Современные методы противодействия коррупционным правонарушениям Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 34.03; 343.85; 343.35

В.Е. Халиулин, А.А. Шаповалов

СОВРЕМЕННЫЕ МЕТОДЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИОННЫМ ПРАВОНАРУШЕНИЯМ

Введение: за последние десятилетия коррупция в России трансформировалась из отдельной проблемы криминального характера в проблему общегосударственного масштаба, разрушающую государственность и подрывающую авторитет власти, ставя под угрозу дальнейшее развитие нашего государства. Цель: анализ современного состояния противодействия коррупционным преступлениям, а также выявление основных направлений совершенствования данной деятельности. Методологическая основа: комплексный анализ направлений противодействия коррупции, совокупность диалектического, метафизического и системного методов исследования, а также телеологический подход. Проводится целостный анализ системы противодействия коррупции, для получения общей картины деятельности государства и определения перспективных задач в данной области. Результаты: выявлены общие тенденции развития современного законодательства в сфере противодействия коррупции, сделаны предложения по совершенствованию существующей нормативной базы. Выводы: действующее законодательство еще не в полной мере реализовало весь спектр возможных и указанных в нем мер противодействия коррупции. В перспективе возможно дальнейшее расширение существующих норм.

Ключевые слова: коррупция, взяточничество, антикоррупционная экспертиза, кодекс этики, противодействие коррупции, антикоррупционная политика.

V.E. Khaliulin, A.A. Shapovalov

MODERN METHODS OF COMBATING CORRUPTION OFFENCES

Background: over the past decades, corruption in Russia has transformed. Being a problem which had a criminal character it turned into a problem of the national-level scale, destroying the statehood and undermining the authority of the government, jeopardizing the further development of our state. Objective: to analyze the current state of combating corruption offences, to identify the main directions for improving this activity. Methodology: a comprehensive analysis of anti-corruption directions, a set of dialectical, metaphysical and systemic research methods, as well as a teleological approach. Holistic analysis of combating corruption offences system for obtaining the whole picture of the state activities and determining perspective issues in this sphere of activity has been conducted. Results: the General trends in the development of modern legislation in the field of anti-corruption

© Халиулин Вячеслав Есенович, 2019 11

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории права (Поволжский институт управления )

им. П.А. Столыпина — филиал РАНХиГС); e-mail: [email protected] 2

© Шаповалов Алексей Александрович, 2019 9

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории государства и права (Саратов- ш ский социально-экономический институт (филиал) РЭУ им Г.В. Плеханова); e-mail: [email protected]

© Khaliulin Vyacheslav Esenovich, 2019

Candidate of Law, Associate professor, Theory of law department (Volga Region Institute of administration named after P.A.Stolypin — branch of RANEPA under the President of the Russian Federation) © Shapovalov Aleksey Aleksandrovich, 2019

Candidate of Law, Associate professor, Theory and history of the state and law department (Saratov State Social and Economic Institute, branch of REU named after Plekhanov G.V.) 47

have been determined, proposals for improving the existing regulatory framework have been made. Conclusions: the current legislation has not yet fully implemented the full range of possible and specified anti-corruption measures. In the prospect, it is possible to further increasing the existing norms.

Key-words: corruption, bribery, anti-corruption expertise, code of ethics, anti-corruption, anti-corruption policy.

На сегодняшний день коррупция претерпела качественное изменение, превратившись из разряда отдельных самодеятельных преступлений, совершаемых некоторыми нечестными на руку чиновниками, в массовое социальное явление, которое стало привычной составляющей социально-экономической жизни современной России.

Таким образом, разработка и проведение эффективной антикоррупционной политики становится одной из важнейших задач современного российского государства.

Сегодня в России в целом сформирована правовая и организационная основа противодействия коррупции: ратифицированы базовые международные соглашения, приняты концептуальные стратегические и национальные плановые антикоррупционные документы, а также нормативные правовые акты, направленные на их реализацию. В Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» (в ред. от 30 октября 2018 г.) (далее — закон о противодействии коррупции) в ст. 11 дается следующее определение противодействию коррупции — это деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Из данного определения можно сделать вывод о том, что противодействие коррупции осуществляется всеми субъектами права и представляет собой деятельность, реализуемую по трем основным направлениям — профилактике, борьбе и устранению последствий правонарушений, указанных в главах 23, 30 УК РФ2! в том числе совершенных от имени или в интересах юридического лица.

В рамках каждого из вышеуказанных направлений противодействия коррупции выделяют различные меры антикоррупционного характера. Их действие проявляется во всех направлениях и, как правило, носит комплексный характер. В общий перечень мер противодействия коррупции включаются следующие:

меры идеологического характера: формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, пропаганда антикоррупционного поведения среди государственных и муниципальных служащих и др.;

1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6228.

2 Федеральный закон от 13 июня 1996 г. № 63-Ф3 «Уголовный кодекс Российской Федерации» (в ред. от 12 ноября 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 25, ст. 2954;

48 2018. № 47, ст. 7141.

меры правового характера: антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов, анализ правоприменительной практики; серьезная правотворческая деятельность, в том числе по созданию корпоративных актов по противодействию коррупции (например, кодексов этики); активная борьба с преступлениями коррупционной направленности;

изменение кадровой политики в направлении ужесточения требований к кандидатам на должности государственных служащих; предъявление повышенных требований к самим государственным служащим, установление дополнительных ограничений для субъектов коррупционных преступлений и целый ряд других;

меры организационного характера: развитие общественного и парламентского контроля; устранение необоснованных запретов и ограничений в осуществлении различных видов деятельности, прежде всего, экономической; передача части государственных функций негосударственным организациям, рациональное и не допускающее дублирования распределение функций между органами власти.

Из вышеобозначенных мер не все нашли достаточно полное раскрытие в вышеуказанном нормативном правовом акте, часть из них носит достаточно спорный и неоднозначный характер, например передача некоторых государственных функций негосударственным организациям. Однако некоторым мерам в законе уделяется большое внимание.

В первую очередь это совершенствование кадровой работы в органах публичной власти, что вполне логично с учетом того, что субъектом коррупционных правонарушений являются именно государственные, муниципальные служащие, а также работники тех или иных негосударственных организаций. Среди конкретных мер по совершенствованию кадровой политики следует выделить: е запрет государственным служащим, муниципальным служащим, занимаю- и щим руководящие посты, некоторым другим должностным лицам, а также а их супругам и несовершеннолетним детям открывать и иметь счета (вклады), о хранить денежные средства и ценности в иностранных банках за пределами к РФ, пользоваться любыми иностранными финансовыми инструментами; обя- о

с

зательность представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах |

имущественного характера, а также о расходах (включая сведения об источ- е

никах получения средств, за счет которых совершена сделка по приобретению о

некоторых видов имущества); обязанность государственных и муниципальных р

служащих уведомлять об обращениях к ним в целях склонения к совершению |

коррупционных правонарушений и ряд других. к

Можно отметить, что работа в сфере организации кадровой работы преследует, а

цели профилактики коррупционных правонарушений. |

Борьба с коррупцией подразумевает деятельность по выявлению, предупре- и

ждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных преступле- №

ний, т.е. привлечение к юридической ответственности, а также их предотвра- 11

щение. )

Так, в соответствии с российским законодательством за совершение кор- 9 рупционных правонарушений граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность, а юридические лица — административную и гражданско-правовую.

Уголовная ответственность применяется в судебном порядке к лицу, виновному в совершении преступления. Уголовная ответственность за совершение 49

коррупционных преступлении предусмотрена соответствующими статьями УК РФ3, большинство из них объединено в главе 30 (преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления), в том числе ст. 285 (злоупотребление должностными полномочиями), ст. 286 (превышение должностных полномочий), ст. 290 (получение взятки), ст. 291 (дача взятки), ст. 292 (служебный подлог) и другие. Коррупционные правонарушения также могут быть сопряжены и с другими уголовными составами, например ст. 201 (злоупотребление полномочиями). За совершение коррупционных правонарушений уголовным законодательством предусмотрены различные виды санкций: штраф, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, обязательные работы, исправительные работы, лишение свободы на определенный срок. К примеру, получение взятки в особо крупном размере (более 1 млн руб.) наказывается штрафом в размере от 80 до 100-кратной суммы взятки (но не более 500 млн руб.) с лишением права занимать определенные должности на срок до 3 лет либо лишением свободы на срок от 8 до 15 лет.

Административная ответственность. Кодексом РФ об административных правонарушениях4 закреплено порядка двадцати различных составов административных правонарушений коррупционного характера. В их числе: подкуп избирателей, участников референдума либо осуществление в период избирательной кампании, кампании референдума благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах (статья 5.16); отказ в представлении гражданину информации (статья 5.39); незаконное вознаграждение от имени юридического лица (статья 19.28); незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (статья 19.29). На основании последней статьи к административной ответственности могут быть привлечены физические, должностные, а также юридические лица, незаконно привлекающие к трудовой деятельности бывших или действующих государственных, муниципальных служащих.

При этом срок давности, т.е. срок, в течение которого может быть вынесено постановление, составляет 6 лет со дня его совершения. Практически это положение превосходит по строгости положения относительно сроков давности, предусмотренных УК РФ за преступления небольшой и средней тяжести (2 года и 6 лет соответственно5).

В отличие от уголовной ответственности, административная ответственность возлагается и на юридические лица, так, в соответствии со ст. 19.28 КоАП РФ6 в отношении юридического лица может быть применена следующая санкция: наложение административного штрафа в размере до 3-кратной суммы денежных

^ 3 Федеральный закон от 13 июня 1996 г. № 63-ФЭ «Уголовный кодекс Российской Федерации»

! (в ред. от 12 ноября 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 25, ст. 2954; | 2018. № 47, ст. 7141.

4 Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (в ред. от 12 ноября 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1; 2018. № 47, ст. 7131.

5 Федеральный закон от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ «Уголовный кодекс Российской Федерации» (в ред. от 12 ноября 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 25, ст. 2954; 2018. № 47, ст. 7141.

6 Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (в ред. от 12 ноября 2018 г.) // Собр. законодательства

50 Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1; 2018. № 47, ст. 7131.

средств, стоимости ценных бумаг, иного имущества, услуг имущественного характера, иных имущественных прав, незаконно переданных или оказанных либо обещанных или предложенных от имени юридического лица, но не менее 1 млн руб. с конфискацией денег, ценных бумаг, иного имущества или стоимости услуг имущественного характера, иных имущественных прав.

Гражданско-правовая ответственность. Гражданско-правовая ответственность выражается в применении к правонарушителю установленных законом либо договором мер воздействия, влекущих отрицательные последствия имущественного характера, которые выражаются в возмещении убытков, уплате неустойки, а также в возмещении вреда в интересах другого лица либо государства.

В соответствии с гражданским законодательством к правонарушениям коррупционной направленности, за которые предусмотрена гражданско-правовая ответственность, относятся нарушения правил дарения и порядка предоставления услуг, имеющие признаки коррупционного характера, не являющиеся при этом преступлениями.

Так, ст. 575 ГК РФ7 установлен запрет на дарение государственным служащим в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей, за исключением обычных подарков, под которыми подразумеваются подарки стоимостью менее 3000 руб.

Для определения того, является ли подарок «обычным», применяется критерий стоимости. Из данного положения следует, что предметы роскоши, коллекционные изделия, иные дорогостоящие предметы под данное определение не подходят. Помимо стоимости, «обычность» подарка подразумевает традиционность обстановки при которой он дарится, а именно в качестве повода для подарка могут выступать исключительно общепринятые обстоятельства, такие как юбилей, успешное завершение определенного этапа жизненного пути либо иное торжественное событие.

Гражданскому служащему в соответствии с законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации»8 запрещается получать подарки стоимостью более 3000 руб. Такие подарки признаются федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы. Но впоследствии гражданский служащий, сдавший подарок, имеет право его выкупить.

Дисциплинарная ответственность — одна из правовых форм воздействия на нарушителей дисциплины труда, заключающаяся в наложении дисциплинарных взысканий. Применяется только к физическим лицам. Существует два вида дисциплинарной ответственности: общая, предусмотренная Трудовым кодексом РФ9! и специальная, которую несут отдельные категории работников (служащих). Дисциплинарная ответственность государственных служащих относится к

7 Федеральный закон от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)» (в ред. от 29 июля 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 5, ст. 410; 2018. № 31, ст. 4814.

8 Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 30 октября 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215; 2018. № 45, ст. 6837.

9 Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ «Трудовой кодекс Российской Федерации» (в ред. от 11 октября 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1,

ст. 3; 2018. № 42, ч. II, ст. 6374. 51

специальной, т.е. предполагает наличие иных мер взыскания, предусмотренных специальными законами.

Дисциплинарными коррупционными проступками признаются нарушения порядка исполнения своих профессиональных обязанностей, обладающие характерными чертами коррупции, за которые установлена дисциплинарная ответственность.

К числу дисциплинарных взысканий, например, на государственной гражданской службе относятся: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии (ст. 59.1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 30 октября 2018 г.)10). Однако наиболее строгим дисциплинарным взысканием за допущенные коррупционные правонарушения является увольнение в связи с утратой доверия. Данная мера ответственности применяется к государственным служащим за непринятие мер по урегулированию конфликта интересов, непредставление или недостоверное представление сведений о доходах и расходах служащего, его (ее) супруга (супруги), несовершеннолетний детей, осуществление предпринимательской деятельности и иные случаи, предусмотренные ст. 59.2 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 30 октября 2018 г.)11.

Федеральный закон устанавливает четкий алгоритм и порядок применения названных ранее взысканий. Взыскания налагаются доверенным лицом нанимателя на основании результатов проверки, которая проводится подразделением кадровой службы соответствующего государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений. Фундаментальным же законом в области противодействия коррупции является Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (в ред. от 30 октября 2018 г.)12, который устанавливает основные принципы противодействия коррупции, правовую основу противодействия коррупции, организационные основы противодействия коррупции, меры по профилактике коррупции, основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции и т.д.

В связи с весьма широким комплексом мер юридической ответственности, применяемых за коррупционные правонарушения, государству необходимо большое количество субъектов, действующих в сфере борьбы с коррупцией, требуется определенная координация их деятельности — эти полномочия возложены на прокуратуру РФ. Именно координация правоохранительной деятельности является одной из ее функций. В рамках данного вида деятельности прокуратура не только проводит различные координационные совещания, совещания рабочих групп, но и осуществляет анализ состояния преступности, ее причин, для чего используются: статистические и иные данные; сведения контролирующих органов; материалы прокурорских проверок; уголовных, гражданских и арбитражных дел, дел об административных правонарушениях; результаты проверок обращений граждан; научных исследований; сообщения средств массовой информации; а также другие сведения, характеризующие криминогенную обстановку. Более подробно координационная функция раскрывается в ст. 8 ФЗ «О прокуратуре

10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215.

11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215.

12 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6228.

РФ»13, а также в Указе Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» (в ред. от 7 декабря 2016 г.)1^ Приказе Генпрокуратуры России от 16 января 2012 г. № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности»15.

Большое значение имеет совершенствование правотворческой деятельности, в частности, в ст. 13.3 закона о противодействии коррупции16 зафиксирована обязанность организаций разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции, которые могут включать в себя:

определение подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений;

сотрудничество организации с правоохранительными органами; разработку и внедрение в практику стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организации;

принятие кодекса этики и служебного поведения работников организации; предотвращение и урегулирование конфликта интересов; недопущение составления неофициальной отчетности и использования поддельных документов. Следует отметить, что многие из этих мер названы также в Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 года17.

Особый интерес среди этих мер представляют разнообразные кодексы этики, принимаемые не только организациями, но и профессиональными сообществами. Например, кодекс профессиональной этики адвокатов был принят на всероссийском съезде адвокатов, кодекс судейской этики — на всероссийском съезде судей и др. Положения данных кодексов распространяются на соответствующих лиц даже в случае нахождения их не при исполнении должностных обязанностей, а последствием нарушений может быть увольнение с должности.

Важной мерой противодействия коррупции является также проведение антикоррупционной экспертизы, которая проводится не только на этапе правотворчества, но и после принятия и вступления в силу нормативного правового акта. Целью проведения этой экспертизы является подтверждение факторов, способствующих коррупции, к которым относятся действия, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, содержащие неопределенные, трудновыполнимые или обременительные требования к гражданам и организациям.

Таким образом, характеризуя существующую на данный момент систему противодействия коррупции в Российской Федерации, стоит отметить, что общей чертой практически всех мер являются различные негативные последствия для субъектов, совершающих коррупционные правонарушения. Важнейшим из на-

13 Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» 2 (в ред. от 30 октября 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 47, ст. 4472; £3 2018. № 45, ст. 6829.

14 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 17, ст. 1958.

15 См.: Законность. 2012. № 3.

16 Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (в ред. от 30 октября 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6228; 2018. № 45, ст. 6837.

17 «Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции» (принята в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г. Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 26, ст. 2780. 53

правлений является именно профилактика коррупционных правонарушений, в том числе и за счет частной и общей превенции, реализуемой через меры юридической ответственности, контроль и надзор за правотворческой деятельностью.

Следовательно и карательный настрой в борьбе с коррупцией не является наиболее эффективным. Более продуктивно было бы сочетание их с активной работой институтов гражданского общества, привлечением граждан, отменой уголовной ответственности за дачу взятки, активным развитием института позитивной ответственности.

Анализируя содержание действующего ныне закона о противодействии коррупции отметим, что часть направлений так и остались недостаточно раскрытыми. Так, например, фактически не нашло отражения и какой-либо фиксации такое направление, как минимизация и (или) ликвидация последствий коррупционных правонарушений. Это свидетельствует о том, что закон носит перспективный характер и нацелен на последующее комплексное развитие системы противодействия коррупции.

УДК 340.141

О.В. Шутило, О.И. Лавринович

ЗЕМСТВО И МИРОВЫЕ СУДЬИ РОССИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА

Введение: статья посвящена вопросам организации и взаимодействия мировых судей и органов местного самоуправления России второй половины XIX в. Земская и судебная реформы XIX в. имели общую направленность и обладали взаимопроникающим действием. Уездные земские собрания обеспечивали подбор кадров и выборы мировых судей, финансирование и организационно-техническое обеспечение деятельности мирового суда. Несложные категории уголовных и гражданских дел разрешались на уровне местной юстиции, обладавшей не только процессуальными, но и административными и охранительными функциями в рамках уезда. Организация мировой юстиции полностью зависела от земских собраний, от того, насколько исполнялись ходатайства съездов о дополнительных выборах, от определения числа участковых судей и судебных участков, финансирования делопроизводства. Актуальность исследования обусловлена тем, что в современной историко-правовой литературе, вопросы взаимодействия мировых судей и земств чаще всего рассматриваются с исторических позиций, правовой аспект деятельности земств и мирового суда исследован недо-

§ © Шутило Ольга Викторовна, 2019

" Кандидат юридических наук, доцент кафедры прокурорского надзора и криминологии (Саратовская

1 государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]

S © Лавринович Ольга Ивановна, 2019

Кандидат юридических наук, доцент кафедры прокурорского надзора и криминологии (Саратовская государственная юридическая академия)

© Shutilo Olga Viktorovna, 2019

Candidate of Law, Associate professor, Prosecutorial supervision and criminology department (Saratov State Law Academy)

© Lavrinovich Olga Ivanovna, 2019

Candidate of Law, Associate professor, Prosecutorial supervision and criminology department (Saratov State 54 Law Academy)