CC BY
15М.Ф. Косолапов, M.F. Kosolapov,
кандидат юридических наук, доцент Candidate of Law, Associate Professor
кафедры международного права of Department of International Law
Саратовской государственной of Saratov State Law Academy
юридической академии kosolapov_mf@mail.ru
Тенденции формирования правовой политики Российского государства в сфере имплементации актов «мягкого права»
Аннотация: статья посвящена анализу понятия soft law («мягкое право») в современном международном праве и практике его реализации в рамках российской правовой системы. Рассмотрены основные доктринальные подходы к трактовке данного понятия, критерии, используемые для отнесения международных актов к изучаемой категории. В условиях отсутствия прямого законодательного регулирования процесса реализации норм soft law выявлены и проанализированы основные правовые позиции высших судебных органов Российской Федерации относительно данного во-S проса. Автор приходит к следующим выводам: во-первых, реализация норм «мягкого ^ права» свидетельствует о состоятельности и легитимности данного правового феномена, его возможностях стать неотъемлемым элементом правоприменительного ^ процесса в соответствии со ст. 15 Конституции РФ; во-вторых, рекомендательный JQ характер положений «мягкого права» предполагает наличие у национальных органов щ дискреционных полномочий в отношении конкретных форм их реализации. g Ключевые слова: международные организации, «мягкое право», имплементация,
С; национальная правовая система, Конституционный Суд РФ, правовая позиция.
S
Trends in the formation of the legal policy £ of the Russian state in the implementation
G of acts of soft law
g Abstract: the article analyzes the concept of the soft law in modern international
law and its implementation in the Russian legal system. The author considers the main ^ doctrinal approaches to the interpretation of this concept, the criteria used to consider the BQ international acts to the mentioned category. In the absence of direct legislative regulation щ of the process of implementing the norms of soft law, the paper identifies and analyzes g the main legal positions of the Supreme judicial bodies of the Russian Federation on this E; issue. The author comes to the following conclusions: first, the implementation of the soft law norms testifies to the validity and legitimacy of this right phenomenon, its ability to become an integral part of the law enforcement process in accordance with article 15 of the Constitution of the Russian Federation; second, the Advisory nature of the provisions of soft law implies the existence of discretionary powers of national authorities in relation ® to specific forms of their implementation.
q Keywords: international organizations, soft law, implementation, national legal
(y system, constitutional Court of the Russian Federation, legal position.
Концепция широкого подхода к трактовке понятия «международный стандарт» в значительной степени базируется на том, что его составным элементом признается так называемое мягкое право (да-
56
лее — soft law или ММП) [1, с. 158]. Однако рассмотрение роли soft law в структуре международного стандарта и процесса его реализации в национальных правовых системах представляется наиболее сложным по сравнению с другими составляющими его элементами ввиду отсутствия четкого регулирования процесса реализации норм ММП на внутригосударственном уровне и, как следствие, отсутствия единства мнений относительно подходов на доктринальном уровне к его трактовке и возможности использования в качестве правового регулятора.
Достаточно часто при рассмотрении вопросов, связанных с soft law, исследователи ограничиваются простым перечислением того, какие международные акты необходимо отнести к этой группе. Как правило, речь идет о декларациях и резолюциях международных организаций; кодифицированных рекомендациях общего порядка договорных органов; в некоторых случаях указываются политические решения; акты, отражающие лучшую практику. Некоторые авторы относят к данной группе международные договоры, не вступившие в силу, и т.д.
В связи с изложенным И.И. Лукашук отмечает, что доктрина и практика относят к «мягкому праву» нормы двух видов: международно- |
ным характером содержащихся в них предписаний.
правовые (нормы договоров), «которые, в отличие от твердого права, не *
порождают четких прав и обязанностей, а дают лишь общую установку, ° »
которой тем не менее субъекты обязаны следовать», а также неправовые § 2
нормы, которые содержатся в резолюциях международных органов и ор- » §
ганизаций, не обладающих обязательной силой [2, с. 103—104]. В первом |
случае «мягкость» предопределяется общими, не предусматривающими § а
I I
конкретики установками для государств, во втором — рекомендатель- § |
■С |
Концепции ММП в первом значении при рассмотрении ис- | ^ точников международного экономического права придерживается и 8 Г.К. Дмитриева [3, с. 364]. § |(
о
ю
Некоторые исследователи, руководствуясь критерием необязатель- й | ности, относят к данной категории положения международных дого- I 3 воров не только с «расплывчатыми» формулировками, но и положения I 3 тех соглашений, в отношении которых государства не выразили свое ° 2 согласие на обязательность. 2 °
Наиболее предпочтительной представляется использование кате- | 2 гории «мягкое право» во втором значении, согласно которому «мягкое право» — это «совокупность формализованных общих положений, 57 которые не имеют юридически обязательного характера, не обеспечены официальными санкциями и соблюдаются добровольно в силу авторитетности их создателей и заинтересованности адресатов» [4, с. 98].
в в
Использование в качестве квалифицирующего признака (ориен- 8
тира) отсутствие четких обязательств либо наличие у международ- 2
ных актов черт, отличающих их от договорных норм или обычаев, 3§ «порождает многообразие форм и разновидностей мягкого права» [5, с. 98], размывает границы рассматриваемого понятия. Данные критерии объединяют в рамках одной группы международные акты,
имеющие различную правовую природу, принимаемые различными по правовому статусу участниками международных отношений, что в конечном итоге затрудняет выработку единых подходов к практике реализации актов ММП на внутригосударственном уровне.
Представляется весьма спорным отнесение к актам soft law положений международных договоров вне зависимости от того, насколько четко сформулированы в них права и обязанности государств или вступили ли они для государств в законную силу. В первом случае, как справедливо отмечает В.Н. Мулюн, речь идет о «мягкости» не конкретной нормы, а формулировки [6, с. 674—683], во втором — «рекомендательный характер» предопределяется не полномочиями субъекта правотворчества и не целями принятия акта, а позицией соответствующего государства. Необязательность акта для конкретного субъекта не меняет его правовую природу.
Спорным можно считать отнесение к актам «мягкого права» решений (постановлений) международных судебных и квазисудебных органов
^ только на том основании, что они побуждают государства реформировать ^ национальное законодательство и правоприменительную практику «не
0- под влиянием принуждения, корреспондирующего исполнению между-g народных обязательств, а на основе убеждения, логики аргументов и
0 авторитета» [7, с. 10]. В данном случае наличие в рассматриваемых актах ® правовых позиций относительно толкования договорных норм не меняет
цели их принятия — они в первую очередь направлены на разрешение j. конкретного спора, а не на регулирование отношений. Единственное ис-_ ключение можно сделать для замечаний общего порядка, принимаемых * комитетами по правам человека, которые обращены к широкому кругу
1- субъектов международного права, содержат рекомендации относительно трактовки договорных положений и обладают более выраженной регули-
^ рующей функцией. Представляется также нецелесообразным отнесение к актам «мягкого права» рекомендательных актов, принимаемых в рамках международных неправительственных организаций. Несмотря на то, § что они имеют в некоторых случаях определенное ориентирующее зна-0Q чение для субъектов международного права, тем не менее к последним
01 не относятся, а следовательно, не могут участвовать в создании норм, адресованных им [8, с. 37].
Даже допуская перечисленные исключения, акты, относимые к 58 soft law, нельзя охарактеризовать как однородные. Порядок принятия актов ММП в рамках международной организации или органа может в значительной степени различаться, что существенным образом О может повлиять на процесс восприятия и реализации в рамках на-¡^ циональной правовой системы. Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН или рекомендации ее специализированных организаций (ВОЗ, МОТ) по силе воздействия своего авторитета однозначно превосходят акты иных международных организаций. Определенное влияние на процесс реализации может оказать порядок принятия документа: с участием представителя государства (включая выраженную им по-
зицию) либо в одностороннем порядке организацией или ее органом. В первом случае голосование за принятие можно рассматривать как выраженную государством opinion juris [9].
Анализ судебной практики свидетельствует о широком распространении обращений к нормам soft law. В первую очередь эта тенденция может быть обусловлена стремлением к добросовестному выполнению взятых государством обязательств по международному договору или в силу членства в международной организации. Именно этими соображениями, как представляется, руководствуются суды, обращаясь не только к положениям международных договоров, но и к текстам резолюций и рекомендаций ООН, Совета Европы, правовым позициям комитетов
по правам человека, изложенным в замечаниях общего порядка и т.д. ^
!
деленной области отношений или практику наиболее эффективной реализации договора, или развивающих его положения. ^
Можно также констатировать факт о сформировавшейся в рамках .§
|
можно рассматривать как источник закрепления общепризнанных §
и
[10], отражающим в большинстве случаев практику государств в опре-
национальной судебной системы единой позиции, что акты ММП
принципов и норм международного права. Конституционный Суд РФ напрямую исходит из того, что обращение к актам soft law прямо следует из положений ч. 4 ст. 15 Конституции РФ [11].
Схожая позиция была высказана судьей Конституционного Суда » § РФ Б.С. Эбзеевым. Относительно интерпретации принципа несме- | g няемости судей он отмечает, что его содержание «проистекает и из § а
дарства юридических обязательств, тем не менее обладают высоким
I I
ряда международных актов, которые, хотя и не порождают для госу- § |
и I
Й I
авторитетом и могут играть важную роль в выявлении нормативного | ^
содержания соответствующих принципов» [12]. и В
Помимо этого, в отношении деятельности международных органи- § |( заций Конституционный Суд отмечает, что они не просто отражают в
принимаемых актах общепризнанные принципы или нормы, а, «опираясь I 3
на универсальные принципы верховенства права, гуманизма, справед- I 3
3 I
ливости и равенства, формулируют» в принимаемых актах «принципы, общепризнанные в современных демократических государствах» [13].
Аналогичную позицию занял и Верховный Суд РФ. В своих по- § 3 становлениях Пленум Суда отметил, что «содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений» [14], а также в других актах рекомендательного характера: рекомендациях Комитета министров Совета Европы, замечаниях общего порядка Комитета по правам человека и т.д. [15].
59_
3с
3
В ряде случаев обращение к актам «мягкого права» в обход «жест- | ких» правовых регуляторов происходит ввиду отсутствия последних § в механизме международного регулирования [16, с. 101]. Простота процедуры принятия и отсутствие обязывающей силы позволяют ММП оперативно восполнять пробелы в праве, особенно в тех
случаях, когда единая позиция государств еще не сформирована. Акты «мягкого права» в этом случае создают для судебных органов необходимые правовые ориентиры в процессе принятия взвешенного и обоснованного решения в проблемных областях (биоэтика, оказание психиатрической помощи и т.д.).
Рассмотренные обстоятельства в большинстве случаев объясняют практику обращения судов РФ к актам «мягкого права», но они далеко не единственные: не все акты soft law содержат общие принципы или не всегда применение таких актов вытекает из международных обязательств Российской Федерации и т.д. Этот факт, как показывает практика, не является препятствием для использования данных актов Судом. Таким образом, для Конституционного Суда при обращении к международному документу принципиальное значение имеет в первую очередь его суть, а не наличие в нем юридического обязательства для государства и его правовая природа [17, с. 59].
Для понимания роли актов soft law в рамках правовой систе-^ мы РФ несомненный интерес представляет позиция, выраженная ^ Конституционным Судом РФ в Определении, принятом по запросу О- группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционно-g сти п. 1 ст. 30 Федерального закона РФ «Об основных гарантиях изби-О рательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Э Федерации» [18]. В Определении, помимо прочего, Конституционный ot
£
с
Суд отметил, что на оценку рассматриваемой статьи «не влияют имеющие факультативное значение для национального законодателя и отражающие многообразие подходов к правовому регулированию в * данной сфере публичных отношений положения п. 46 Пояснительного I- доклада, подготовленного Венецианской комиссией». Далее КС РФ отмечает, «что в соответствии с Конституцией РФ федеральный зако-^ нодатель обладает необходимыми дискреционными полномочиями в отношении конкретных форм реализации правил, носящих рекомендательный характер». Следовательно, Суд оставил за законодательными и
«Л
правоприменительными органами государственной власти (в том числе
О
0Q и за собой) свободу усмотрения в отношении следования международен ным стандартам, формулируемым в рамках деятельности Комиссии. Аналогичный вывод можно сделать и в отношении других актов рекомендательного характера. Вместе с тем факт обращения национальных 60 судебных органов к содержанию данных актов при принятии решения можно расценивать как специфическую форму согласия на обязательность положений этих актов для соответствующего государства. © Подводя итог, можно отметить, что анализ практики внутриго-¡^ сударственной реализации норм soft law внутригосударственными органами свидетельствует о состоятельности и легитимности данного правового феномена, его возможностях стать эффективным элементом правоприменительного процесса. Данная концепция в полной мере соответствует смыслу ст. 15 Конституции РФ, закрепляющей возможность и порядок «допуска» в национальную правовую систему
тех элементов международного права, которые не противоречат ее содержанию, а рекомендательный характер положений «мягкого права» предполагает наличие у национальных органов дискреционных полномочий в отношении конкретных форм их реализации.
Список литературы:
1. Берестнев, Ю.Ю. Стандарты Совета Европы и российская практика // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. — 2003. — № 1 (42).
- С. 158-159.
2. Лукашук, И.И. Международное право. Общая часть: учебник. — М., 1996. — 371 с.
3. Международное публичное право: учебник / под ред. К.А. Бекяшева.
— М.: Проспект, 1998. — 608 с. §
4. Демин, А.В. «Мягкое право» и «жесткое право»: общие признаки и § критерии разграничения // Татищевские чтения: актуальные проблемы науки й и практики: материалы XII Международной научно-практической конферен- | ции: в 4 т. — Тольятти: Волжский университет имени В.Н. Татищева, 2015. -д.
5. Демин, А.В. «Мягкое право» в эпоху перемен: опыт корпоративного ■§ исследования / А.В. Демин. — М.: Проспект, 2016. — 240 с. 1
6. Мулюн, В.Н. Влияние «мягкого права» международных организаций §
на внутригосударственное право (на примере стандартов и кодексов поведения МБРР и МВФ) // Модернизация экономики и глобализация: материалы
ю
а §
IX Международной научной конференции: в 3 кн. / отв. ред.: Е.Г. Ясин. — М.:
□
Издательский дом НИУ ВШЭ, 2009. — Кн. 3. ■§
CD
7. Любченко, М.Я. Взаимодействие Европейского Суда по правам чело- s века и национальных судебных юрисдикций: автореф. ... канд. юрид. наук / а § М.Я. Любченко. — М., 2018. — 28 с. | §
8. Зайцева, Е.А. Мягкое право: объективная реальность или юридическая ¡s I метафора? // Современное право. — 2012. — № 1. — С. 35—38. 3 |
9. Консультативное заключение Международного суда ООН относитель- 'S §
о s "о
но законности угрозы ядерным оружием или его применением от 8 июля и а
1996 г. — URL: https://www.icj-cij.org/files/advisory-opinions/advisory-opinions- 1 g
1996-ru.pdf (дата обращения: 10.10.2018). § 3
10. По делу о проверке конституционности положений части четвертой ста- | §
3 ° 3
жалобой гражданина Республики Корея X.: постановление Конституционного а 3
Суда Российской Федерации от 20 октября 2016 г. № 20-П. — URL: http:// "§
www.ksrf.ru (дата обращения: 15.10.2018). | 3
11. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Республики Азербайджан Мехдиева Джейхуна Саидовича на нарушение его конституцион- 61
ных прав пунктом 2 ст. 9 Федерального закона «О правовом положении ино- -
странных граждан в Российской Федерации»: Определение Конституционного g
Суда РФ от 17 июля 2018 г. № 1708-О. — URL: http://www.consultant.ru (дата в обращения: 10.10.2018).
12. По жалобе граждан Гришина Михаила Ивановича, Грошевой Галины
тьи 25.10 и подпункта 1 части первой статьи 27 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с
Ивановны, Мустафенкова Владимира Трофимовича и Назарова Валентина з
а
Васильевича на нарушение их конституционных прав положениями статьи 6.1 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», части третьей статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской
Федерации"»: Определение Конституционного Суда РФ от 11 марта 2005 г. № 148-О // Вестник Конституционного Суда РФ. — 2005. — № 5.
13. По делу о проверке конституционности ряда положений статей 37, 52, 135, 222, 284, 286 и 379.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и части четвертой статьи 28 Закона Российской Федерации «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» в связи с жалобами граждан Ю.К. Гудковой, П.В. Штукатурова и М.А. Яшиной: постановление Конституционного Суда РФ от 27 февраля 2009 г. № 4-П // Вестник Конституционного Суда РФ. — 2009. — № 2.
14. О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации: постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. № 5 (в ред. Постановления от 5 марта 2013 г. № 4). — URL: // http://www.supcourt.ru/documents/own/8334 (дата обращения: 10.10.2018).
15. О судебной практике применения законодательства, регламентирующего особенности уголовной ответственности и наказания несовершеннолетних: постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 1 февраля
Q 2011 г. № 1. — URL: https://vsrf.ru/documents (дата обращения: 12.10.2018).
16. Халафян, Р.М. Конституционный Суд Российской Федерации и международное «мягкое право» // Сибирский юридический вестник. — 2014. — № 2.
17. Марочкин, С.Ю. Международное «мягкое» право в правовой системе
4Q Российской Федерации / С.Ю. Марочкин, Р.М. Халафян // Журнал россий-
ского права. — 2013. — № 6. — С. 56-65. «Г 18. По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке
С; конституционности пункта 1 статьи 30 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: Определение Конституционного Суда РФ от 7 июля § 2016 г. № 1422-О // Вестник Конституционного Суда РФ. — 2017. — № 2.
62
г» О
«V
С*5
