, на гарях или участках поврежденного леса. в то же время, например, в Марокко с июля по октябрь запрещается разводить костры менее чем за 4 км от кромки леса. На Кипре запрещено круглый год разводить костры ближе чем за 1 км от леса.
В странах Скандинавии и Новой Зеландии обязанность уведомления о возникновении пожара возложена на каждого гражданина, владельца леса и организацию. в то время как статья 53.4 Лесного кодекса РФ возлагает обязанность уведомления только на лиц, использующих леса, независимо от того, является ли это лицо гражданином или организацией. а в случае возникновения пожара законодательством многих стран предусмотрено право уполномоченных лиц требовать помощи в тушении пожара от любого гражданина или групп граждан (Например, в Индонезии, Сенегале, Малайзии), в то время как Лесной кодекс РФ предусматривает возможность привлечения добровольных пожарных (статья 53.8 ЛК РФ).
Таким образом, учитывая зарубежный опыт, а также исходя из российской ситуации с лесными пожарами, для обеспечения эффективной борьбы с лесными пожарами необходимо, во-первых, закрепить в статье 53.4 Лесного кодекса РФ обязанность каждого гражданина или организации (независимо от использования ими лесов) участвовать в предупреждении лесного пожара, путем сообщения в диспетчерскую службу об обнаружении лесного пожара. и во-вторых, дополнить статью 53.2 Лесного кодекса положением о создании единой и общедоступной информационной базы о пожарной опасности в лесах и лесных пожарах.
Информация об авторе
• Василишина М.И. // аспирантка кафедры экологического
и земельного права юридического факультета
МГУ им. М.В. Ломоносова.
8. Постановление Правительства РФ «Об утверждении правил пожарной безопасности в лесах» от 30.06.2007 № 417 // Российская газета, № 147 от 11.07.2007.
