CC BY
79УДК 343 ББК 67
DOI 10.24411 /2312-0444-2021-1-31-35
ТЕХНОЛОГИИ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Руслан Баширович ГАНДАЛОЕВ,
кандидат политических наук, старший научный сотрудник Научного исследовательского сектора Ингушского государственного университета, докторант кафедры Национальных федеративных отношений Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ
Аннотация. Принятие Федерального закона «О противодействии коррупции» стало важным правовым основанием для активизации противодействия правоохранительных органов и суда преступлениям и правонарушениям, составляющим широко распространившееся, общественно опасное социальное явление — коррупцию.
Ключевые слова: Уголовный кодекс Российской Федерации, статья, закон, противодействие коррупции, взятка, методика.
Annotation. The adoption of the Federal Law «On combating corruption» has become an important legal basis for intensifying the opposition of law enforcement agencies and courts to crimes and offenses that constitute a widespread, socially dangerous, social phenomenon-corruption.
Keywords: Criminal code of the Russian Federation, article, law, anti-corruption, bribe, methodology.
В процессе осуществления противодействия коррупции возник ряд вопросов (проблем), связанных с недостаточно четкими формулировками закона и ответственности за его нарушения. Их рассмотрение стало содержанием настоящей статьи.
Первый из таких вопросов (проблем) связан с необходимостью четкого определения понятия и видов коррупционных правонарушений.
Федеральный закон «О противодействии коррупции»1 разделил все коррупционные проявления на две группы: преступные и непреступные.
К первой группе относятся такие преступления, как:
1) злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК РФ2);
2) коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ);
3) злоупотребление служебным положением (ст. 285 УК РФ);
4) получение взятки (ст. 290 УК РФ);
5) дача взятки (ст. 291 УК РФ);
6) посредничество во взяточничестве (ст. 291.1 УК РФ).
Эти преступления, кроме ст. 291.1 УК РФ, перечислены в п. «а» ст. 1 ФЗ «О противодействии коррупции».
Посредничество во взяточничестве (ст. 291.1 УК РФ) в законе «О противодействии коррупции», в отличие от остальных преступлений, не указано, поскольку было включено в УК РФ после принятия закона «О противодействии коррупции». Не указан этот состав преступления, как и все остальные названные составы, в качестве коррупционных в УК РФ.
Таким образом, с формальной точки зрения, «посредничество во взяточничестве» коррупционным преступлением считаться не может, хотя неразрывно связано с такими коррупционными преступлениями, как дача взятки и получение взятки. Составы названных преступлений хорошо известны юристам и их применение особых проблем не создает.
Вторую группу коррупционных проявлений составляют нарушения коррупционного законодательства, не имеющие признаков преступления, т.е. «коррупционные правонарушения».
№ 1/2021
Следует отметить, что с принятием закона «О противодействии коррупции» наибольшее внимание органов прокуратуры и иных правоохранительных органов было уделено борьбе с коррупционными преступлениями как наиболее опасными нарушениями антикоррупционного законодательства. Тактика и методика борьбы с ними также были достаточно хорошо известны.
Коррупционные же правонарушения стали «новым» видом правонарушений, методику выявления и устранения которых приходилось еще только разрабатывать, преодолевая недостаточно четкую правовую регламентацию и ряд других проблем, в числе которых чрезвычайно важное значение имеет вопрос об ответственности лиц, совершивших коррупционное правонарушение.
Понятие «коррупционное правонарушение» предусмотрено в подп. «б» п. 2 ст. 1 Закона «О противодействии коррупции», характеризующем противодействие коррупции.
В нем сказано, что противодействие коррупции, в частности (п. «б»), состоит в деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по: выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией).
Из приведенного текста Закона видно, что законодатель в понятии «коррупционные правонарушения» объединил «преступления, подлежащие раскрытию, расследованию и привлечению к уголовной ответственности» и «коррупционные правонарушения», не имеющие признаков преступления, а ответственность за совершение которых конкретно не определена и противодействие которым должны оказывать, в частности, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, организации и физические лица, не имеющие полномочий, но определяющие виновность и ответственность за совершение коррупционного правонарушения.
Разграничение преступных и непреступных проявлений коррупции имеет существенное значение для организации и осуществления эффективного противодействия рассматриваемому негативному социальному явлению; определение вида коррупционного правонарушения прямо связано с видом ответственности за его совершение.
Наиболее конкретно коррупционные правонарушения определены в Законе «О противодействии коррупции» и перечислены в его статьях 7.1 — 13.1. Ими являются:
а) открытие счетов в иностранных банках;
б) наличие счета или вклада в иностранных банках;
в) хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами Российской Федерации;
г) владение и (или) пользование иностранными инструментами в финансовой и банковской сферах.
Второй вид нарушений Закона «О противодействии коррупции» предусмотрен в ст. 8. Им является непредставление выше названными лицами сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Названные сведения должны представляться представителю работодателя.
Порядок представления указанных сведений, предусмотренный ч. 2 ст. 8 Федерального закона «О противодействии коррупции», устанавливается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными актами Центрального банка РФ.
Какую ответственность и за что конкретно несет в этих случаях гражданин в Законе не сказано, так как отказ в приеме на работу вряд ли можно считать наказанием. Очевидно, что ответственность за указанное правонарушение будет наступать по результатам проверки причин непредставления требуемых данных.
Невыполнение гражданином или должностным лицом указанных в ч. 1 ст. 8 обязанностей является правонарушением, влекущим освобождение его от замещаемой должности, увольнение его с государственной или муниципальной службы. Можно ли считать и такое наказание за коррупционное правонарушение обоснованным? Представляется, что нет.
Проблема ответственности за указанные правонарушения состоит в том, что Закон не конкретизирует степень общественной опасности допущенного правонарушения. В нем нет критериев величины и стоимости имущества, сведения о котором должны были быть представлены уволенным лицом, величины денежных сумм на счете, информация о наличии которого должна была быть представлена, сроках существующего счета и других сведений, необхо-
№ 1/2021
димых для обеспечения законности увольнения или освобождения от службы гражданина.
Кроме того, в Законе «О противодействии коррупции» не определяется судьба скрытого имущества или счетов.
Всякое правонарушение характеризуется общественной опасностью. Общественная опасность рассматриваемых правонарушений, считающихся коррупционными, определяется не только нарушением установленного Законом «О противодействии коррупции» порядка информирования соответствующих органов власти о наличии у гражданина имущества или банковских счетов, но и предполагаемым (пока еще не доказанным на день увольнения с работы), возможным приобретением указанного имущества или денежных средств преступным (коррупционным) путем, т.е. путем совершения перечисленных выше коррупционных преступлений.
Естественным продолжением ситуации с увольнением лица, нарушившего порядок информирования соответствующих органов государственной или муниципальной власти об имеющимся у него имуществе, доходах, счетах в банке, является проверка законности приобретения лицом скрытого имущества и денежных сумм на банковских счетах. Вопрос об обоснованности увольнения гражданина может возникнуть в тех случаях, если дополнительная проверка подтвердит законность приобретения имущества и наличия денежных средств. Можно ли в таких случаях считать нарушение порядка информирования гражданином о его имущественном положении коррупционным правонарушением, а увольнение — законным? Какое доверие утратил в этих случаях виновный?
В связи с этим предоставляется целесообразным дополнить ст. 4, п. 4, Закона «О противодействии коррупции» словом «умышленного» непредставления. Такое же дополнение («умышленное» непредставление) следует внести и в ч. 8 ст. 8 и в ч. 9 ст. 8 названного Закона.
Третий вид нарушений Закона «О противодействии коррупции» определяется ст. 8.1 «Предоставление сведений о расходах». В соответствии с этой статьей расходы лиц, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации или нормативными актами Центрального банка Российской Федерации, должны соответствовать их общему доходу за три последних года, предшествующие представлению сведений.
Нужно отметить, что не всякое превышение расходов от полученного дохода имеет корруп-
ционное происхождение. Поэтому освобождение от должности и увольнение как наказание можно считать обоснованным только при наличии такой связи. Но тогда встанет вопрос об ответственности за коррупционное преступление как причину расхождения величины расходов и доходов человека.
К правонарушениям рассматриваемого вида относится также непредставление сведений об источниках получения средств, потраченных на приобретение земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций. Эти сведения должны размещаться в информационной сети Интернет на официальных сайтах федеральных государственных органов и иных организаций.
Пятый вид нарушений Закона «О противодействии коррупции» характеризуется невыполнением обязанности государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях к ним в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений.
В статье 9 Закона «О противодействии коррупции» самая строгая мера наказания за данное правонарушение предусмотрена в виде увольнения с государственной или муниципальной службы. Возникает проблема: возможно ли к виновному, не сообщившему о сделанных ему безуспешных обращениях с целью склонения его к совершению коррупционного правонарушения (преступления), применить какое-либо иное дисциплинарное наказание помимо увольнения с государственной или муниципальной службы (выговор, предупреждение, лишение премии и т.п.).
Статья 3 Закона «О противодействии коррупции» предусматривает возможность привлечения виновного в невыполнении рассматриваемой обязанности государственного или муниципального служащего к иным видам ответственности в соответствии с законодательством РФ. Однако ответственность в таких случаях может наступать, по нашему мнению, не за нарушение обязанности уведомлять нанимателя, прокурора или иные правоохранительные органы о фактах склонения его к коррупционному правонарушению, а за причастность к совершению другого, самостоятельного преступления или правонарушения, например получение или дача взятки (статьи 290, 291 УК РФ), в которых названное деяние (неуведомление) является лишь одним из элементов характеристики объективной стороны составов названных преступлений.
№ 1/2021
Проблемным, на наш взгляд, является в таких случаях вопрос об ответственности лица, отвергшего сделанное ему предложение коррупционного характера, но не сообщившего об этом работодателю или правоохранительным органам.
Следующий вид коррупционного нарушения Закона «О противодействии коррупции» — непринятие государственным или муниципальным служащим мер по недопущению возникновения конфликта интересов, предусмотренного в ст. 11 Закона «О противодействии коррупции».
Под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе согласно Закону «О противодействии коррупции» понимается ситуация, при которой личная заинтересованность государственного или муниципального служащего, выражающаяся в возможности получения доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера для себя или третьих лиц в процессе исполнения должностных обязанностей, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий) путем причинения вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества и государства.
Существенное значение имеет и вопрос о возмещении материального ущерба, если он был причинен государственным или муниципальным служащим другой стороне конфликта3.
Следующий вид коррупционного правонарушения предусмотрен в п. 3 ст. 13.1 Закона «О противодействии коррупции». Он состоит в участии лица, заменяющего государственную должность, на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом.
Общественная опасность этого коррупционного правонарушения определяется возможностью указанных лиц совершать, используя служебное положение, различного рода незаконные действия (бездействие) в пользу коммерческой организации, приносящие вред органам государственной или муниципальной власти. Такая ситуация имеет определенное сходство с рассмотренным выше конфликтом интересов. Только конфликт интересов в данном случае возникает между интересами органов управления коммерческой организации и органами го-
сударственной или муниципальной власти, служащий которой, приоритетно, как правило за плату, удовлетворяет интересы коммерческой организации в ущерб своей постоянной службе в органах государственной или муниципальной власти.
В пункте 4 ст. 13.1 Закона «О противодействии коррупции» указан еще один вид коррупционного правонарушения. Это осуществление лицом, занимающим государственную или муниципальную должность, предпринимательской деятельности. Общественная опасность правонарушения состоит в том, что правонарушитель имеет возможность использовать свои должностные полномочия в предпринимательских целях и в ущерб интересам государственной службы.
Основная проблема ответственности этого лица за коррупционное правонарушение состоит в том, что в Законе ничего не сказано о последствиях осуществления предпринимательской деятельности лицом, замещающим государственные или муниципальные должности. Только предполагается возможность причинения вреда. А если такой вред не наступил или наступил в ничтожно малом размере? Вопрос об ответственности такого лица остается открытым.
Предусмотренное п. 5 ч. 1 ст. 13.1 Закона «О противодействии коррупции» очередное коррупционное правонарушение характеризуется вхождением лица (очевидно, занимающего должность в органах государственной или муниципальной власти) в состав органов управления попечительских или наблюдательских советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.
Рассмотренные неточности формулировок статей Закона «О противодействии коррупции» существенно осложняют квалификацию выявляемых коррупционных правонарушений и, следовательно, осложняют привлечение виновных к ответственности в совершении коррупционных правонарушений. Устранение неточности формулировок, определяющих виновность и ответственность за конкретные виды коррупционных правонарушений, требует, на наш взгляд, серьезных редакционных исправлений в очень важном и нужном для общества Законе.
№ 1/2021
1 Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 г. № 27Э-ФЗ (ред. от 28.11.2015 г.) // URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/28623
2 Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 г. № 63-Ф3 (ред. от 27.12.2018 г., с изм. и доп., вступ. в силу с 08.01. 2019 г.) // СПС «Консультант Плюс»
3 Малков В.Д. Криминология: Учеб. пособие для студентов учеб. заведений юрид. профиля. Саратов, 2009. С. 169.
Библиографический список
1. Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 г. № 63-Ф3 (ред. от 27.12.2018 г., с изм. и доп., вступ. в силу с 08.01.2019 г.) // СПС «Консультант Плюс»
2. Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 г. № 273-Ф3 (ред. от 28.11.2015 г.) // URL: http://www.kremlin.ru/ acts/bank/28623
3. Федеральный закон «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» от 03.12.2012 г. № 230-Ф3 // URL: http:www. pravo.gov.ru
4. Указ Президента РФ от 23.06.2014 г. № 460 «Об утверждении формы справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации» // URL: http:www.consultant.ru
5. Ильин С.В. Антикоррупционная кадровая политика в Российской Федерации: Науч.-прикл. проект. Байкальский аналитический центр. Иркутск, 2016. 43 с. (Передан Президенту РФ В.В. Путину 19.04.2016 г.)
6. Конов A.B. Прозрачность и дисциплина: происхождение принципа прозрачности государствен-
ной власти в контексте идей Мишеля Фуко / / Вестник Моск. ун-та. Сер. 21: Управление «Государство и общество». 2005. № 3. С. 5—28.
7. Малков ВД. Криминология: Учеб. пособие для студентов учеб. заведений юрид. профиля. Саратов, 2009.
8. Панов Н.И. «Социальная мимикрия» коррупции: политико-правовой дискурс / Н.И. Панов, Л.Н. Герасина // Право и политика. 2010. № 8. С. 22.
9. Поветкина H.A. Мониторинг коррупцио-генных факторов и эффективности мер по предупреждению коррупционных правонарушений в налоговых органах / Н.А. Поветкина, Ю.В. Пятковская, Ю.В. Трунцевский, Е.В. Рыжова // Всерос. криминологич. журнал. 2018. Т. 12. № 5. С. 641—650.
10. Татуев A.A., Бородин А.И., Шаш H.H. Феномен современной коррупции и факторы формирования коррупционных услуг в государственном секторе // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2015. № 21 (255). С. 2—15.
11. Трунцевский ЮВ. Гражданское общество против бытовой коррупции (зарубежный опыт) / / Гражданское общество в России и за рубежом. 2017. № 2. С. 42—47.
12. Хочешь мира, победи мятежевойну! Творч. насл. Е.Э. Месснера / Под ред. В.И. Мар-ченкова. Сост. И.В. Домнин. М., 2009.
13. Gurin J. Open Governments, Open Data: A New Lever for Transparency, Citizen Engagement, and Economic Growth / / SAIS Review of International Affairs. 2014. Vol. 34. Iss. 1. P. 71—82.
№ 1/2021
