CC BY
61
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЭКОНОМИКИ
УДК: 330.351.352
Тенденции и риски развития института бюджетирования в системе государственного управления Российской Федерации
Авторы статьи анализируют основные параметры федерального бюджета на 2018-2020 годы, дают оценку направленности государственной бюджетной политики и достоверности прогнозов формирования доходной базы федерального бюджета. Представлена оценка соответствия структуры расходов федерального бюджета задачам экономического развития. Определяются финансовые механизмы обеспечения инвестиционного роста. Характеризуется достоверность финансового обеспечения реализации социальных программ. Дается оценка проектировок в области инфляции. Авторы обосновывают тезис о том, что современная бюджетная концепция не ориентирована на создание необходимых условий для ускорения темпов роста российской экономики и формирует ряд угроз для социальной и экономической безопасности страны. Представлена аргументация в пользу необходимости создания единой системы стратегического бюджетирования, ориентированной на приоритетную задачу финансового обеспечения внутренних факторов экономического роста.
Ключевые слова: федеральный бюджет, доходы, расходы, дефицит, государственные программы развития экономики, социальные программы, экономическая безопасность, экономический рост
Федеральный закон от 5 декабря 2017 года № 362-ФЗ «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» [9] должен быть реализован в крайне ответственный период для российской экономики, когда в качестве приоритетной задачи для России рассматривается выход национальной экономики из рецессии 2014-2016 годов и переход от преимущественно сырьевой к цифровой экономике, развивающейся достойными темпами. Напомним, что Президент России В.В. Путин в последнем послании Федеральному собранию поставил задачу выйти на рубеже 2019-2020 годов на темпы экономического роста выше мировых, то есть на уровень 5-6% (напомним, что прогноз Минэкономразвития России на 2020 год составляет 2,3%). Это требует переосмысления прошлого опыта развития российской бюджетной политики, когда в качестве приоритетных и первоочередных ставились задачи улучшения финансовых показателей, а периоды экономического развития получали названия, отражающие эти задачи.
И.В.Караваева
Е. А. Иванов
© И.В. Караваева, Е.А. Иванов, 2017
Базовые тенденции бюджетной политики Российской Федерации
Так, период 1990-х годов прошлого века, когда ставилась задача минимизации бюджетных расходов, проходил под лозунгом секвестирования бюджета. В начале 2000-х годов при профиците бюджета в 9 трлн рублей (2000—2008 годы) была поставлена задача вывести эти средства из хозяйственного оборота и направить их в основном на досрочное погашение внешнего долга. Данная задача была названа стерилизацией денежной массы. Наконец, в посткризисный период (2010—2017 годы) российская экономика развивалась под лозунгом таргетирования инфляции. Это был очень полезный опыт развития, когда политика, направленная на минимизацию бюджетных расходов ради преодоления дефицита бюджета и снижения инфляции, была полностью решена. Бюджет, как федеральный, так и консолидированный, стал профицитным, а инфляция последовательно снижалась.
Очень полезно для понимания сущности современного федерального бюджета на 2018—2020 годы рассмотреть таблицу параметров социально-экономического развития на 2010—2015 годы (таблица 1).
Таблица 1
Параметры социально-экономического развития Российской Федерации
в 2010-2015 годах
Показатели 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Темпы роста ВВП (в % 104,5 104,3 103,5 101,3 100,7 97,2
к предыдущему году)
Инвестиции в основной 106,3 110,8 106,8 100,8 98,5 89,9
капитал
Реальные денежные доходы 105,9 100,5 104,6 104,0 99,3 96,8
населения
Инфляция 108,8 106,1 106,6 106,5 111,4 112,9
Дефицит (-) профицит (+) -3,4 +1,4 +0,4 -1,2 -1,1 -3,4
консолидированного бюджета в% к ВВП
Источник: [12, с. 37-39, 475].
Необходимо признать, что достижение профицитности бюджета еще не является признаком пролонгированного успешного развития экономики. Необходимы, как минимум, достойные неснижающиеся темпы ее роста. Что же ждет нас в ближайшие три года (таблица 2)?
Таблица 2
Основные параметры федерального бюджета на 2018-2020 годы (млрд
рублей)
Показатели 2016 год отчет 2017 год оценка 2018 2019 2020
Проект
Доходы (всего), млрд рублей 13460 14720 15258 15555 16285
в% к предыдущему году 109,4 103,7 101,9 104,7
в% к ВВП 15,6 16,0 15,7 15,1 14,8
в том числе, нефтегазовые, млрд рублей 5795,2 5479,6 5247,5 5440,4
в% к ВВП 6,3 5,6 5,1 4,9
Расходы (всего), млрд рублей 16416 16728 16529 16374 17166
в% к предыдущему году 101,9 98,8 99,1 104,8
в% к ВВП 19,1 18,1 17,0 15,9 15,6
в том числе, на научные исследования млрд рублей * * 362,2 351,1 346,6
Дефицит (-) Профицит (+)
млрд рублей -2956,4 -2008,1 -1271,4 -819,1 -869,9
в% к ВВП -3,4 -2,2 -1,3 -0,8 -0,8
Источник: [5, 6].
Примечание: в экспертируемых материалах данные отсутствуют.
Как видим, доходы бюджета в 2018—2020 годах растут на 10,6%. Немного, но это дает некоторые шансы на финансирование в приемлемом объеме реального сектора экономики и социальной сферы. Положительным в анализе доходов можно было бы считать уменьшение доли нефтегазовых доходов. Однако это требует значительных сдвигов в структуре промышленного производства, его существенной диверсификации, увеличения производства и, что очень важно, импорта продукции машиностроения, повышения его конкурентоспособности. Эти процессы в рамках прогноза социально-экономического развития действительно предусмотрены, но не настолько существенно, чтобы заметно изменить долю нефтегазовых доходов. В этом заложена некоторая зыбкость намеченных ориентиров, опасность снижения надежности в процессе исполнения бюджета.
Риски бюджетной политики Российской Федерации на среднесрочную перспективу
Несколько слов о расходах. Они снижаются в первые два года трехлетки. В целом, за 3 года они все же вырастут, но совершенно незначительно — на 2,6%. Данная существенная разница между ростом доходов и расходов бюджета в пользу первых и является главной концепцией государственной бюджетной политики, согласно которой деньги, появившиеся в доходах, должны направляться не на развитие, а на снижение дефицита.
Сама логика разработки бюджета нацелена на минимизацию бюджетных расходов. Так, доходы бюджета 2018—2020 годов рассчитаны исходя из цены на нефть чуть выше 40 долл/барр (41—42), хотя ясно, что мировая цена на нефть будет выше и уже на сегодня составляет 63—64 долл/барр. Но тут вступает в силу бюджетное правило, по которому все доходы, полученные от более высокой цены на нефть, направляются не на экономическое развитие, а в резервные фонды и там аккумулируются.
Напомним, что аналогичная бюджетная концепция уже реализовывалась в более успешном режиме после кризиса 2009 года, когда фактическая стабилизация расходов федерального бюджета создавала финансовый голод для развития реального сектора и социальной сферы.
Наиболее явно видна разница в динамике доходов и расходов бюджета на примере их соотношения с ВВП. Доходы снижаются весьма незначительно — с 15,6% в 2016 году до 14,8% в 2020 году, то есть всего на 0,8 процентных пункта, а расходы — существенно, с 19,1% в 2016 году до 15,6% в 2020 году, то есть на 3,5 процентных пункта. Это со всей очевидностью показывает осуществление политики минимизации бюджетных расходов. В федеральном бюджете предусмотрено снижение дефицита уже к 2019 году до 0,8% к ВВП, то есть до практической сбалансированости бюджета [2].
Теперь это называется «бюджетная консолидация». Однако, по сути, смысл ее заключается в том, чтобы не пускать деньги на развитие и либо минимизировать расходы ради снижения дефицита, либо изымать их из хозяйственного оборота, например, на досрочные погашения по внешним долгам. В таблице 1 представлена информация об итогах победы над бюджетным дефицитом в 2012—2013 годах. Сегодня же с бюджетом на 2018—2020 годы начат новый этап борьбы с инфляцией и бюджетным дефицитом, и вполне вероятно, что закончится он с тем же результатом, что и ранее.
Характеристика федерального бюджета на 2018—2020 годы будет неполной и не будет отражать действительное положение дел, если не сказать, что указанная в таблице 2 динамика доходов и расходов и их рост в целом за предстоящее трехлетие указаны в номинальном измерении. В действительности — это ложный рост. Ежегодно в этой динамике должна присутствовать прогнозируемая 4-процентная инфляция. Поэтому в реальном выражении доходы бюджета за 2018—2020 годы не вырастут на 10,6%, как было сказано выше, а пусть немного, но снизятся. Особенно же сильно данное обстоятельство отразится на расходах. Они за 2018—2020 годы не возрастут на 2,6%, а упадут, и очень существенно для нашей экономики — на 9—10%. Вот где действительная характеристика федерального бюджета.
Переход к сбалансированному бюджету и возврат к накоплению фондов является инерционным продолжением прошлой бюджетной политики. Такой сценарий действительно будет способствовать повышению макроэкономической стабильности, которая, однако, обернется не развитием, а застоем, основанным на низких темпах роста. Данная бюджетная концепция действительно подразумевает возможность не повышать налоговую нагрузку на бизнес даже в случае резкого ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры. Кроме того, политика бюджетной консолидации будет способствовать удержанию инфляции в заданных рамках и создаст условия для некоторого снижения процентных ставок. Однако важно понимать, что стабилизация экономики на сложившемся уровне — это консервация низких темпов экономического роста, и переход к сбалансированному бюджету происходит в значительной степени за счет отказа от финансового стимулирования ряда значительных направлений экономического развития.
Следует учитывать, что успехи в поддержании низкой инфляции в значительной мере являются результатом длительного снижения (в течение 2014—2016 годов) денежных доходов населения, прогнозируемого и на ближайшие годы с учетом 4-процентной инфляции.
Таблица 3
Главные параметры федерального бюджета и прогноза социально-экономического развития (базовый вариант) на 2016-2019 годы
Показатель 2016 2017 2018 2019
оценка проект бюджета и прогноз социально-экономического развития
Бюджет
Доходы, трлн рублей 13,4 13,5 14,0 14,8
в% к ВВП 16,1 15,0 15,2 15,0
Нефтегазовые, трлн рублей 4,8 5,1 5,1 5,3
Расходы, трлн руб. 16,4 16,2 16,0 15,9
В% к ВВП 19,8 18,7 17,4 16,2
Дефицит (-), трлн рублей -3,0 -2,7 -2,0 -1,1
в% к ВВП -3,7 -3,2 -2,2 -1,2
Темпы роста по прогнозу социально-экономического развития,%
ВВП (по данным Минфина 99,4 100,6 101,7 102,1
России)
Промышленности 100,4 101,1 101,7 102,1
Инвестиций в основной ка- 96,3 99,5 101,2 102,0
питал
Розничный товарооборот 95,4 100,6 100,9 101,6
Реальные денежные доходы 96,4 100,2 100,3 100,6
населения
Инфляция 5,8 4,0 4,0 4,0
Источник: [2, 5, 6].
Примечание: в таблице представлены данные, полученные на основании расчетов Сектора экономической безопасности ИЭ РАН.
Стоит напомнить, что в принятом федеральном бюджете на 2018 год и плановый период 2019—2020 годов предусмотрено одно мероприятие, направленное на повышение уровня жизни населения, но выраженное в весьма скромной сумме. Речь идет об увеличении МРОТ до уровня прожиточного минимума. Но ведь и сам прожиточный минимум крайне мал и не соответствует современным жизненным стандартам. В остальном же новый бюджет, как и предыдущий, крайне скуп при выделении финансовых ресурсов для граждан. Так, практически не будут компенсироваться пенсии работающим пенсионерам. Исключение могут сделать для работающих пенсионеров-инвалидов. Под вопросом — индексация материнского капитала. Правда, в этом бюджете не предусмотрено повышение пенсионного возраста. Но вопрос не снят окончательно.
Теперь рассмотрим, как на базе принятого федерального бюджета решаются главные задачи экономического развития страны?
Оценка перспектив ускорения темпов экономического роста в условиях действующей бюджетной концепции
Необходимо еще раз подчеркнуть, что федеральный бюджет, представленный Правительством Российской Федерации в Госдуме, не обладает потенциалом обеспечения должных темпов экономического роста.
По прогнозу Минэкономразвития России, темпы прироста ВВП составят в 2018 году 2,1%, в 2019 году — 2,2% и в 2020 году — 2,3% [5]. Это чрезвычайно низкие показатели. Чтобы как-то их оправдать, Минэкономразвития потратил в Прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2018 год и на плановый период 2019—2020 годов много слов, утверждая, что темпы роста мирового ВВП будут, во всяком случае, не выше наших. Однако по прогнозам МВФ темпы прироста мирового ВВП составят в ближайший период порядка 3—3,5%. А это значит, что снижение и без того недопустимо низкой доли России в мировом ВВП продолжится.
В 1990 году удельный вес России в мировом ВВП, рассчитанном по валютному курсу порядка 5% по ППС, составлял 5,21% [12, с. 474]. По данным Института мировой экономики и международных отношений РАН, доля России в мировом ВВП в 2013 году составляла 2,8%, а в 2016 году — 1,9%. При сохранении темпов роста, предусмотренных прогнозом Минэкономразвития России, и ожидаемом росте мирового ВВП эта доля и дальше будет снижаться. Ситуация противоречит политическими амбициями руководства нашей страны.
Необходимость повышения темпов экономического роста сегодня имеет стратегическое, принципиальное значение. Дело даже не в том, что предусмотренные сейчас темпы не соответствуют задаче, поставленной Президентом России выйти на темпы выше среднемировых, а в грозящей стране в связи с этим стагнационной ловушке, в которую Россия может попасть на длительный период.
Экономические ведомства Правительства Российской Федерации постоянно ищут разные оправдания низких темпов экономического роста. Вспомнили о демографической ситуации, хотя еще недавно победоносно хвалились успехами именно в этой области. На сегодня же совершенно ясно, что на нас надвигается демографическая яма начала 1990-х годов. Так, Минэкономразвития подсчитало, что в ближайшие 5—6 лет Россия будет ежегодно лишаться 800 тысяч человек трудоспособного возраста и из-за этого терять примерно 0,4 процентного пункта потенциального роста в год. Если бы не этот фактор, к 2020 году экономика России приблизилась бы к росту в 3%.
В прогнозе социально-экономического развития намечены весьма высокие темпы прироста инвестиций в основной капитал: 4,7% в 2018 году, 5,6% в 2019 году и 5,7% в 2020 году [5]. Таким образом, мы видим прогнозируемый прирост в 2—2,5 раза выше, чем прирост ВВП. Это правильная, но явно не обеспеченная ничем пропорция. Прогнозируется также, что за период с 2018 по 2020 годы промышленное производство возрастет на 10%, а обрабатывающие отрасли - на 10,5%. Таким образом, прогнозируется опережение роста несырьевых отраслей, но очень небольшое.
Однако ни в прогнозе, ни в бюджете нет убедительного обоснования реального
достижения намеченных темпов прироста инвестиций в основной капитал. Мы наблюдаем только перечисление множества факторов улучшения так называемого инвестиционгного климата. Так было и в прошлые годы, при этом инвестиции сокращались. Давно ясно, что бизнес охотно вкладывается в те же проекты, что и государство. На всех открытых дискуссионных площадках, в том числе международных, представители нашего правительства горячо уверяли потенциальных инвесторов, как выгодно вкладывать средства в российскую экономику. Но бизнес реагировал и реагирует на такие предложения осторожно: если это так выгодно, почему же сами не вкладываете?
В прогнозе социально-экономического развития приводится цифра валового накопления основного капитала в 23,8% ВВП в 2020 году. По сравнению с фактическими итогами 2016 года это хороший рост. Но в майском указе Президента (2012 год) была поставлена задача доведения этой цифры к 2018 году до 27%. Таким образом, и здесь мы видим сознательное отставание. Очевидно, что как-то приблизиться к контрольной цифре указа можно только за счет существенного бюджетного инвестирования. Статистика показывает, что на каждый рубль бюджетных инвестиций приходится 4—5 рублей корпоративных. Это довольно устойчивая пропорция и на нее следует ориентироваться.
Оценка возможностей улучшения жизни населения в условиях действующей
бюджетной концепции
Следующий приоритетный блок современных задач — это повышение уровня жизни граждан страны, рост реальных доходов населения, сокращение уровня бедности и значительного имущественного расслоения общества.
Однако приведенные в федеральном бюджете цифры показывают катастрофическое и непонятное падение темпов роста реальных доходов населения почти до нуля (1,18% и 1,2% в 2019 году и 2020 году соответственно) [8, 9]. Бюджет исходит из того, что номинальная оплата труда в течение прогнозного периода практически не будет расти, а реальная оплата с учетом 4-процентного темпа годовой инфляции — ощутимо снижаться. Данную ситуацию можно объяснить только тем, что стремление к уменьшению дефицита бюджета прогнозируется в том числе и за счет сдерживания роста всех видов доходов населения, особенно наемных работников и пенсионеров.
В качестве положительного момента в прогнозе социально-экономического развития приводится снижение к 2020 году доли населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума до 11,2%. Конечно, по сравнению с 2016 годом, когда этот показатель составлял 13,5%,— это достижение. При этом следует отметить, что этот же показатель в 2012 году составлял всего 10,7%. Очевидно, следует ставить задачу вернуться хотя бы к уровню 2012 года.
Обращает на себя внимание непонятная пропорция темпов прироста реальных денежных доходов населения и розничного товарооборота (таблица 3). Стоит отметить, что темпы прироста этих двух показателей всегда очень близки друг к другу. Это естественно — чем больше денег у населения, тем больше оно тратит. В прогнозе же при почти нулевом в 2019—2020 годах росте денежных до-
ходов населения розничный товарооборот растет темпами, даже превышающими темпы прироста ВВП, чего не может произойти по объективным причинам.
Помимо этого практическое обнуление роста реальных доходов населения создает неправильные пропорции в экономике и исключает доходы населения из числа факторов, создающих внутренний спрос. Это означает, что доходы населения перестают быть фактором экономического роста. Снижается спрос на предметы потребления, сокращается их производство, а также по цепочке кооперации — производство во многих отраслях. Практическое отсутствие роста доходов населения — это не экономика роста, а экономика затухания. На длительный период она обречена на низкие стагнационные темпы экономического роста, постоянно угрожающие сползанием в рецессию.
Отношение бюджета к решению задачи придания российской экономике должного динамизма и к нуждам населения в значительной мере продиктовано распределением бюджетных расходов по разделам классификации расходов бюджета (таблице 4).
Таблица 4
Расходы федерального бюджета в 2018-2020 годах по разделам классификации расходов бюджета (млрд рублей)
Показатели 2017 2018 2019 2020
Всего 16881,6 16529,2 17155,3 17185,3
в том числе:
Общегосударственные вопросы 1290,0 1305,8 1243,5 1238,9
Национальная оборона 2872,3 2771,8 2798,5 2808,0
Национальная безопасность и правоох- 1977,2 2108,1 2131,0 2140,7
ранительная деятельность
Национальная экономика 2565,0 2404,1 2377,0 2438,7
ЖКХ 132,9 125,8 98,5 91,0
Охрана окружающей среды 96,3 88,8 92,8 98,2
Образование 630,0 663,2 653,4 668,8
Культура, кинематография 105,2 93,7 89,2 84,5
Здравоохранение 452,5 460,3 428,5 499,4
Социальная политика 5071,3 4706,1 4741,8 4873,3
Физкультура и спорт 101,9 59,2 37,3 38,9
СМИ 80,2 82,7 67,8 67,9
Обслуживание государственного и му- 720,0 824,3 819,1 869,8
ниципального долга
Межбюджетные трансферты общего ха- 786,7 835,3 795,4 808,2
рактера
Источник: [2, 5, 6]
Примечание: на втором чтении в Государственной Думе Российской Федерации в бюджет были внесены поправки в рамках главных параметров, принятых при первом
чтении. Эти поправки представляют собой незначительные суммы по отдельным статьям, а иногда отдельным показателям, что никак не меняет сделанные ниже выводы.
Даже беглый взгляд на эту таблицу показывает, что по большинству статей расходы бюджета в интервале с 2017 года по 2019 год снижаются. Если же в 2020 году прогнозируется существенный рост расходов, то приведенные на нынешний год данные вызывают сомнение. Речь идет о таких статьях, как «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность», «Образование», «Здравоохранение», «Обслуживание государственного долга» и «Межбюджетные трансферты общего пользования».
Большие возражения вызывает заметное снижение (на 5% по сравнению с 2017 годом) расходов на национальную экономику. Финансисты постоянно уверяют, что главные расходы по этой статье несет бизнес, а не бюджет. Это верно, но бизнес, как было отмечено выше, как правило, инвестирует вслед за государством. Российский же федеральный бюджет явно снимает с федеральных властей ответственность за экономическое развитие.
Обращает на себя внимание, что рост расходов по таким статьям, как «Образование» и «Здравоохранение» обеспечивается главным образом за счет 2020 года. В середине же трехлетия (в 2019 году) по обеим статьям предусматривается значительный спад расходов. На таких «качелях» эти социально значимые отрасли развиваться не могут.
Что касается роста расходов по статьям «Обслуживание государственного долга» и «Межбюджетные трансферты общего пользования», то он обусловлен реальной ситуацией, в том числе, и поставленной задачей выравнивания бюджетной обеспеченности регионов.
Сильное отторжение вызывает значительное снижение расходов по статьям «Культура и кинематография», «ЖКХ», «Физкультура и спорт». 2% (по данным на 2017 год) всех расходов бюджета и без дополнительной экономии являются весьма незначительным объемом средств. По этим статьям вполне возможно было бы предусмотреть хотя бы стабилизацию расходов. Общее соотношение доходов и расходов бюджета это вполне позволяет. Только упорное стремление к минимизации расходов и преодолению дефицита бюджета не дает этого сделать.
Наконец, анализ структуры расходов бюджета по разделам классификации должен завершиться показом реальной, а не номинальной их динамики.
С учетом инфляционных ожиданий:
— расходы на национальную экономику уменьшатся не на 5%, как по номиналу, а на 20%;
— расходы на здравоохранение не вырастут на 10%, а наоборот, снизятся на 3%;
— расходы на образование сократятся на 7%, а не увеличатся на 6%.
Это совершенно неприемлемые показатели, так как по всем этим статьям необходим рост реальных расходов бюджета.
И как это не горько констатировать, анализ расходов по разделам классификации подтверждает оценку проекта бюджета на 2018—2020 годы как бюджета всеобщего ухудшения всех его параметров кроме дефицита. Этот бюджет не может стать и не станет фактором роста российской экономики, обрекая ее на стагна-
ционное развитие и сильное, весьма опасное падение доли России в мировом ВВП. Поэтому кроме представленных выше замечаний по отдельным статьям бюджета необходим коренной перелом в экономическом мышлении теперь уже при исполнении, в изменении его главных параметров, а если говорить конкретно, то в существенном увеличении расходов бюджета даже за счет увеличения его дефицитности. Бояться надо не этого, а низких темпов роста экономики.
Наиболее опасная ситуация для страны создается, когда перестает действовать механизм формирования денежных потоков на развитие экономики. Это возможно, когда бюджет ослабевает, утончает свои расходы по всем трем потокам. Максимально негативным результатом при этом является потеря государством доверия бизнеса и населения в способности улучшить ситуацию. Деловое сообщество, наблюдая уменьшение вкладов бюджетных средств в национальную экономику, сокращает инвестиции. Население перестает тратить, предпочитая сберегать средства, что мы и наблюдали на протяжении почти всех последних 25 лет.
Движущей силой, базовым принципом экономического развития всегда является активизация совокупного спроса — создание экономического механизма, способного переориентировать интересы участников рынка на активные инвестиционные и потребительские траты. Новой парадигмой экономического развития страны следует рассматривать создание ситуации, когда население активно тратит свои деньги на покупку предметов потребления, жилья, социальные услуги, а бизнес активно тратит свои доходы на инновационное развитие производства. Для этого население и бизнес должны иметь пресловутые денежные средства, а еще уверенность, что экономическая ситуация не ухудшится, и не нужно сейчас экономить и сберегать имеющиеся финансовые активы. Государственный бюджет должен дать первый толчок, стимулирующий мультипликативный эффект от направления бюджетных средств на инвестирование производства и рост доходов населения.
Процесс формирования системы потоков трат бюджета, бизнеса и населения показан в рисунке 1.
Конечно, это упрощенная схема (цепочка денежных потоков значительно длиннее), тем не менее рисунок отображает главные расходы бюджета, которые являются исходными пунктами формирования денежных потоков на развитие экономики.
Первый поток — государство (бюджет), полностью берет на себя финансирование строительства каких-либо объектов. Это, как правило, объекты инфраструктуры и социальной сферы. Запускается механизм инвестирования строительных бизнес-структур, которые для этого наращивают свои мощности, закупают все необходимое для осуществления строительства, то есть тратят. Создается длинная цепочка затрат многих отраслей, обеспечивающих строительство всем необходимым.
Второй поток — государство (бюджет) не берет на себя полностью финансирование каких-либо объектов (обычно производственных), но готово профинансировать часть затрат и приглашает участвовать в финансировании бизнес. Тот
традиционно охотно идет на такое софинансирование. Об этом свидетельствует структура всех федеральных целевых программ. Вновь создается длинная цепочка затрат отраслей, обеспечивающих строительной техникой и стройматериалами множество сфер хозяйственной деятельности.
Расширение совокупного спроса:
• инвестиционные вложения хозяйствующих субъектов
• социально ориентированные траты населения
Рост налоговой базы за счет расширения объемов производства и увеличения совокупных расходов населения
Увеличение доходов бюджета на новом цикле за счет роста налоговой базы
Рисунок 1
Схема формирования финансовых потоков на развитие экономики
И наконец, третий поток, начинающийся с затрат бюджета на увеличение денежных доходов населения (зарплат, пенсий, пособий и т.д.). Конечно, эти затраты означают повышение уровня жизни населения, но также являются предпосылкой активного инвестирования в производственную сферу, ориентированную на производство и реализацию потребительских товаров и услуг, в том числе, и социально значимых. Следует также учитывать, что рост доходов населения формируется не только на этом третьем потоке, но и на двух других за счет роста заработной платы.
Итак, когда запущен механизм формирования денежных потоков на развитие экономики, а бюджет, бизнес и население активно тратят свои деньги, экономика развивается, растет налоговая база, а также доходы и расходы бюджета в следующем цикле.
Представляется необходимым предусмотреть рост расходов бюджета в реальном измерении как минимум на 4% в год, а значит, в номинальном — не ниже, чем на 8% в год. Это значит, что расходы бюджета должны составить в 2018 году 17729 млрд рублей, в 2019 году — 19147 млрд рублей и в 2020 году — 20679 млрд рублей.
Такая либерализация бюджетной политики даст возможность направить дополнительно на развитие экономики в 2018 году 1200 млрд рублей, в 2019 году — 2773 млрд рублей и в 2020 году — 3513 млрд рублей, то есть без резких переломов произойдет постепенный перевод экономики на новую модель функционирования. При этом дефицит бюджета составит в 2018 году — 2471 млрд рублей или 2,5% к ВВП, в 2019 году — 3592 млрд рублей или 3,5% к ВВП и в 2020 году — 4394 млрд рублей или 4% к ВВП.
Представляется, что эти дополнительные деньги надо примерно поровну разделить на инвестиции и реальные доходы населения. Следует ожидать, что эти средства позволят довести прирост российской экономики к 2020 году до 3—4%, то есть до уровня, превышающего мировой прирост.
Это совсем другой бюджет, ставящий и решающий другие задачи. Конечно, это предложение вызовет град возражений финансистов и прежде всего с позиции, чем покрывать этот дефицит. Вместе с тем совершенно не учитывается, что в стране есть немало денег, практически не работающих на развитие отечественной экономики. Это, например, золотовалютные резервы. Они у нас давно держатся на уровне 400 млрд долларов. Международная практика (и Маастрихтские соглашения) исходит из того, что их размер должен составлять три размера месячного импорта. У нас импорт составляет сейчас около 200 млрд долларов в год, а до 2014 года составлял около 350 млрд долларов в год. Значит можно, исходя из максимального трехмесячного импорта, иметь объем золотовалютных резервов не больше 115 млрд долларов. Таким образом, около 300 млрд долларов (а это порядка 20 трлн рублей) за вычетом Фонда развития и ФНБ вместо того, чтобы вкладывать в ценные бумаги США и инвестировать их в зарубежную экономику, можно направлять в отечественную, в том числе и на покрытие дефицита бюджета.
Известно, что на начало 2017 года население держит 24 трлн рублей своих сбережений на депозитах в отечественных банках. По всем правилам это кредитный капитал, который должен идти на кредитование реального сектора российской экономики. Но при всем последовательном, хотя и весьма незначительном снижении Банком России учетной ставки, она все еще достаточно велика, чтобы заблокировать рост кредитов. Поэтому деньги населения используются минимально. Их необходимо включить в общий инвестиционный процесс. Минфин России пытается делать это путем выпуска ФЗО, но очень робко. Необходимо использовать все возможные формы денежных заимствований для покрытия более высокого дефицита бюджета.
Итак, выход из стагнационной ловушки только один. Нужно кардинально изменить бюджетную политику в следующих направлениях.
1. Резкое увеличение бюджетных расходов даже за счет роста дефицита бюджета. Предложенные выше конкретные цифры этого увеличения могут не быть окончательными. При этом мы исходим из того, что резкий переход страны на новую модель развития весьма труден. Вместе с тем представляется, что этих денег может быть достаточно, чтобы достичь темпов прироста ВВП к 2020 году до 3—4%, предполагая в прогнозируемой перспективе до 2023—2025 годов увеличивать расходы бюджета за счет роста дефицита до 5—7%, а темпы прироста ВВП — до 5—6% в год. Все другие экономические задачи, в том числе и в области роста уровня жизни населения могут быть решены только в результате ускорения темпов роста ВВП. Что же касается таких важных финансовых задач, как преодоление дефицита бюджета, снижение инфляции, сохранение приемлемого объема госдолга и других, то они все же вторичны и могут быть успешно решены только на фоне высоких темпов роста экономики.
2. Диверсификация производства в направлении развития отраслей с высокой добавленной стоимостью, продукция которых будет конкурентоспособной не только на внутреннем, но и на внешнем рынке, и сможет изменить баланс экспортируемой продукции, постепенно ослабляя зависимость от нефтегазовых доходов. В России произошла практическая ликвидация многих отраслей экономики (текстильная, станкостроение и другие). Теперь эти отрасли придется восстанавливать, что потребует времени и финансовых средств;
3. Следует в корне изменить отношение к расходам бюджета на социальные нужды и повышение уровня жизни населения как к способу формирования денежных потоков на развитие экономики. Как было отмечено выше, на деле вот уже три года происходит снижение реальных денежных доходов населения, ожидается продолжение этой тенденции и в среднесрочной перспективе. Какие же факторы влияют на пролонгирование данной неблагоприятной ситуации? Прежде всего — это активная инициативная политика Минфина России по переклады-расходов бюджета на плечи самых широких слоев населения. Данная политика включает в себя предложения увеличитьпенсионный возраст, ввести возможность возвращения налога с продаж, повысить ставки налога на доходы физических лиц (НДФЛ) с 13% до 15—17%, а также базовой ставки НДС до 22% все с той же целью — сократить дефицит бюджета.
Главное сейчас — немедленно начать исправление сложившейся ситуации. Это будет весьма непросто, поскольку в стране функционирует система взаимосвязанных административных структур и институтов управления, направленных на пролонгирование ограничительной бюджетной политики.
Литература
1. Бухвальд Е.М., Иванов О.Б. Экономическая безопасность России и стратегия ее пространственного развития // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2017. № 3.
2. Госдума приняла закон о федеральном бюджете. [Электронный ресурс]. URL: http://kvedomosti.ru/news/gosduma-prinyala-zakon-o-federalnom-byudzhete-na-2018-god.html (дата обращения: 14 декабря 2017 года).
3. Караваева И.В., Иванов Е.А. Стимулирование совокупного спроса как инструмент преодоления угроз социально-экономической безопасности России // АНКИЛ: Страховое дело. 2017. № 5. С. 3-12.
4. Караваева И.В., Павлов В.И., Казанцев С.В., Иванов Е.А. Федеральный бюджет Российской Федерации 2018-2020: возможен ли выход из рецессии? // АНКИЛ: Финансовый бизнес. 2017. № 6 (161). С. 21-34.
5. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_210967/ f938e46a4000bf25f99c70c69823278591395d7d/ (дата обращения: 14 декабря 2017 года).
6. Проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов».[Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/56727430/ (дата обращения: 14 декабря 2017 года).
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 20 августа 2015 года № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации». [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/71170676/ (дата обращения: 14 декабря 2017 года).
8. Стратегия экономической безопасности Российской Федерации до 2030 года. С. 1-18. [Электронный ресурс]. URL: http://static.kremlin.ru/media/acts/ files/0001201705150001.pdf (дата обращения: 14 декабря 2017 года).
9. Федеральный закон от 5 декабря 2017 года № 362-ФЗ «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов». Стратегия экономической безопасности Российской Федерации до 2030 года. С. 1-18. [Электронный ресурс]. URL: http://static.kremlin.ru/media/acts/ files/0001201705150001.pdf (дата обращения: 14 декабря 2017 года).
10. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения: 14 декабря 2017 года).
11. Указ Президента Российской Федерации от 16 января 2017 года № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года». [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_210967/f938 e46a4000bf25f99c70c69823278591395d7d/ (дата обращения: 14 декабря 2017 года).
12. Россия в цифрах. 2016. Краткий статистический сборник. М.: Росстат, 2016.
13. Россия в цифрах. 2017. Краткий статистический сборник. М.: Росстат, 2017.
14. Россия в цифрах. 1995. Краткий статистический сборник. М.: Росстат, 1996.
References
1. Buhval'd E.M., Ivanov O.B. Economic security of Russia and spatial development strategy. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice]. 2017, no. 5, pp. 7-31 (in Russian).
2. Karavaeva I. V., Ivanov E.A. Stimulation of aggregate demand as a tool to overcome the threats of socio-economic security of Russia. Ankil: Strakhovoe delo [Ankil Insurance]. 2017, no. 5, pp. 3-12 (in Russian).
3. Karavaeva I. V., Pavlov V.I., Kazantsev S.V., Ivanov E.A. The Federal budget of the Russian Federation 2018-2020: what is the way out of recession? Ankil: Finansovyi biznes [Ankil: Financial business]. 2017, no. 6 (161), pp. 21-34 (in Russian).
4. The State Duma adopted the law on the Federal budget. Available at: http://kvedo-mosti.ru/news/gosduma-prinyala-zakon-o-federalnom-byudzhete-na-2018-god. html (accessed December 14, 2017) (in Russian).
5. Explanatory note to the draft Federal law «On the Federal budget for 2018 and the planning period of 2019 and 2020». Available at: http://www.consultant.ru/docu-ment/cons_doc_LAW_210967/ f938e46a4000bf25f99c70c69823278591395d7d/ (accessed December 14, 2017) (in Russian).
6. The draft Federal law «On the Federal budget for 2018 and the planning period of 2019 and 2020». Available at: http://base.garant.ru/56727430/ (accessed December 14, 2017) (in Russian).
7. The RF Government decree of 20 August 2015. No. 870 «On the content, composition, procedure of development and approval of the spatial development strategy of the Russian Federation, and also about the monitoring procedure and the monitoring of its implementation». Available at: http://base.garant. ru/71170676/ (accessed December 14, 2017) (in Russian).
8. The Strategy of economic security of the Russian Federation up to 2030, pp. 1-18. Available at: http://static.kremlin.ru/media/acts/files/0001201705150001. pdf (accessed December 14, 2017) (in Russian).
9. Federal law of December 5, 2017. No. 362-FZ «On the Federal budget for 2018 and the planning period of 2019 and 2020». The Strategy of economic security of the Russian Federation up to 2030, pp. 1-18. Available at: http://static. kremlin.ru/media/acts/files/0001201705150001.pdf (accessed December 14, 2017) (in Russian).
10. Federal law of June 28, 2014. No.172-FZ «On strategic planning in the Russian Federation». Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_164841/ (accessed December 14, 2017) (in Russian).
11. The Presidential decree of January 16, 2017. No. 13 «On approving the Fundamentals of state policy of regional development of the Russian Federation for the period till 2025». Available at: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_210967/f938e46a4000bf25f99c70c69823278591395d7d/ (accessed December 14, 2017) (in Russian).
12. Russia in figures. 2016. Short statistical book. Moscow: Rosstat, 2016 (in Russian).
13. Russia in figures. 2017. Short statistical book. Moscow: Rosstat, 2017 (in Russian).
14. Russia in figures. 1995. Short statistical book. Moscow: Rosstat, 1996 (in Russian).
