CC BY
1976
Тенденции развития и некоторые проблемы земельного законодательства Российской Федерации на современном этапе
Ю.А. Умеренко заместитель руководителя территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Московской области, преподаватель кафедры гражданского и административного судопроизводства Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук (г. Москва)
Юрий Александрович Умеренко, um2712@yandex.ru
Вступивший в законную силу 1 марта 2015 года Федеральный закон от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 171-ФЗ) внес существенные изменения в земельное законодательство Российской Федерации в части управления и распоряжения земельными участками, вовлечения земельных участков в хозяйственный оборот и целый ряд иных изменений, включая новые понятия и институты, которые должны существенным образом изменить ранее сложившуюся систему земельных отношений в России и повлиять на ее развитие.
Земельные отношения представляют собой комплекс имущественных и управленческих общественных отношений. Отсюда особенность предмета земельного права -с одной стороны, земельные имущественные отношения регулируются нормами гражданского и земельного законодательства, с другой - когда земля выступает объектом управления со стороны государства, применяется административный метод регулирования 1.
Вместе с тем, как справедливо отмечает
Е.А. Галиновская, необходимо учитывать, что законодательное регулирование отношений по поводу земли должно исходить из осознания того, что земля как материальный объект отношений сочетает в себе сущностные экологические качества, которые выражаются в признании земли природным объектом, а также экономические качества, выраженные в признании земли природным ресурсом и недвижимостью. В связи с этим следует исходить из равноправного, санкционированного доступа к земле в целях обеспечения всех общественных потребностей и соответствующих им интересов 2.
С последним утверждением вряд ли можно не согласиться, при этом объективно во многом последние изменения земельного законодательства Российской Федерации направлены на реализацию принципа равноправного доступа к земле, о чем свидетельствует большое количество новых норм, касающихся правового регулирования предоставления земельных участков публично-правовыми образованиями, что должно стать гарантией юридической возможности реализации соответствующими субъектами конституционных прав на зем-
1 Земельное право : учебник / под ред. С. А. Боголюбова. 2-е изд., перераб. и доп. М. : Велби ; Проспект, 2007. С. 6.
2 Галиновская Е. А. Земельное законодательство: особенности формирования и развития // Журнал российского права. 2009. № 11. С. 14-25.
лю, что ранее было существенно затруднено в том числе в связи с наличием пробелов в правовом регулировании в этой сфере.
Указанные особенности земельных отношений непосредственно влияют на развитие земельного законодательства, поскольку законодателю необходимо обеспечить непрерывное и наиболее эффективное управление земельными ресурсами, так как земля как природный ресурс имеет огромный экономический потенциал.
Названные особенности, а также развитие общественных отношений в рассматриваемой сфере, влияние на которую, в свою очередь, имеют иные сферы, во многом предопределяют тенденции и перспективы развития земельного законодательства России.
Следует отметить, что в настоящее время в юридической литературе активно обсуждаются вопросы, касающиеся развития как российского законодательства в целом, так и отдельных его отраслей, включая земельное законодательство, в том числе выявляются и анализируются отдельные проблемы (см., например, [21, 26, 28, 29]) и пробелы в правовом регулировании (см., например, [20]).
Анализ последних изменений земельного законодательства Российской Федерации позволяет выделить ряд тенденций его развития на современном этапе.
Тенденции развития земельного законодательства Российской Федерации
Усиление взаимодействия земельного и градостроительного законодательства Российской Федерации
Одной из наиболее заметных тенденций развития земельного законодательства Российской Федерации на современном этапе является усиление взаимодействия земельного и градостроительного законодательства. Необходимо отметить, что такая тенденция наметилась достаточно
давно и в основном связана с появлением и вступлением в законную силу Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), однако до внесения последних изменений в земельное законодательство не была столь ощутимой.
Пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) устанавливает, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Вопросам правового регулирования градостроительного зонирования посвящена глава 4 ГрК РФ, в связи с чем можно сделать вывод о том, что правовой режим земельных участков определяется в том числе с учетом требований градостроительного законодательства.
Более того, согласно статье 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, при использовании земельных участков, в частности, обязаны соблюдать требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.
Таким образом, закон обязывает собственников земельных участков соблюдать требования градостроительного законодательства Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 7 статьи 11.2 ЗК РФ образование земельных участков из земельных участков, находящихся в границах застроенной территории, в отношении которой в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации принято решение о ее развитии и заключен договор о развитии застроенной территории, осуществляется лицом, с которым заключен такой договор, в соответствии с документацией по планировке территории,
утвержденной в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности.
Кроме того, пункт 1 статьи 11.3 ЗК РФ устанавливает, что образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется, в частности, согласно проекту межевания территории, утвержденному в соответствии с ГрК РФ.
Согласно пункту 2 статьи 39.3 ЗК РФ без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков, образованных из земельного участка, предоставленного в аренду для комплексного освоения территории, лицу, с которым в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации заключен договор о комплексном освоении территории, если иное не предусмотрено подпунктами 2 и 4 пункта 2.
В ЗК РФ содержится много других норм, ставящих возникновение, изменение либо прекращение земельных правоотношений в зависимость от наличия определенных правоотношений в сфере градостроительства.
Суть изменений земельного законодательства сводится к тому, что возможность предоставления земельных участков и оформления прав на них поставлена в зависимость от наличия определенных обязательственных правоотношений (связанных с комплексным освоением территории, развитием застроенной территории), а также от иных специальных оснований, то есть от наличия специальных договоров либо определенной градостроительной документации, предусмотренных ГрК РФ.
Сказанное не означает, что земельное законодательство на современном этапе полностью производно от градостроительного законодательства.
Анализ положений ГрК РФ в ряде случаев также показывает, что градостроительное законодательство ориентируется на земельные правоотношения и зависит от них, в связи с чем можно сделать вывод об усилении взаимодействия двух рассма-
триваемых отраслей законодательства Российской Федерации.
Также можно сделать вывод о взаимном влиянии земельного и градостроительного законодательства, при этом на современном этапе земельное законодательство является более зависимым.
Отказ от ранее существовавших
институтов и появление новых
В качестве еще одной тенденции развития земельного законодательства Российской Федерации на современном этапе можно выделить отказ от прежних процедур, которые, по сути, можно рассматривать в качестве самостоятельных институтов, и появление новых правовых механизмов предоставления и оформления прав на земельные участки. Например, отмена процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объектов (статьи 30-32 ЗК РФ в редакции, действовавшей до вступления в законную силу Закона № 171-ФЗ) и появление относительно новых процедур и механизмов оформления прав на земельные участки:
• предварительное согласование предоставления земельного участка (статья 39.15 ЗК РФ);
• использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута (глава У.6 ЗК РФ);
• механизм перераспределения земель (глава У.4 ЗК РФ) и т. д.
Необходимо отметить, что общей тенденцией предоставления земельных участков для строительства является правило, содержащееся в пункте 7 статьи 39.11 ЗК РФ, согласно которому в случае, если в соответствии с основным видом разрешенного использования земельного участка предусматривается строительство зданий, сооружений, то предоставление такого земельного участка осуществляется путем
проведения аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, за исключением случаев проведения аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка в соответствии со статьей 39.18 ЗК РФ.
При этом согласно пункту 2 статьи 39.1 ЗК РФ продажа находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, основным видом разрешенного использования которых предусмотрено строительство зданий, сооружений, не допускается, за исключением случаев, указанных в пункте 2 статьи 39.3 ЗК РФ, а также случаев проведения аукционов по продаже таких земельных участков в соответствии со статьей 39.18 ЗК РФ.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что позиция законодателя при предоставлении земельных участков для строительства сводится к следующему: по общему правилу предоставление земельных участков осуществляется только на праве аренды по результатам торгов, за исключением случаев, установленных законом.
Рассматриваемую тенденцию можно оценивать по-разному. С одной стороны, можно говорить о неэффективности ранее существовавших механизмов предоставления земельных участков либо о наличии существенных недостатков, которые могли бы быть устранены путем внесения соответствующих изменений, направленных главным образом на совершенствование существовавших механизмов, с другой -можно говорить о принципиальном изменении подхода законодателя к правовому регулированию рассматриваемых отношений, который может быть обусловлен фактическим либо желаемым уровнем развития отношений в этой сфере.
Одновременно независимо от этого можно сделать вывод о том, что процедура вовлечения земельных участков в хозяйственный оборот изменилась существенно, при этом сегодня давать оценку таким
изменениям достаточно трудно ввиду отсутствия широкой правоприменительной практики.
Детальная регламентация процедур предоставления земельных участков, находящихся в собственности публично-правовых образований
Другой немаловажной тенденцией развития земельного законодательства Российской Федерации на современном этапе, в том числе с точки зрения формирования правового государства, является достаточно подробная регламентация процедур предоставления и оформления прав на земельные участки, находящиеся в собственности публично-правовых образований, либо земельные участки государственная собственность на которые не разграничена.
В качестве примера можно привести нормы главы У.3 ЗК РФ «Установление сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности», в которой довольно детально определена процедура установления сервитутов на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в том числе сроки и последовательность совершения юридически значимых действий уполномоченными органами.
Важным отличием современного этапа развития земельного законодательства по сравнению с предыдущим периодом является установление четких, конкретных и однозначных оснований для отказа уполномоченными органами в совершении необходимых заинтересованным лицам действий.
Так, пункт 4 статьи 39.26 ЗК РФ устанавливает исчерпывающий перечень оснований, когда уполномоченный орган принимает решение об отказе в установлении сервитута. Аналогичные нормы содержатся практически в каждой главе ЗК РФ, в том числе в главах, касающихся образования и предоставления земельных участков (п. 16 ст. 11.10, п. 8 ст. 39.11, п. 24 ст. 39.11, п. 8
ст. 39.15, ст. 39.16 и т. д.), что является весьма показательным.
Наличие подобных норм представляется объективно необходимым, поскольку служит юридической гарантией реализации заинтересованными субъектами своих прав в сфере земельных правоотношений, ограничивая при этом возможность произвольного усмотрения и необоснованных отказов в совершении юридически значимых действий уполномоченными органами.
Одновременно наличие таких норм создает эффективную возможность защиты своих прав заинтересованными лицами в судебном порядке и должно быть направлено на обеспечение единства правоприменительной практики.
Дифференцированный подход к правовому регулированию управления и распоряжения земельными участками различными публично-правовыми образованиями Еще одной немаловажной тенденцией развития земельного законодательства Российской Федерации на современном этапе является дифференцированный подход законодателя к правовому регулированию управления и распоряжения земельными участками различными публично-правовыми образованиями -Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, в том числе создание различных по юридическому объему правомочий в указанной сфере. Такой подход существовал ранее, однако начал активно развиваться с принятием и вступлением в силу Закона № 171-ФЗ.
Согласно подпункту «к» статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в частности, находится земельное законодательство.
Основой осуществления полномочий Российской Федерации в области земельных отношений, как справедливо отметил О.И. Крассов, являются положения Конституции Российской Федерации, имеющие принципиальное значение для развития всего земельного законодательства 3.
В числе наиболее важных и значимых полномочий Российской Федерации в области земельных отношений, установленных пунктом 1 статьи 9 ЗК РФ, следует отметить следующие:
• установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;
• установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособно-сти земельных участков;
• осуществление государственного земельного надзора;
• разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель.
Реализация федеральной политики в области регулирования земельных отношений Российской Федерации на практике осуществляется главным образом посредством издания соответствующих федеральных законов, которым должны соответствовать законы субъектов Российской Федерации и акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом, правовое регулирование земельных отношений объективно делится на два уровня:
1) федеральный уровень;
2) уровень субъектов Российской Федерации.
Невзирая на отнесение к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации земельного законодательства, главенствующую роль
3 Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., пере-раб. М. : Норма, 2009. С. 72.
играет федеральное законодательство, которое устанавливает рамки правового регулирования земельных отношений субъектами Российской Федерации, предоставляя им определенную степень свободы, которая в ряде случаев сознательно ограничивается, чтобы обеспечить равномерное развитие экономики всех субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем анализ ЗК РФ позволяет сделать вывод о том, что на федеральном уровне существуют особенности правового регулирования земельных и иных тесно связанных с ними правоотношений в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе (см., например [23, 24]), что ставит эти субъекты в неравное, более привилегированное, положение по сравнению с иными субъектами Российской Федерации.
Особенности правового регулирования земельных правоотношений на федеральном уровне в городах федерального значения обусловлены таким факторами, как:
• размещение в городах федерального значения различных институтов и органов государственной власти;
• высокая плотность населения;
• относительная территориальная ограниченность таких субъектов Российской Федерации;
• необходимость проведения единой градостроительной политики;
• ограниченность земельных участков как пространственного базиса для строительства и развития внутригородских территорий;
• обеспечение поиска оптимального соотношения интересов органов государственной власти и органов местного самоуправления городов федерального значения.
Основной принцип, который используется законодателем при регулировании земельных правоотношений на территории городов федерального значения, сводится к тому, что в этих субъектах Российской Федерации ряд полномочий, касающихся
управления и распоряжения земельными участками, осуществляется в силу прямого указания закона органами государственной власти этих субъектов, если их законами не предусмотрено иное, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, а также к наличию особой юридической возможности перераспределения таких полномочий.
Таким образом, законодатель предоставляет городам федерального значения больше прав, чем иным субъектам Российской Федерации. Вместе с тем наличие таких норм в силу особой значимости городов федерального значения представляется правильным и необходимым, хотя формально наличие таких норм свидетельствует о различном правовом подходе к равноправным субъектам Российской Федерации.
Закон № 171-ФЗ, как было отмечено ранее, внес существенные изменения в земельное законодательство Российской Федерации, которые в том числе сводятся к увеличению количества случаев, когда субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно регулировать земельные отношения, а также к существенному перераспределению полномочий в сфере земельных отношений между публично-правовыми образованиями, что должно привести к повышению самостоятельности субъектов Российской Федерации в сфере регулирования земельных отношений.
Обобщение последних изменений ЗК РФ позволяет сделать вывод о том, что основной чертой развития земельного законодательства России в указанной сфере является передача субъектам Российской Федерации гораздо больших по сравнению с предыдущим периодом полномочий, внедрение правового механизма перераспределения земель и механизма перераспределения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, а также между органами местного самоуправления в сфере земельных отношений, что обусловлено объективной необ-
ходимостью решения земельных вопросов на местах. При этом представляется, что указанные изменения должны положительно отразиться на социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации.
Анализ последних изменений и тенденций развития земельного законодательства Российской Федерации позволяет выделить ряд наиболее актуальных проблем в рассматриваемой сфере.
Проблемы земельного законодательства Российской Федерации
Нестабильность земельного
законодательства
Анализ изменений, внесенных в земельное законодательство Российской Федерации, позволяет прийти к выводу о его нестабильности на современном этапе.
После вступления в силу Закона № 171-ФЗ с учетом качества внесенных изменений, в том числе с учетом отказа от ряда прежних институтов и введения целого ряда новых, можно условно говорить о том, что ЗК РФ, по сути, является «новым».
По логике указанные изменения должны были отразить все изменения с учетом развития рынка недвижимости и общественных отношений в рассматриваемой сфере за весь период, предшествовавший внесению изменений, и предопределить пути развития земельных отношений на долгосрочную перспективу. Однако после вступления в силу Закона № 171-ФЗ в ЗК РФ были внесены 19 изменений и дополнений. Столь частое внесение изменений в кодифицированный нормативный правовой акт можно объяснить следующими причинами:
1) стремительное развитие общественных отношений в указанной сфере в ситуации, когда законодатель должен обеспечить соответствие закона уровню развития общественных отношений;
2) наличие определенных пробелов и
изменение правовых подходов к регулированию общественных отношений, которое может быть обусловлено различными факторами.
Применительно к рассматриваемой ситуации первая причина представляется маловероятной.
Правовой анализ внесенных в ЗК РФ изменений позволяет сделать вывод о том, что в немалой степени они обусловлены изменением и развитием иных отраслей законодательства и направлены на обеспечение соответствия ЗК РФ иным нормативным правовым актам. В связи с этим можно сделать вывод о нестабильности земельного законодательства Российской Федерации на современном этапе, несистемности вносимых изменений, которая обусловлена несогласованным и непоследовательным подходом к регулированию общественных отношений ввиду отсутствия общей четкой согласованной долгосрочной концепции развития всего российского законодательства, в том числе учитывающей одновременное развитие нескольких его отраслей. Иными словами, вносимые в ЗК РФ изменения призваны обеспечить его соответствие иным отраслям законодательства, которые развиваются автономно, без учета необходимости комплексного подхода к соответствующим изменениям, обеспечивающим стабильность законодательства на долгосрочную перспективу.
Подобное положение дел не позволяет обеспечить качественную подготовку юридических кадров, специализирующихся в сфере земельных отношений, в том числе по причине отсутствия актуальной юридической литературы и сформировавшейся судебной практики.
Несистемность и сложность
изложения
Другой не менее важной проблемой российского земельного законодательства на современном этапе является сложность изложения норм ЗК РФ и их несистемное расположение.
ЗК РФ в новой редакции является достаточно сложным в плане изложения норм и доступен, как показывает практика, для понимания только лицами, обладающими специальными юридическими знаниями, что является его существенным недостатком, поскольку нормативный правовой акт подобного рода, разработанный с целью реализации конституционного права на землю, должен быть доступен для восприятия неопределенному кругу лиц, не обладающих специальными знаниями в сфере юриспруденции.
Также достаточно сложными для восприятия являются понятийно-категориальный аппарат ЗК РФ и система изложения норм.
Так, в ЗК РФ существует достаточно большое количество отсылочных норм, условий, одновременное наличие которых может служить основанием для предоставления земельных участков либо для отказа в предоставлении земельных участков при отсутствии системности изложения норм. В качестве примера можно привести реализацию права на изменение площади, местоположения и конфигурации земельного участка, в том числе в целях оформления прав на прилегающие земельные участки, что ранее достаточно широко обсуждалось. Этому вопросу посвящена глава У.4 ЗК РФ «Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности», которая оперирует специальной терминологией, устанавливает основания и условия для перераспределения земельных участков и является достаточно сложной для восприятия лицами, не обладающими специальными юридическими знаниями. Более того, представляется, что такие лица вряд ли осознают, что между указанными действиями и перераспределением можно условно поставить знак равенства, что, по сути, за-
труднит реализацию этого права. В связи с этим указанный правовой механизм нуждается в более простом изложении, доступном для большинства физических и юридических лиц.
Эта проблема является весьма значимой даже для лиц, специализирующихся в сфере земельных отношений, в том числе по причине отсутствия органа государственной власти, уполномоченного разъяснять законодательство Российской Федерации.
Чрезмерная регламентация
некоторых процедур
В числе актуальных проблем земельного законодательства также можно отметить чрезмерную регламентацию некоторых процедур, которые должны совершать уполномоченные органы, что несвойственно кодифицированным нормативным правовым актам.
В качестве примера можно привести статьи 39.11-39.13 ЗК РФ, регламентирующие порядок подготовки и организации аукциона по продаже земельных участков либо права аренды на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Ранее этот вопрос регулировался постановлением Правительства Российской Федерации от 1 1 ноября 2002 года № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков» 4.
Все это существенно увеличивает содержание ЗК РФ и обеспечивает статичность указанных процедур, что не представляется необходимым, при этом изменение установленных процедур потребует внесения
4 Документ утратил силу с 1 марта 2015 года в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 22 октября 2014 года № 1090.
очередных изменений в ЗК РФ, что не позволит обеспечить его юридическую стабильность.
Задачи правового регулирования процедур вовлечения земельных участков в хозяйственный оборот вполне могут быть решены в подзаконном нормативном правовом акте, изменения в который с точки зрения юридических процедур внести проще и быстрее, чем в федеральный закон. Поскольку указанные процедуры непосредственно касаются действий уполномоченных органов при вовлечении земельных участков в хозяйственный оборот, рассматриваемые вопросы могут быть решены за рамками ЗК РФ.
Изложенное не стоит воспринимать как логическое противоречие положительной оценке такой тенденции развития земельного законодательства Российской Федерации, как детальная регламентация процедур предоставления земельных участков, находящихся в собственности публично-правовых образований, поскольку последняя должна служить гарантией реализации прав заинтересованных лиц.
Так, например, установление ЗК РФ процедуры проведения торгов, связанных с вовлечением в хозяйственный оборот земельных участков, представляется чрезмерной, при этом детальная пошаговая регламентация процедуры изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд представляется обоснованной и объективно необходимой, поскольку призвана защищать права и законные интересы правообладателей земельных участков, подлежащих изъятию, и расположенных на них объектов недвижимого имущества.
Определение органа, уполномоченного на совершение действий по предоставлению земельных участков
Как мы уже отмечали, Закон № 171-ФЗ внес существенные изменения в части юридической возможности перераспределения полномочий в сфере земельных отноше-
ний между публично-правовыми образованиями и расширил возможности правового регулирования земельных отношений между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления. Вместе с тем в земельном законодательстве отсутствуют какие-либо нормы, которые обязывали бы соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления размещать в открытом доступе информацию о перераспределении полномочий, что позволяет говорить о наличии пробела в части решения этого вопроса.
Эта проблема может иметь огромное практическое значение, поскольку согласно статье 39.2 ЗК РФ предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9-11 ЗК РФ.
Отсутствие у заинтересованных лиц информации о перераспределении полномочий между публично-правовыми образованиями может повлечь обращение за совершением юридически значимых действий в неуполномоченные органы, что, в свою очередь, может повлечь значительные временные и финансовые затраты, необоснованные судебные разбирательства и т. д.
Приведем пример. В настоящее время действуют такие нормативные правовые акты, как Закон Московской области от 24 июля 2014 года № 106/2014-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области» и Закон Московской области от 24 июля 2014 года № 107/2014-0З «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области», которые существенным образом перерас-
пределили полномочия между органами государственной власти Московской области и органами местного самоуправления в сфере земельных и градостроительных отношений. Однако анализ правоприменительной практики показывает, что многие из заинтересованных в предоставлении земельных участков лиц не располагают информацией о наличии подобных нормативных правовых актов и перераспределении полномочий между органами государственной власти Московской области и органами местного самоуправления, что приводит к обращению за совершением различных действий в неуполномоченные органы.
Различие правоприменительной
практики
Как уже было отмечено и следует из анализа статей 214 и 215 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее -ГК РФ), земельные участки могут находиться в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, также могут быть земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена 5, управление и распоряжение которыми осуществляется органами, предусмотренными статьей 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Соответственно полномочия по управлению и распоряжению указанными земельными участками реализуются различными органами государственной власти и местного самоуправления в зависимости от формы собственности, что на практике приводит к различной правоприменительной практике и отсутствию единообразия.
Указанная проблема в том числе связана с наличием ряда пробелов в земельном законодательстве.
Необходимо отметить, что наряду с практикой органов государственной власти и местного самоуправления, реализующих правоприменительные функции, существует судебная практика, которая в ряде случаев существенным образом отличается от практики указанных органов.
Ориентиром для органов государственной власти и местного самоуправления, как показывает анализ практики их деятельности, являются разъяснения Министерства экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России), в ведении которого находятся Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, также осуществляющие определенные функции в сфере земельных отношений, однако необходимо учитывать, что в соответствии с Положением о Министерстве экономического развития Российской Федерации (далее - Положение) 6 Минэкономразвития России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в отнесенных к его ведению сферах деятельности, не наделенным полномочиями по официальному разъяснению законодательства Российской Федерации, а также практики его применения.
Вместе с тем решающую роль в формировании правоприменительной практики имеет судебная практика, прежде всего практика арбитражных судов, поскольку в силу части 1 статьи 16 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) вступившие в законную силу судебные акты арбитражного суда являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций,
5 Умеренко Ю. А. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена: обзор основных изменений земельного законодательства // Юрист. 2015. № 15. С. 40-45.
6 Положение о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 года № 437.
должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.
Подобное положение дел на практике существенно затрудняет реализацию заинтересованными лицами прав в сфере земельных отношений, что является одной из наиболее значимых проблем российского земельного законодательства на современном этапе.
Наличие пробелов в правовом
регулировании
В качестве еще одной проблемы земельного законодательства на современном этапе можно выделить наличие ряда пробелов в правовом регулировании, которые не были восполнены Законом № 171-ФЗ и последующими многочисленными изменениями в ЗК РФ. К числу наиболее значимых пробелов можно отнести следующие:
1) отсутствие норм, касающихся понятий «фактический землепользователь» и «фактическое землепользование»;
2) определение правового режима земельного участка исходя из характеристик и назначения расположенного на земельном участке объекта недвижимого имущества;
3) отсутствие обязанностей собственников объектов недвижимого имущества оформить права на земельные участки, занятые такими объектами недвижимого имущества, а также отсутствие ответственности за несовершение указанных действий в определенный срок;
4) нерешенность следующих вопросов:
• прекращение сервитутов, установленных на основании судебных решений;
• изменение и пересмотр размера платы за земельные участки;
• эффективная защита правообладателей земельных участков при оспаривании кадастровой стоимости;
• ответственность органов местного самоуправления за неправомерное распоряжение земельными участками, относящимися к собственности иных
публично-правовых образований, сведения о которых не внесены в государственный кадастр недвижимости и права на которые не зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Однако следует отметить, что некоторые пробелы уже компенсированы судебной практикой, и, по нашему мнению, ее анализ и обобщение могли бы способствовать устранению противоречий в правовом регулировании в сфере земельного законодательства Российской Федерации на современном этапе.
В качестве примера можно привести споры о признании незаконными отказов в государственной регистрации права собственности Российской Федерации на земельные участки под объектами федеральных энергетических систем, в частности, под объектами ПАО «Газпром».
Так, согласно пункту 4 статьи 87 ЗК РФ земли промышленности и иного специального назначения, занятые федеральными энергетическими системами, объектами использования атомной энергии, федеральным транспортом, путями сообщения, объектами федеральной информатики и связи, объектами, обеспечивающими космическую деятельность, объектами обороны и безопасности, объектами оборонного производства, объектами, обеспечивающими статус и защиту Государственной границы Российской Федерации, другими объектами, отнесенными к ведению Российской Федерации, в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации являются федеральной собственностью.
В соответствии с пунктом 1 статьи 83 ЗК РФ землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.
В пункте 2 статьи 83 ЗК РФ устанавливается, что границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных
пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.
Таким образом, земельные участки, находящиеся в границах населенных пунктов, в силу прямого указания закона относятся к категории земель «земли населенных пунктов».
Однако федеральные энергетические системы могут быть расположены в границах населенных пунктов. При этом регистрирующие органы отказывают в государственной регистрации права собственности Российской Федерации на том основании, что пункт 4 статьи 87 ЗК РФ касается земельных участков, относящихся к специальной категории «Земли промышленности и иного специального назначения», то есть к землям, занятым федеральными энергетическими системами, объектами использования атомной энергии, федеральным транспортом, путями сообщения, объектами федеральной информатики и связи, объектами, обеспечивающими космическую деятельность, объектами обороны и безопасности, объектами оборонного производства, объектами, обеспечивающими статус и защиту Государственной границы Российской Федерации, другими объектами, отнесенными к ведению Российской Федерации.
Судебная практика исходит из того, что юридически значимым является факт расположения на земельном участке объекта федеральной энергетической системы, а не принадлежность земельного участка к той или иной категории 7.
На практике подобная «нестыковка» положений закона приводит к необходимости инициирования судебных разбирательств между органами государственной власти, что представляется неоправданным.
Подобная ситуация могла бы быть решена посредством внесения соответствующих изменений, основанных прежде всего на анализе судебной практики, однако представляется, что при внесении последних изменений в российское земельное законодательство подобный анализ не делался, о чем, в частности, свидетельствует приведенный пример.
В качестве еще одного подобного примера можно привести ряд правовых позиций Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 8 относительно установления сервитутов на земельные участки. Указанные правовые позиции сохраняют силу, о чем свидетельствует часть 3 статьи 1 70 АПК РФ, согласно которой в мотивировочной части решения могут содержаться ссылки на постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и сохранившие силу постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам судебной практики, а также на постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации и сохранившие силу постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Так, в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20 июля 2010 года № 2509/10 по делу № А53-5239/2009 суд указал, что существующая лишь потенциально возможность организации подъезда к земельному участку через другой соседний участок, необходимость проведения значительных по объему, времени и затратам работ по организации такого подъезда свидетельствуют об отсутствии иной реальной возможности у лица, заявляющего соответствующие требования пользоваться в настоящее время принадлежащим ему господствующим земельным участком и о невозможности обеспечить нужды предпринимателя как соб-
7 См., например, решения Арбитражного суда Московской области по делам № А41-57036/2013, № А41-2456/2014, № А41-1308/2015, № А41-50715/2015 и другие.
8 См. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 года № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации».
ственника такого участка иным образом, кроме как через установление сервитута на спорный земельный участок.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что судебная практика при разрешении споров об установлении сервитутов исходит из необходимости доказывания лицом, требующим установления сервитута, отсутствия иной возможности пользоваться принадлежащим ему господствующим земельным участком, при этом такая невозможность должна иметь реальный объективный характер.
Кроме того, суд по указанному делу отметил, что, поскольку сервитут в силу статьи 274 ГК РФ представляет собой право ограниченного пользования чужим земельным участком, в случае удовлетворения требования об установлении сервитута суду необходимо определить точное содержание сервитута, указав конкретные условия, на которых собственник господствующего земельного участка вправе пользоваться чужим, соседним, земельным участком (порядок пользования), и определить иные взаимные права и обязанности собственников господствующего и служащего земельных участков, а также установить соразмерную плату за сервитут.
Вместе с тем подобные нормы ни в ГК РФ, ни в ЗК РФ не содержатся.
Верховный Суд Российской Федерации определением от 19 сентября 2014 года № 305-ЭС14-86 по делу № А41-17874/09 9 подтвердил правовую позицию, выраженную в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20 июля 2010 года № 2509/10.
Приведенные примеры объективно свидетельствуют о необходимости изучения и обобщения судебной практики при внесении изменений в земельное законодательство и о наличии пробелов в правовом регулировании, которые компенсируются судебной практикой, об отсталости правового регулирования от фактически склады-
вающихся земельных отношений.
Подводя итог проведенному анализу, можно сделать следующие выводы относительно основных тенденций развития и проблем земельного законодательства Российской Федерации на современном этапе.
К наиболее значимым тенденциям можно отнести следующие:
1) объективное усиление взаимодействия градостроительного и земельного законодательства, при этом в ряде случаев возникновение земельных правоотношений имеет производный характер и ставится в полную зависимость от наличия правоотношений в сфере градостроительства;
2) отказ от прежних институтов и появление новых, что обусловлено изменением концептуального подхода законодателя к регулированию общественных отношений и стремлением к качественно новому уровню развития земельных отношений, направленному на обеспечение равного доступа к земельным ресурсам заинтересованным лицам;
3) обстоятельная и детальная регламентация процедур предоставления земельных участков, находящихся в собственности публично-правовых образований, что должно стать гарантией реализации прав на землю заинтересованными субъектами и сделать прозрачными процедуры предоставления, оформления и вовлечения в хозяйственный оборот земельных участков;
4) дифференцированный подход законодателя к правовому регулированию земельных отношений различными публично-правовыми образованиями, что особенно явно проявляется на примере городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, правовое регулирование земельных отношений в которых на федеральном уровне существенно отличается от регулирования таких отношений в иных субъектах Российской Федерации.
Документ опубликован не был.
9
Передача субъектам Российской Федерации гораздо больших по сравнению с предыдущим периодом полномочий, внедрение правового механизма перераспределения земель и полномочий между публично-правовыми образованиями в сфере земельных отношений обусловлены объективной необходимостью решения земельных вопросов на местах, что должно положительно сказаться на социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации, в том числе создать условия для привлечения инвестиций прежде всего в сферу недвижимости и строительства, которое не может осуществляться без надлежащего оформления земельных правоотношений.
К наиболее актуальным и значимым проблемам, от своевременного и правильного решения которых зависит дальнейшее развитие земельного законодательства России и соответственно рынка земельных ресурсов, являющегося важной составляющей экономического развития всей страны, можно отнести следующие:
• нестабильность законодательства;
• несистемность и сложность изложения законодательных норм;
• необоснованная чрезмерная регламентация некоторых процедур;
• трудности, обусловленные поиском органа, уполномоченного на совершение действий по предоставлению и оформлению прав на земельные участки;
• наличие существенных пробелов в правовом регулировании;
• различие правоприменительной практики органов государственной власти, местного самоуправления и судов.
Необходимо отметить, что перечень указанных проблем не является исчерпывающим.
Одним из источников решения проблем земельного законодательства может стать анализ, обобщение и изучение судебной практики, которая в ряде случаев восполняет пробелы в правовом регулировании
земельных отношений и одновременно является показателем либо своего рода индикатором уровня развития земельных отношений, поскольку по структуре и количеству земельных споров можно определить дальнейшие пути и направления совершенствования земельного законодательства, о чем свидетельствуют приведенные примеры.
Также следует отметить, что, невзирая на наличие многочисленных проблем, земельное законодательство Российской Федерации на современном этапе, вне всякого сомнения, находится в стадии прогрессивного развития, при этом законодатель и правоприменители пытаются найти наиболее эффективный механизм для обеспечения баланса публичных и частных интересов в сфере правового регулирования земельных отношений.
Таким образом, сегодня теоретическое и практическое обсуждение проблем земельного законодательства Российской Федерации, поиск их решения приобретают особую актуальность, поскольку от своевременного решения рассмотренных проблем зависит дальнейшее развитие земельных отношений в целом.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Конституция Российской Федерации : принята 12 декабря 1993 года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 1 5 октября 1 993 года № 1 633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации».
2. О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации : Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 года № 2-ФКЗ.
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ.
5. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 1Э6-ФЗ.
6. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 95-ФЗ.
7. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ.
8. О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 1Э7-ФЗ.
9. Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков : постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2002 года № 808.
10. О Министерстве экономического развития Российской Федерации : постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 года № 437.
11. О внесении изменений в некоторые нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных нормативных правовых актов и отдельных положений нормативных правовых актов Российской Федерации и РСФСР и признании не действующими на территории Российской Федерации отдельных нормативных правовых актов СССР : постановление Правительства Российской Федерации от 22 октября 2014 года № 1090.
12. О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области : Закон Московской области от 24 июля 2014 года № 106/2014-ОЗ.
13. О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными госу-
дарственными полномочиями Московской области : Закон Московской области от 24 июля 2014 года № 107/2014ЮЗ.
14. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20 июля 2010 года № 2509/10 по делу № А53-5239/2009 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2010. № 11.
15. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 19 сентября 2014 года № 305-ЭС14-86 по делу № А41-17874/09. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
16. Решение Арбитражного суда Московской области по делу № А41-57036/2013. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
17. Решение Арбитражного суда Московской области по делу № А41-2456/2014. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
18. Решение Арбитражного суда Московской области по делу № А41-1308/2015. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
19. Решение Арбитражного суда Московской области по делу № А41-50715/2015. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
20. Абдулкарамова В. М. Пробелы земельного законодательства, используемые в коррупционных целях должностными лицами органов местного самоуправления // Законность. 2014. № 12.
21. Бобкова А. Г. Тенденции развития законодательства об экологическом предпринимательстве // Предпринимательское право. Приложение «Бизнес и право в России и за рубежом». 2013. № 3.
22. Галиновская Е. А. Земельное законодательство: особенности формирования и развития // Журнал российского права. 2009. № 11.
23. Железнов Д. С. Соотношение законодательства Российской Федерации и городов федерального значения в сфере предоставления земельных участков для
строительства // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 3.
24. Железнов Д. С. Теоретические и практические проблемы предоставления земельных участков для строительства в городах Москва и Санкт-Петербург / под ред. Н. Г. Жаворонковой. М. : Статут, 2014.
25. Земельное право : учебник / под ред. С. А. Боголюбова. 2-е изд., перераб. и доп. М. : Велби ; Проспект, 2007.
26. Крамкова Т. В. Территориальное и стратегическое планирование: основные проблемы и тенденции развития законодательства // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. № 4.
27. Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации
(постатейный). 2-е изд., перераб. М. : Нор* *
ма, 2009.
28. Лунева Е. В. Специфика и тенденции развития законодательства в сфере гражданского оборота земельных участков особо охраняемых природных территорий // Вестник Пермского Университета. Юридические науки. 2014. № 2.
29. Серов О. О. Изменение вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения: особенности правового регулирования и тенденции развития законодательства // Юрист. 2013. № 3.
30. Умеренко Ю. А. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена: обзор основных изменений земельного законодательства // Юрист. 2015. № 15.
Окончание. Начало на с. 45
Пол мнению Николая Остаркова, вице-президента общественной организации «Деловая Россия», в настоящее время альтернативы Закону № 214-ФЗ нет. В то время как депутат Государственной Думы Иван Грачев считает и поправки в Закон № 214-ФЗ, и сам закон бесполезными: «Необходимо создавать условия для накопления гражданами средств, направленных в будущем на покупку жилья в новых домах, как это делается в Восточной Европе и Германии с помощью механизма стройсберкасс». (А для тех, кто хочет приобрести готовое жилье, есть все необходимое: и Закон о регистрации прав на недвижимое имущество, и Закон об ипотеке, принятые в свое время благодаря депутату И.Д. Грачеву.)
Мартин Шаффер, управляющий делами PPF Advisory, продолжил тему, рассказав об опыте Чехии: «Любой гражданин Чехии с рождением ребенка может делать небольшие ежегодные отчисления на специальный счет. По достижении совершеннолетия молодые люди, получив от государства компенсацию до 30 процентов от стоимости жилья, могут либо сразу купить квартиру, либо взять ее в ипотеку. Больше половины граждан страны уже решили свои жилищные проблемы с помощью этого механизма».
Президент Московской ассоциации инвесторов Любовь Цветкова высказала мнение о том, что строителям нет особой разницы, по какому закону работать. Если будет принят Закон о стройсбер-кассах, который позволит гражданам выходить на рынок жилья, то для большой категории граждан это будет еще одной возможностью решать свои жилищные проблемы, а для застройщиков - строить и продавать больше жилья.
Кирилл Кулаков, первый заместитель генерального директора «ЦНЭС», призвал частных инвесторов, которые видели раньше в покупке квадратных метров в новостройках способ заработка, объединяться вокруг профессионалов, которые смогут оценить все риски инвестиций и снизить их до минимума.
Несмотря на обилие тем и разные подходы, участники заседания пришли к выводу о том, что в будущем необходимо продолжить подобные обсуждения, чтобы выработать единую консолидированную позицию профессионалов финансового и строительного рынков.
