Тенденции и особенности регулирования процессов международной трудовой миграции: уроки для России Текст научной статьи по специальности «Право»

Кадышева О.В?

ТЕНДЕНЦИИ И ОСОБЕННОСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОЦЕССОВ МЕЖДУНАРОДНОЙ

ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ: УРОКИ ДЛЯ РОССИИ

Ключевые слова: международная трудовая миграция, трудящиеся-мигранты, экономика России, социально-экономическое развитие России, национальная конкурентоспособность, макроэкономическое регулирование, миграционная политика, права человека, достойный труд.

Keywords: international labor migration, migrant workers, Russian economy, socioeconomic development of Russia, national competitiveness, macroeconomic regulation, migration governance, human rights, decent work

1. Международная трудовая миграция как проявление и фактор глобализации: общий контекст

Мы живем в эпоху миграции. За последние годы все более явно проявляется тенденция усиления международной мобильности в глобальных масштабах. По последним данным Департамента ООН по экономическим и социальным вопросам, в 2015 г. число международных мигрантов достигло 244 млн. чел., увеличившись на 71 млн. чел. или на 41,1% по сравнению с 2000 г., когда их насчитывалось 172,7 млн. чел. Международные мигранты в настоящее время составляют 3,3% населения нашей планеты2. А по результатам исследования Всемирного банка, число международных мигрантов в 2013 г. уже достигло 247 млн. чел., а в 2015 г. составит более 250 млн. чел.3 Причем подобные оценки обычно включают лишь тех мигрантов, кто проживает за пределами страны своего рождения или гражданства более 1 года. Таким образом, в эти подсчеты не попадают миллионы международных временных мигрантов и сезонных работников - тех, кто приезжает работать в другую страну на непродолжительный срок без смены страны постоянного места жительства.

В современных условиях преобладает миграция с целью трудоустройства, другими словами, международная мобильность трудовых ресурсов и навыков, и основной причиной международной миграции является экономическая. По последним оценкам Международной организации труда (МОТ), количество международных трудовых мигрантов составляет 150,3 млн. чел., из них мужчин - 83,7 млн. чел. (55,7%) и женщин -66,6 млн. чел. (44,3%). Работники-мигранты составляют 4,4% глобальной рабочей силы4. И даже тогда, когда поиск работы не является главной причиной переезда из одной страны в другую (например, в случае беженцев из стран военных конфликтов), после переезда в другую страну у мигрантов возникает необходимость получения дохода и, как следствие, осуществления трудовой деятельности. Миграция на современном этапе - это, бесспорно, один из важнейших ресурсов рабочей силы в XXI веке5.

Согласно определению ООН, содержащемуся в Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, термин «трудящийся-мигрант» означает лицо, которое будет заниматься, занимается или занималось оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданином которого он или она не является6.

Большинство стран мира участвуют в миграционных процессах как страны происхождения, транзита или назначения мигрантов, причем многие из стран одновременно выступают сразу в нескольких ролях. Международная трудовая миграция и связанные с ней денежные переводы становятся основными движущими силами международного развития. По оценкам Всемирного банка, объем денежных переводов мигрантов в развивающиеся страны в 20142015 годах оценивается в 440 млрд. долл., что значительно превышает суммы официальной помощи в целях развития и прямых иностранных инвестиций, получаемых развивающимися странами (за исключением Китая)7.

1 Кадышева Ольга Владимировна - к.э.н., доцент кафедры «Макроэкономическое регулирование» Финансового университета, член Глобальной ассоциации экспертов по миграционной политике (Global Migration Policy Associates). Научные интересы: международная миграция, мировой опыт и практика регулирования миграционных процессов. E-mail: [email protected], веб-сайт Global Migration Policy Associates www.globalmigrationpolicy.org

2 International Migration Wallchart 2015. United Nations, Department of Economic and Social Affairs. - www.un.org/en/develop ment/desa/population/migration/publications/wallchart/docs/MigrationWallChart2015.pdf

3 Приводится по: Трудовая миграция, денежные переводы и человеческое развитие в странах Центральной Азии. Серия аналитических записок по человеческому развитию для стран Центральной Азии. ПРООН, 2015. - C. 10. - www.eurasia.undp.org/

4 ILO Global estimates of migrant workers and migrant domestic workers: results and methodology / International Labour Office -Geneva: ILO, 2015.

5 Таран П. Миграция, глобализация, экономическая жизнеспособность: вызовы и возможности для России и Евразии. Российский совет по международным делам, 14.10.2015. - http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=6665

6 Ст. 2. Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей. Принята резолюцией 45/158 Генеральной Ассамблеи ООН от 18.12.1990г., вступила в силу 01.07.2003 г. - www.un.org/ru/documents/decl_conv/ conventions/migrant1.shtml

7 Приводится по: Трудовая миграция, денежные переводы и человеческое развитие в странах Центральной Азии. Серия аналитических записок по человеческому развитию для стран Центральной Азии. ПРООН, 2015. - С. 10. - www.eurasia.undp.org/

Миграционные процессы в современных условиях имеют существенное значение для обеспечения устойчивого социально-экономического развития национальных экономик. «Международная мобильность снабжает рабочей силой, в том числе квалифицированными работниками и носителями новых технологий, такие сектора, как строительство, сельское хозяйство, здравоохранение, отельный и ресторанный бизнес, клининг, туризм, а также обеспечивает конкурентоспособность целого ряда отраслей и предприятий, которые без иностранных работников просто оказались бы нежизнеспособными. С помощью миграции достигается более рациональное распределение трудовых ресурсов на национальных и региональных рынках труда. Через механизм трудовой миграции удовлетворяется быстро меняющийся из-за рыночной конъюнктуры спрос на работников разной квалификации. В странах со стареющим населением миграция компенсирует убыль национальной рабочей силы и омолаживает ее, обеспечивая тем самым больший динамизм трудовых ресурсов и их восприимчивость к инновациям1» - такого мнения придерживается П. Таран, Президент Глобальной ассоциации экспертов по миграционной политике.

При завершении общего обзора тенденций международной трудовой миграции в современном мире нельзя оставить без внимания проблему мигрантов, не обладающих необходимыми документами для пребывания на территории иностранного государства и/или осуществления трудовой деятельности. Актуальность данной проблемы подтверждается и тем, что на недавней (2014 г.) сессии Международной конференции труда, проходящей ежегодно в Женеве, доклад генерального директора МОТ был посвящен вопросам формирования программы обеспечения справедливой миграции в мире. В нем, в частности, отмечается, что «разрешение на въезд в страну или на участие на ее рынке труда не гарантирует дальнейшей легальной занятости мигранта. Учитывая природу миграции, трудно дать количественную оценку нелегальной миграции, однако, по существующим оценкам, она составляет от 10 до 15% всех мигрантов. В любом случае, когда национальная политика ограничивает иммиграцию до уровня, который существенно ниже численности тех, кто желает прибыть в страну, значительное число приезжих будет работать и работает в самых разных нелегальных условиях, будь то открыто или тайно. Когда проход через границу открыт из-за отсутствия действенного пограничного контроля, как это происходит во многих развивающихся странах, различие между легальным и нелегальным в любом случае становится размытым. Как правило, люди переходят из неформальной экономики в одной стране в неформальную экономику в другой стране»2.

2. Миграционные процессы в современной России и их воздействие на социально-экономическое

развитие и национальную конкурентоспособность

Россия на глобальной миграционной картине мира выступает одновременно как принимающая страна, как

3

страна происхождения мигрантов и как транзитная страна ; миграционные потоки оказывают влияние как на социально-экономическое развитие современной России, так и на ее национальную конкурентоспособность4.

Россия является одним из крупнейших мировых миграционных центров, принимая миллионы мигрантов ежегодно. По официальным данным ООН, Россия занимает третье место в мире по количеству иммигрантов (11,6 млн.) после США (46,6 млн.) и Германии (12 млн.)5. В общем количестве международных мигрантов, находящихся в России, преобладают мигранты из стран СНГ (в особенности из таких стран, как Украина, Казахстан, Узбекистан, Армения, Таджикистан). Так, в 2014 г. 89,5% всех мигрантов прибыло в Российскую Федерацию из стран СНГ, и только 10,5% - из других зарубежных стран. Для сравнения, в 2012 г. эти показатели составляли 87,1 и 12,9% соответствен-но6. То есть трудовая мобильность между союзными республиками, которая являлась внутренней в советские времена, трансформировалась со времен распада СССР и теперь - с превращением республик в независимые государства -является международной.

Интересен также и тот факт, что некоторые из крупнейших в мире (в относительном выражении) потоков международной трудовой миграции и денежных переводов сосредоточены именно в пределах СНГ - и особенно между странами Центральной Азии и Российской Федерацией. По данным Всемирного банка, соотношение денежных переводов (более 90% которых поступают из РФ и Казахстана) к ВВП Таджикистана и Кыргызской Республики остается самым высоким в мире с 2011 г. (свыше 30% в Кыргызстане и 40-50% в Таджикистане). По состоянию на середину 2015 г. граждане Кыргызской Республики, Таджикистана и Узбекистана - стран, численность населения которых в совокупности составляет менее 45 млн. чел., составляли 1/3 от 11 млн. иностранных граждан, официально зарегистрированных в РФ7.

Распад Советского союза повлек за собой радикальные реформы и экономические перемены, сопровождавшиеся распадом производственных связей между предприятиями России и бывших союзных республик, крахом трудоин-

1 Таран П. Миграция: тенденции и управление // Миграция XXI век. 2014. - №3-4. - С. 46.

2 Справедливая миграция: Формирование программы МОТ. Доклад Генерального директора. Международная конференция труда, 103-я сессия. - Женева, Международное бюро труда, 2014. - С. 12. - www.ilo.org

3 Ивахнюк И.В. Миграция в России: экономические аспекты. Учеб.-метод. материалы - М.: Спецкнига, 2015. - С. 7.

4 См. подробнее: Кадышева О.В. Роль международной трудовой миграции в обеспечении устойчивого социально-экономического развития и конкурентоспособности России. Материалы ежегодного Форума молодых стратегов. Академия МНЭПУ (Москва). 2015. - Т. 1. - С. 17-23. - http://elibrary.ru/item.asp?id=24825270

5 International Migration Wallchart 2015. United Nations, Department of Economic and Social Affairs. - www.un.org/en/develop ment/desa/population/migration/publications/wallchart/docs/MigrationWallChart2015.pdf

6 Численность и миграция населения Российской Федерации в 2014 году. Бюллетень Росстат. Вып. 2015 г. - www.gks. ru/bgd/regl/b15_107/Main.htm

7 Трудовая миграция, денежные переводы и человеческое развитие в странах Центральной Азии. Серия аналитических записок по человеческому развитию для стран Центральной Азии. ПРООН, 2015. - С. 8. - www.eurasia.undp.org/

тенсивных отраслей и сокращением занятости в государственном секторе, что вызвало массовую безработицу. Эти изменения стали одной из ключевых причин массовой эмиграции из РФ. По данным МИД РФ, число россиян, проживающих постоянно за рубежом, превысило 2 млн. чел. и продолжает расти1. В целом же Россия является страной происхождения для более 4 млн. эмигрантов, выехавших в 1991-2013 гг., и около 100 тыс. российских граждан ежегодно выезжают из России с целью трудоустройства2.

По оценкам официальных источников, в России одновременно находятся от 0,5 до 1,5 млн. транзитных мигрантов, которые намерены попасть в страны Европейского союза3.

К концу 1990-х годов демографическое старение и упомянутая выше эмиграция из Российской Федерации привели к сокращению местных трудовых ресурсов, что потребовало восполнения нехватки рабочих рук кадрами из-за рубежа. К тому же зарубежные компании, активно проникающие на российский рынок и открывшие производства в России, столкнулись с нехваткой квалифицированных кадров и обнаружили, что отечественные специалисты не обладают необходимыми для выполнения работ навыками и знаниями. А на некоторые виды трудовой деятельности (физически трудные, непрестижные, опасные) российские работники не претендовали вообще, в то время как для мигрантов они представляли определенный интерес и, главное, возможность заработка. Отметим также, что экономический рост в РФ в 2000-е гг. привел к росту доходов российского населения и расширению спроса на товары и услуги, а также на недвижимость и, соответственно, на строительство и ремонт. Все это привело к росту масштабов внешней трудовой миграции в Россию.

Вклад трудовых мигрантов в российскую экономику оценивается в 5-10% ВВП РФ. Распределение мигрантов по секторам российской экономики отражает потребность страны в рабочей силе. 40% рабочих-мигрантов заняты в строительстве, 30% - в торговле, 10 - в промышленности, 7 - в сельском хозяйстве, 5 - в сфере транспорта, 8% - в

4

других секторах .

Одной из характеристик миграции в России и крайне серьезной проблемой является большое число мигрантов, занятых в теневом секторе экономики - без официального оформления на работу и без необходимых документов для проживания в РФ и осуществления трудовой деятельности. В целом в РФ масштабы «теневой экономики» значительны: по некоторым оценкам, сегодня в России каждый пятый занятый в экономике находит работу в неформальном секторе5. Значительная часть граждан, прибывающих из стран постсоветского пространства, работает в России в самых разных нелегальных условиях. По оценке миграционной службы России ежегодно в стране от 3 до 5 млн. иностранных граждан осуществляют трудовую деятельность без официального разрешения6.

З.Особенности регулирования миграционных процессов

Согласно Филадельфийской декларации, «труд не является товаром». Филадельфийская декларация была принята в 1944 г. на Международной конференции труда в Филадельфии, на которой были определены задачи МОТ в послевоенное время. Декларация стала приложением и составной частью Устава МОТ. Несмотря на то, что прошло более 70 лет с момента принятия Филадельфийской декларации, содержащиеся в ней тезисы о труде, свободе и преодолении нищеты актуальны и сегодня.

Мигранты, прежде всего, - это люди с присущими ими правами человека. «Недопустимо относиться к труду лишь как к одному из факторов производства, который задействуется там и тогда, где и когда он обеспечивает максимальную отдачу. Это не отрицает огромных производственных преимуществ, которые можно получить от миграции, а также связанного с нею социального прогресса: рассматриваемые вопросы сложнее по причине нетоварной природы

7

труда» .

Суть подхода к макроэкономическому регулированию миграционных процессов, базирующегося на правах человека, заключается во включении единых всемирно признанных прав человека, обозначенных в соответствующих международных документах, в национальное миграционное законодательство и национальную миграционную политику и практику8.

Ключевым моментом в разработке национальной миграционной политики, основанной на правах человека, является признание того, что права человека являются универсальными (они применимы повсюду), неделимыми (политические, гражданские, социальные, культурные и иные права взаимосвязаны) и неотъемлемыми (человека нельзя лишить его прав). Эти принципы зафиксированы во Всеобщей декларации прав человека9, нормы которой едины и

1 Ващенко В. Россия утекает за рубеж // Газета.ру, 17.06.2015. - www.gazeta.ru/social/2015/06/17/6844109.shtml

2 Ивахнюк И.В. Миграция в России: экономические аспекты. Учеб.-метод. материалы - М.: Спецкнига, 2015. - С. 8.

3 Там же.

4 Таран П. Миграция, глобализация, экономическая жизнеспособность: вызовы и возможности для России и Евразии. Российский совет по международным делам, 14.10.2015. - http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=6665

5 Тезисы выступления А. Шохина на 104-й сессии Международной конференции труда. Женева, 10.06.2015. -www.orenprom.com/news/6914.html

6 Тезисы выступления замминистра Л. Ельцовой на пленарном заседании 103-й сессии МОТ. 10.06.2014. -www.rosmintrud.ru/employment/migration/53

7 Справедливая миграция: Формирование программы МОТ. Доклад Генерального директора. Международная конференция труда, 103-я сессия. - Женева: Международное бюро труда, 2014. - www.ilo.org

8 Подробнее см.: Таран П. Глобализация и трудовая миграция: необходимость политики, основанной на правах человека // Век глобализации. 2010. - № 1. - С. 66-88.

9 Всеобщая декларация прав человека. Принята резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10.12.1948 г. -www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/declhr.shtml

применимы ко всем людям вне зависимости от их гражданства и страны проживания. Именно в данной декларации содержится знаменитая фраза «Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах». Декларация была принята или одобрена практически всеми странами мира и приобрела статус международного документа, общепризнанного как норма права. Принятие декларации дало начало развитию международного законодательства в области прав человека. Тем не менее, сегодня миллионы людей по всему миру, особенно трудящиеся-мигранты, ежедневно сталкиваются с дискриминацией, что становится серьезным препятствием реализации всех прав человека -социальных, экономических и культурных, гражданских и политических.

Обеспечение соблюдения прав трудящихся-мигрантов и членов их семей в рамках норм международного права базируется на 3-х основных принципах:

1) Основные общепризнанные права человека применимы ко всем мигрантам, вне зависимости от их статуса

2) Разработанные на международном уровне стандарты в области труда и занятости применимы ко всем работникам, в том числе и к трудовым мигрантам. К этим стандартам относятся следующие: безопасность условий труда и защита здоровья, максимальное количество рабочих часов в неделю, размер минимальной оплаты труда, недискриминация, свобода профессиональных объединений, права материнства и т. д.

3) Равенство между легальными трудовыми мигрантами и национальными работниками в области занятости и условий работы.

Деятельность ООН в целом и МОТ в частности как специализированного учреждения ООН по вопросам, связанным с трудовыми отношениями, направлена на обеспечение защиты прав человека. Основными международными конвенциями, связанными с обеспечением и защитой прав мигрантов, являются:

1) Конвенция МОТ № 97 о работниках-мигрантах (пересмотренная в 1949 году). Она устанавливает равенство между национальными и легальными иностранными работниками в таких сферах, как трудоустройство, условия жизни и труда, доступность правовой защиты, налогообложение, социальная защита1.

2) Конвенция МОТ № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении работникам-мигрантам равенства возможностей и обращения (Дополнительные положения) (1975 г.). Она устанавливает нормы, направленные против эксплуатации и трафика мигрантов, обеспечивающие защиту нелегальных мигрантов и создающие условия для интеграции легальных мигрантов в принимающим обществе2.

3) Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (1990 г.). Она была разработана на основе вышеупомянутых двух конвенций. В ней содержатся положения о признании экономических,

3

социальных, культурных и гражданских прав трудовых мигрантов .

Эти 3 конвенции составляют так называемую «международную хартию по миграции» и выступают в качестве обширной нормативно-правовой базы, определяющей права мигрантов. Эти конвенции формируют основы как международного сотрудничества в отношении регулирования миграционных процессов, так и разработки национальной макроэкономической политики с учетом международной трудовой мобильности.

Наиболее важные положения данных конвенций следующие:

- Конвенции содержат определения ключевых понятий и категорий, связанных с иностранными работниками и членами их семей.

- Конвенции являются инструментом стимулирования государств в разработке и совершенствовании их макроэкономического регулирования и законодательства в отношении мигрантов и членов их семей в соответствии с международными стандартами.

- Конвенции содержат важную информацию как для самих мигрантов, так и для органов международного, наднационального и национального макроэкономического регулирования, ответственных за выработку миграционной политики.

- В Конвенции 1990 г. указывается, что работники-мигранты являются не только экономическими субъектами, они также являются социальными субъектами и, следовательно, обладают социальными правами. Эта конвенция акцентирует принципы двух других конвенций МОТ о трудящихся-мигрантах в части их равенства в правах с работниками-гражданами страны приема.

- В Конвенциях содержатся положения о необходимости обеспечения условий «достойного труда» и недопустимости эксплуатации мигрантов.

- Конвенции МОТ № 143 и Конвенции 1990 г. охватывают также положение мигрантов с «неурегулированным статусом» и призывают страны к решению данной проблемы посредством международного сотрудничества.

- Конвенции создают нормативно-правовую основу защиты нелегально осуществляющих трудовую деятельность мигрантов и членов их семей, предлагая ввести в национальные законодательства стран происхождения и назначения мигрантов нормы права, обеспечивающие минимальный уровень защиты мигрантов, работающих нелегально.

По состоянию на июль 2015 г., 87 государств ратифицировали одну или более из рассматриваемых конвенций. Россия на данный момент пока не ратифицировала ни одной из них. Тем не менее, в мире продолжается кампания по

1 Migration for Employment Convention (Revised), 1949 (N 97). Принята на 32-й сессии МКТ 01.07.1949 г., вступила в силу 22.01.1952 г. - www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—ed_norm/—normes/documents/normativeinstrument/wcms_c097_ru.htm

2 Migrant Workers (Supplementary Provisions) Convention, 1975 (N 143). Convention concerning Migrations in Abusive Conditions and the Promotion of Equality of Opportunity and Treatment of Migrant Workers. Принята на 60-й сессии МКТ 24.06.1975 г., вступила в силу 09.12.1978 г. -www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—ed_norm/—normes/documents/normativeinstrument/wcms_c143_ru.htm

3 International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and members of their Families. Принята резолюцией 45/158 Генеральной Ассамблеи ООН от 18.12.1990 г., вступила в силу 01.07.2003 г. - www.un.org/ru/documents/ decl_conv/conventions/migrant1.shtml

продвижению ратификации данных конвенций. Так, например, Международным Оргкомитетом кампании по ратификации Конвенции о правах мигрантов было разработано подробное Руководство по ратификации Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей1, вышедшее в Женеве в 2009 г.

4. Уроки для России

Один из главных и абсолютно необходимых шагов на пути совершенствования миграционной политики РФ -реализация программы по обеспечению справедливой миграции в России и связанное с ней соблюдение основополагающих прав трудовых мигрантов, предоставление реальных возможностей достойного труда, социальную защиту трудящихся-мигрантов. Отметим, что, согласно позиции МОТ, «признание вклада мигрантов в развитие обществ, выходцами из которых они являются и в которых они трудятся, должно воплотиться в директивные акты, гарантирующие справедливое распределение благ, которые мигранты помогают создавать. Мандат МОТ в сфере социальной справедливости предполагает настоятельную необходимость учета социального аспекта глобализации. (...) Мандат МОТ определяется основополагающим заявлением о том, что прочный мир может быть установлен только на основе социальной справедливости. А посему полезно признать, что наша будущая коллективная безопасность зависит от обеспечения возможностей достойного труда не меньше, чем от пограничного контроля2».

Эту позицию поддерживает Министерство труда и социальной защиты РФ. Процитируем высказывание замминистра Труда РФ: «Для формирования справедливой миграции требуется учитывать многие факторы. Среди них ключевые - стимулирование создания достойных рабочих мест, развитие человеческого капитала, укрепление социальной защиты и достижение социальной справедливости, переход от неформальной экономики к формальной. Мы поддерживаем вывод доклада [Генерального директора МОТ «Справедливая миграция: формирование программы МОТ»] о том, что миграция должна быть легальной (...). Это является главной проблемой в сфере миграции, над которой работает Правительство Российской Федерации»3.

В целом, для раскрытия и максимального использования того позитивного потенциала, который несут в себе миграционные процессы для обеспечения устойчивого социально-экономического развития нашей страны, а также решения сопутствующих острых проблем, необходима реализация описанного выше подхода к макроэкономическому регулированию миграционных процессов, базирующегося на правах человека, на практике.

1 Текст Руководства на русском языке доступен на сайте www.migrantsrights.org/

2 Справедливая миграция: Формирование программы МОТ. Доклад Генерального директора. Международная конференция труда, 103-я сессия. - Женева: Международное бюро труда, 2014. - www.ilo.org

3 Тезисы выступления замминистра Л. Ельцовой на пленарном заседании 103-й сессии МОТ. 10.06.2014. - www.rosmintrud. ru/employment/migration/53