CC BY
96
ПРОБЛЕМЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА
Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2011. № 2. С. 69-79.
УДК 330.1
ТЕХНОКРАТИЧЕСКИЕ ТЕЧЕНИЯ В АМЕРИКАНСКОЙ ШКОЛЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ОТ ПРОГРЕССИСТОВ К АНАЛИЗУ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ
US PUBLIC ADMINISTRATION TECHNOCRATIC TRENDS:
FROM PROGRESSIONISTS TO ECONOMIC ANALYSIS
Е.А. Капогузов E.A. Kapoguzov
Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского
Рассматриваются историческое развитие экономических подходов к управлению в общественном секторе, методологические стороны терминов «бюрократия» и «бюрократизация» в экономической науке. Обсуждаются подходы к сокращению бюрократии и связанные с этим проблемы. С позиций опыта других европейских стран анализируется опыт Германии в вопросе дебюрократизации. В заключение предлагаются возможные пути использования немецкого опыта в России.
In article the methodological parties of terms «bureaucracy» and «bureaucratization» in an economic science are considered. Approaches to reduction of bureaucracy and the problems connected with it are discussed. From positions of experience of other European countries experience of Germany in a question de-bureaucratization is analyzed. In the conclusion possible ways of use of German experience to Russia are offered.
Ключевые слова: Новый государственный менеджмент, Школа научного менеджмента, Государственное администрирование, PPBS, прогрессисты.
Key words: New State Management, School of Scientific Management, Public Administration, PPBS, progressionists.
Развитие экономической науки и теории управления в XIX-XX в. большей частью эксплицитно оставалось в стороне от непосредственного рассмотрения проблем улучшения эффективности работы государственного сектора. Вместе с тем реформы, начавшиеся в конце 1970-х гг. в Великобритании и охватившие в дальнейшем почти все страны мира, получившие обозначение Нового государственного менеджмента, уходят корнями в предшествующие периоды. В частности, глубинные основы НГМ можно найти в классической системе научного управления. В рамках данной статьи на основе оригинальных иностранных источников мы рассмотрим историческое развитие подходов к управлению организациями общественного сектора в широком контексте развития общественных наук.
Возникновение научного подхода к государственному управлению (Public Admiistration)
© Е.А. Капогузов, 2011
связано с прогрессистским движением в США в конце XIX в. Государственное управление того времени в США, с позиций ряда авторов, характеризовалось некомпетентностью, неэффективностью и коррумпированностью. По оценке Д. Валдо, вся система государственной власти была болотом из неэффективности, растраты и коррупции [1]. Согласно Л. Уайту, государственная служба была дорогой, нестабильной, неспособной помочь, бестактной, коррумпированной, в ней господствовал распад морали, коррупция, нарушение закона и обман. Должности продавались, государственное имущество тоже нелегально продавалось, и подкуп был путем к власти и влиянию [2]. М. Вебер, обучающийся в США в 90-е гг. XIX в., отмечает следующее: «На вопрос, почему так часто допускаются к власти люди, пришедшие к ней путем подкупа, англо-американские сотрудники отвечали еще шестнадцать лет назад (до Педлетонского акта. - прим. Е.К.), “потому что наша большая страна дает такие шансы. Даже
если миллион будет украден, запуган или расхищен, еще останется другим возможность зарабатывать, и такой "профессионал" будет кастой, на которую мы, "работяги", будем плевать. А если это будет профессиональный чиновник немецкого типа, он будет "плевать на работяг"”» [3]. В целом М. Вебер отмечает «наплевательское отношение» к государственному управлению в США после гражданской войны.
Причиной такой ситуация является система «спойлеров», установившаяся со времени правления президента Джексона (1828-1837), приводящая, по словам Г. Грюнинга, к господству коррупции и патронажа [4]. Изначально благая идея президента Джексона сделать систему государственного управления доступной для граждан и обеспечить приход во власть людей из народа и представителей победившей партии ни к чему хорошему не привела. При смене власти в результате выборов менялись и чиновники всех уровней, вплоть до почтальонов. Отсутствие национального единства страны, приоритет местных интересов и интересов штатов над национальными немало способствовал отчуждению чужаков и отсутствию единого рынка и правил игры. Это привело к резкому росту числа должностей и приходу во власть некомпетентных личностей. Данная система характеризовалась широким распространением патронажа должностей и занятием государственных должностей представителями победившей партии.
Система «спойлеров», аналогичная во многом средневековому российскому институту «кормления», предполагала получение чиновником дохода от должности вследствие нечеткой системы прав и обязанностей чиновников, что приводило к коррупции и покровительству. Господствовал принцип невмешательства власти в хозяйственную деятельность фирм, приводивший зачастую к трагедиям, наиболее яркой из которых стал случай, произошедший в 1904 г. с пароходом «SS General Slocum». В результате пожара на нем, вызванного несоблюдением требований безопасности (не было надлежащих спасательных жилетов, фирма, их выпускавшая, экономя на дорогой пробке, добавляла слитки чугуна (!), что, несомненно, приводило к гибели людей, надевавших такие убийственные жилеты, лодки, которые были прикреплены к борту, было невозможно открепить, пожарные шланги не работали и др.), погибли 1020 человек. Только после этого по личному поручению Президента Т. Рузвельта была проведена проверка, выявившая, что в более чем в половине кораблей не соблюдались меры пожарной безопасности.
Основой движения, противостоящей старой системе партийных боссов, были внепарламентские группы давления и только начинающее развиваться общественное мнение, в частности протестантская церковь и женское движение. В этих условиях возникло давление на политиков, которые должны были действовать с оглядкой на общественное мнение, чтобы не потерять лицо. Большое значение при генерировании и реализации новых идей имели университеты, их печатные издания, игравшие роль критики системы и создающие почву для прихода новых людей во власть и политику. Многие обучающиеся в Европе видели со стороны недостатки их любимой демократии по сравнению с прогрессивными конституционными европейскими монархиями.
В этих условиях возникли реформы прогрессистов во главе с В. Вильсоном, внедривших профессиональную бюрократию в государственное управление США. Ключевые идеи нового подхода к государственному управлению были изложены в работе В. Вильсона «Эссе об администрировании» [5]. В ней представлены принципы, которым должна следовать административная наука. Вильсон подчеркивал необходимость сократить отставание американской системы государственного администрирования от европейских государств.
Относительно недостатков американской системы Вильсон предлагал перенять опыт европейских стран, адаптировав к условиям американской демократии. Ключевой характеристикой был рационализм, главным лозунгом -государственное управление должно быть отделено от политики. С новой концепцией взаимоотношений государства и его исполнительной власти связано новое понимание целей государства. Оно должно стать инструментом цивилизованности и гуманизма и активно способствовать общественному благосостоянию. Это означает обеспечение мира, порядка, социальной справедливости, воспитание молодежи, защиту от болезней и неопределенности и выравнивание коллективных групповых интересов. Государство должно взять на себя ответственность за достижение «лучшей жизни». Значительно больше, чем в эпоху Джексона, государство должно заниматься планированием и регулированием, особенно в таких сферах, как воспитание, здравоохранение, градостроительство и многие другие сферы общественного интереса. Акцент был сделан на материальной стороне - «прогресс измерялся по величине потребительской корзины».
Реформа системы государственной службы, возникшая благодаря движению «прогрес-
систов», привела к профессионализации государственной службы и созданию профессиональной бюрократии. Основные идеи прогрессистов нашли свое отражение в Педлетонском акте 1883 г. Сущность данных изменений связана с разделением политики и администрирования, внедрением принципов меритократии (созданием штатного профессионального чиновничества, политически нейтрального и компетентного), сокращением политического давления. Закон предполагал введение независимой «Комиссии по гражданским услугам» (Civil Service Comission), состоящей из представителей различных партий, задачей которой стало консультирование Президента по поводу выработки критериев занятия постов чиновниками. Эти места в будущем должны быть заняты теми, кто лучше выдержит экзамен, т. е. изначально более подготовленными. Сотрудники были защищены от прежнего патронажа и партийного давления. От таких претендентов на «пожизненное место» ожидался политический нейтралитет, характерный для британской государственной службы, запрещалось участие в политических партиях. Вводилась и комиссия по реорганизации (Keep Komission), задача которой включала, в частности, стандартизацию и централизацию административных процессов.
Многое в деятельности прогрессистов схоже с идеями школы научного управления Фредерика Тейлора. В этом смысле такие принципы научного управления классической школы менеджмента, как разделение труда и специализация, иерархия и делегирование полномочий, подотчетность и контроль, также схожи и с веберианской моделью рациональной бюрократии. В этом контексте вряд ли можно говорить о дихотомичности управления в частном и общественном секторе. Эту позицию поддерживал Дуайт Валдо, настаивая на необходимости использования системы научного управления Тейлора в управлении организациями общественного сектора. Идеалом цивилизации реформаторов была индустриальная, механизированная и урбанизированная цивилизация, планомерное и добропорядочное демократическое общество, в котором нет бедности, растрат и коррупции и в котором господствуют принципы науки. В данном контексте поддержка идей Тейлора прогрессистами объяснялась ими возможностью улучшить положение рабочих благодаря применению принципов научного менеджмента, повысить их квалификацию и способствовать тем самым прогрессу общества. Важным в тейлоризме было
его комплексное применение, консенсус между работниками и работодателями, в частности в вопросе вознаграждения в зависимости от выполнения плана, фотографий рабочего дня и норм выработки. Его внедрение в практику американского управления шло неоднозначно. Забастовка на оружейном предприятии, однобоко применявшем принципы тейлоризма в работе в условиях недоверия между работниками и администрацией, привела к обсуждению вопроса о системе Тейлора в конгрессе США. В результате слушаний в конгрессе Тейлору была дана трибуна для раскрытия своего метода и его отличия от имитаций последователей-неудачников, односторонне воспринимающих тейлоризм как способ увеличения контроля над работниками. С другой стороны, благодаря давлению профсоюзов и политических противников тейлоризма возникла поправка, согласно которой элементы тейлоризма не могли применяться на государственных предприятиях. Эта поправка действовала до 1949 г.
В рамках классической школы менеджмента большинство авторов не видели существенных препятствий к применению методов управления, используемых в частном секторе, для работы организаций общественного сектора. Так, Л. Гулик подчеркивал адекватность применения принципов Р08БС0КВ как в частном, так и в общественном секторе. Речь шла также о консолидации организации и стандартизации административных процедур. Данная система предполагала и задачи для государственных менеджеров. Другой представитель классической школы, А. Файоль, также видел классические функции менеджмента (организация, мотивация, планирование и контроль) значимыми для обоих секторов. В дальнейшем, уже в 1960-е гг. школа Кеннеди в Гарварде ввела учебную программу по государственному менеджменту.
Интересно, что еще в работах Л. Гулика четко проявляются элементы теории провалов рынка, представленной уже в 1950-е гг. в работах классика экономики общественного сектора П. Масгрейва. Согласно Л. Гулику, необходимость вмешательства государства возникает тогда, когда частные действия, базирующиеся на индивидуальном интересе и движимые невидимой рукой рынка, становятся неадекватными. Задача правительства, с его точки зрения, - контроль законности и порядка во имя максимальной свободы, а также производство на основе кооперации услуг для общества. Условием производства благ государством является ситуация, когда оно это делает
лучше, более экономно или более удовлетворительно на кооперативной основе.
Л. Гулик предвосхитил ситуацию 19701980-х гг., эпоху становления государственночастного партнерства, обращая внимание на то, что частный и общественный сектор должны стать партнерами в кооперативном производстве общественных (common) благ, и рассматривал планирование как значимый инструмент в такой кооперации. Он считал провалы рынка нормативным оправданием для вмешательства государства, но не считал именно это причиной значительного роста доли государства в экономике. В своей работе 1924 г. он подчеркивал, что рост государства связан с давлением «энтузиастов, бюрократов и политиков в вопросе расширения бюджета. С его точки зрения, роль государства следует ограничить вследствие неопределенности в будущем, с которой бюрократы, обладающие недостаточной компетентностью, справятся хуже, чем готовый к работе в условиях неопределенности частный сектор.
В эпоху прогрессистов и становления классической управленческой школы поведение чиновников рассматривалось в духе веберианской идеальной модели. Теория была тесно переплетена с этосом эры реформ, предполагалось, что чиновник будет верно служить государству и обществу. Исключения были единичны и рассматривались как девиантные случаи. Ученые того времени (Л. Урвик, А. Файоль) были убеждены в том, что организационные и управленческие мероприятия вместе складываются в единую универсальную схему, и их выполнение при учете принципов практической организации и управления является средством наиболее эффективного и результативного достижения целей [6]. Практика работы исполнительной власти того времени показывает, что она действовала по принципам классической теории менеджмента. «Новый курс» Ф. Рузвельта в 1930-е гг. привел к возрастанию размеров и влияния государства на экономику. Помимо широкомасштабных общественных работ правительство США резко увеличило свое присутствие с точки зрения регуляций хозяйственной деятельности. Рецепты Кейнса и его последователей стали все чаще использоваться в практике государственного управления экономикой. Между тем достаточно долго теория управления в общественном секторе фактически если и существовала, то прежде всего с опорой на веберианскую систему управления.
В этот период в условиях «Нового курса» Ф. Рузвельта спрос на менеджеров общественного сектора был сопоставим со спросом сек-
тора частного, и «государственникам» необходимо было решать сложные задачи, вызванные новыми функциями государства рузвель-товской довоенной эпохи, в частности вопросы планирования, анализа и др. В это время для улучшения работы общественного сектора была создана комиссия Герберта Гувера, в частности, по результатам её работы была проведена централизация учреждений с целью большей ориентации на задачи, их общее число сократилось на треть.
В целом можно выделить следующие фазы развития и становления классической системы государственного управления в США:
1) добюрократическая (джесконианская система спойлеров);
2) реформы прогрессистов;
3) классическая система государственного администрирования.
После Второй мировой войны, особенно под влиянием успеха Хотторнского эксперимента, последовала резкая критика классического государственного администрирования, делавшего акцент на иерархии и недооценивавшего роль неформальных отношений внутри организации. Сами по себе принципы научного управления классики были поставлены под сомнение. Роберт Даль считал, что невозможно создать универсальную управленческую науку, использующую «принципы», не зависящие от политических целей и внешней среды [7]. Другая претензия к «классике» заключалась в невозможности на практике обеспечить дихотомию законодательной и исполнительной власти, поскольку последняя оказывает серьезное влияние на политические процессы посредством консультационной деятельности, необходимости подготовки нормативных актов и др.
После Второй мировой войны произошла переоценка принципов классической школы научного управления. Одним из наиболее значительных критиков был Герберт Саймон, диссертация которого на тему «Административное поведение: исследование о принятии решений в административных организациях» заложила основы поведенческого подхода к управлению. Именно с работ Саймона можно рассматривать начало нового, неоклассического этапа в теории государственного управления. Её отличительной чертой является исследование процесса принятия решений и действий государственных органов с позиций рациональности. С точки зрения управления в общественном секторе это предполагает создание теории, анализирующей общественные институты с пози-
ции оптимизации процесса достижения определенными средствами желаемых целей организации. Согласно подходу Саймона, следует различать рациональность организации, личности и системную рациональность.
Не меньшее влияние на формирование критического поля классического государственного администрирования оказало и развитие неоклассического подхода к общественному сектору, в частности, работы Пола Масгрейва в исследовании вопросов о производстве общественных благ и создании вместе с П. Самуэль-соном теории провалов рынка и нормативного обоснования необходимости государственного вмешательства. На основе теории провалов рынка возникли три базовых функции государства -аллокативная, дистрибутивная и стабилизирующая. Однако понимание бюрократии П. Мас-грейвом было идеалистичным, в отличие от бюрократа бьюкененовского, считающегося преследователем собственных интересов, он технократическая фигура - исполнитель воли общества либо скорее близок к гоббсовскому Левиафану с точки зрения целевой функции (benevolent social planer). Именно в этот период создавались теоретические основы государств благосостояния, начиналось активное использование инструментария макрорегулирования и перераспределения.
Развитию взглядов на понимание сущности и природы процессов управления в общественном секторе способствовала и общая теория систем, в частности, труды биолога Людвига фон Барталанфи, понимающего организацию как систему, состоящую из подсистем и элементов, а также социологический структурный функционализм Толкотта Парсонса. В рамках данного подхода государство благосостояния понималось как система, служащая средством стабилизации общества и контроля над неопределенностью. В государственных учреждениях существует конфликт между «специалистами» (занимающимися реализацией функциональных обязанностей, к примеру, инженерами) и «бюрократами», обладающими компетенциями в области инструкций и правил, в сферу задач которых входит организационная составляющая работы. Если знания специалистов могут найти широкое применение и универсальны, то знания бюрократов слишком специфичны и не имеют ценности за пределами организации. Это еще больше усиливается в государственных учреждениях благодаря таким свойствам классической бюрократической модели, как гарантированность рабочего места, отсутствие конкуренции, конвейерная
ориентация карьеры и следование формальным правилам, что создает еще меньше стимулов к кооперативному поведению. Чиновник вряд ли сможет улучшить свою позицию в организации вследствие высокой эффективности работы, но участие во внутренних конфликтах и борьба за власть может обеспечить ему более выгодные возможности в коллективе (согласно Крозье и Димоку). Это способствует формированию «чиновничьего менталитета», т. е. выгодно вести себя негибко, вяло, осторожно и консервативно [8]. По словам Мертона, речь идет о «выученной неспособности» бюрократов, базирующейся на устаревшем опыте и успехах из прошлого и неспособности измениться в новых условиях и приспособиться к ним. Еще дальше идет Томпсон: в бюрократических иерархических организациях очень малы возможности для получения удовольствия от профессии, тем самым единственным стимулом будет власть, деньги и престиж. Самый легкий путь к этому - хорошие отношения с начальством, что ведет к подхалимажу и лицемерию. Климат в таких организациях характеризуется страхом перед начальством, чрезмерным формализмом, обезличенностью и чрезмерным контролем. Соответственно, и бюрократы переносят свое отношение внутри организации на отношения с клиентами, с которыми они работают в условиях фронт-офиса, проявляя бездушие, формализм и пренебрежительный стиль общения.
В послевоенный период в экономических исследованиях начали активно применяться различные математические и информационные методы и инструментарий. В частности, в 1950-е гг. активно стала распространяться кибернетика и исследование операций, решение таких практических проблем менеджмента организации, как динамическое программирование, транспортные задачи, теория очередей и организация поставок и логистики. Также более активно стал использоваться анализ издержек и выгод, базирующийся на микроэкономическом анализе доступных альтернатив с выбором той альтернативы, предельные выгоды от применения которой превышали предельные издержки. Вместе с тем в общественном секторе использование этого метода было затруднено в связи с проблемой оценки неденежных параметров операций. Например, для расчета эффективности мероприятий в области здравоохранения или в сфере чрезвычайных ситуаций необходимо подсчитать «стоимость» спасенных человеческих жизней, принять во внимание фактор дисконтирования и
учесть неопределенность, в частности проблему временного предпочтения общества. Способом решения проблемы перевода неденежных параметров в денежные может быть такая категория, как «изменение ценности». Так, к примеру, при расчете эффективности предупредительных мер в сфере чрезвычайных ситуаций принимается предпосылка, что погибший человек не сможет внести вклад в ВВП и тем самым уже можно подсчитать затраты и выгоды от данных мероприятий с точки зрения их экономической эффективности.
Применение техники математического программирования уже в 1960 гг. подвергалось критике со стороны Г. Саймона, указывающего на то, что математическая элегантность и аксиоматические предпосылки моделей не всегда учитывают ограниченную рациональность и предпосылки их применения недостаточно реалистичны. Вместе с тем техника применения теории принятия решений продолжала развиваться и получила все более широкое применение. Развитие микро- и макротеории, в частности модели затраты-выпуск Леонтьева, кибернетики и линейного программирования, а также оптимизм относительно моделей всеохватывающего планирования, особенно благодаря успехам СССР в космической гонке, привели к распространению такой системы.
Наиболее яркой реформой в общественном секторе с практическим применением техники системного анализа, анализа издержек и выгод и теории принятия решений была сис-
тема PPBS (Planning, Programming Budgeting System), развиваемая в США в рамках деятельности Пентагона. Именно в ней на практике воплотились многие идеи Г. Саймона и других представителей неоклассического подхода. Дуайт Валдо называет её «явлением своего времени». Схожая с советской системой программно-целевого планирования, она базировалась на микроэкономической технике и твердой вере в то, что центральное планирование организаций национального уровня приведет к успешной оптимизации их деятельности. Именно в рамках PPBS возникла терминология анализа и оценки затрат, производимых общественным сектором, и результатов, как непосредственных, так и конечных (Input, Output, Outcome, Impact), в 1980-1990-е гг. применявшаяся в рамках системы бюджетирования, ориентированного на результат.
В рамках деятельности Rand Corporation, занимающейся в том числе вопросами стратегического управления в военном ведомстве США, был предложен подход, согласно которому ключевым с точки зрения общества должно быть не только использование ресурсов (Input) для производства конкретного продукта (услуги, реализации государственной функции), но и достижение конечных результатов (Outcome) и социально значимых эффектов или воздействий (Impact), позволяющих решить определенную социально-экономическую проблему. Схематически логику такого подхода иллюстрирует следующий рисунок:
Взаимодействие затрат и результатов деятельности государственных организаций
Ключевым элементом данного подхода является альтернативность и конкуренция агентов, которые могут решать задачу достижения значимого конечного результата. При
этом уникальность данного подхода по сравнению с предшествующей практикой финансирования деятельности бюджетных учреждений заключалась в изменении логики финан-
сирования. Если прежняя (сметная) система финансирования предполагала выделение ассигнований на основе затратного метода исходя из потребностей соответствующего учреждения и представленной им сметы (что приводило к их завышению по сравнению с оптимальными затратами ресурсов), то программно-целевой метод предполагал нулевой бюджет сметного финансирования и наличие как целевой программы, так и верифицируемых индикаторов достижения заявленной цели.
Основной проблемой в работе всех бюрократических организаций является отсутствие четкой связи между затратами и наблюдаемыми результатами деятельности организации. Это затрудняет оценку эффективности работы таких организаций, делает невозможным организовать эффективную систему противодействия оппортунизму. В случае же, если результаты деятельности как работников, так и организации в целом плохо измеримы с помощью некоторых достаточно надежных показателей или неизмеримы вообще, организация действенного стимулирования превращается в практически неразрешимую задачу. Поэтому вопрос об эффективности деятельности организации в целом и её отдельных сотрудников в частности зачастую зависит от возможности принципалов измерять общие результаты их деятельности, а также измерять результаты действий отдельных работников.
В. Тамбовцев обращает внимание на то, что для правильного понимания различий между непосредственными и конечными результатами любой деятельности важно принимать в расчет упоминавшуюся выше ограниченную рациональность любого субъекта. Это означает, что для четкого понимания того, что является результатом деятельности организации, должен существовать институт оценки данного результата. «Другими словами, и непосредственные, и конечные результаты любого действия - это не то, что под ними понимает его субъект, а то, что о них полагают "потребители" внешних эффектов, экспертное сообщество, наука. Если между всеми названными суждениями нет полного согласия, содержание соответствующих результатов может быть определено в результате переговорного процесса, диалога между всеми заинтересованными лицами» [10]. И такими заинтересованными лицами являются не только представители министерства, осуществляющие заказ на производство того или иного блага, но и практически все участники политико-экономического процесса (избиратели, политики, пресса, общест-
венные организации, экспертное сообщество и др.). Благодаря этому возможно понимание того, что нужно обществу в конкретный момент времени, хотя на практике все это осуществляется посредством политического процесса и законодательно регламентированных бюджетных процедур.
Именно такой подход в дальнейшем стал активно использоваться уже в 1980-е гг. в практике БОР. Однако в силу целого ряда причин система PPBS функционировала только до 1972 г., после чего была свернута [11]. Вместе с тем наработки Rand Corporation использовались У. Нисканеном при построении его модели бюрократии.
Основная надежда идеологов PPBS заключалась в том, что с введением базирующегося на программах бюджетирования возможно преодолеть конфликт интересов в политической области, включить конкретные мероприятия и затраты в унисон со стратегическими национальными целями и осуществлять рациональные решения на основе доступной техники анализа. Результаты прежнего «политического» процесса бюджетирования обозначались как «несправедливые, неэффективные и ошибочные», и было мнение, что PPBS может это изменить. Этот оптимизм был связан с верой во всесилие государства, с тем, что «государство в состоянии решить неотложные социальные и человеческие проблемы. Планировщики были уверены, что они могут обновить города, покончить с бедностью, улучшить возможности образования для всех и победить в войне во Вьетнаме». В конце концов с данной системой было связано представление, что «новая техника приведет к объективному, научному решению проблем, которая была ранее проблемой политической, и что методы PPBS направлены на профессионализацию, широкомасштабную институционализацию и деполитизацию политики в пользу полностью эффективной рациональности» [12].
С введением PPBS связано также введение нового «языка» бюджетирования. Он базировался на центральной идее PPBS, согласно которой система бюджетирования должна отражать рынок публичных услуг для граждан. Лозунги PPBS (цели, программы, программные альтернативны, измерение уровня достижения цели, затраты, выпуск и системный анализ) были типичны для техники программноцелевого планирования на уровне фирмы.
В результате использования PPBS возникает рациональная циклическая модель из целей, альтернатив, решений, реализации, оцен-
ки и обратной связи. Система шаг за шагом должна была быть внедрена во всем американском федеральном правительстве, сначала в министерствах, которые виделись наиболее подходящими для этого, а позже и во всех остальных. Именно такое обещание о введении «новой и революционной системы планирования, программирования и бюджетирования во всем федеральном правительстве, которое привнесет наиболее прогрессивные и современные методы менеджмента», было дано президентом Л. Джонсоном.
Согласно РРВ8, все учреждения, помимо традиционных бюджетных документов, дополнительно между январем и июнем должны подготовить три вида документов: 1) программный меморандум, который должен включать цели, преследуемые учреждением, используемые для достижения данной цели стратегии, важнейшие решения, которые нужно было принять, и типичные рекомендации относительно отдельных программ; 2) многолетнюю программу, а также финансовый план, который должен включать финансовые последствия и желаемые результаты текущего года и 3) специальное исследование, включающее аналитический базис для программных решений в программном меморандуме. Эти документы образуют базис РРВ8 и служат для рационализирована политического процесса. Традиционный бюджетный цикл тем самым дополнялся информационным и аналитическим циклом.
Сразу после старта возникло множество проблем. Для того чтобы обеспечить возможность осуществления процесса рационального выбора, необходима такая формулировка программы, которая минимизировала бы пересечение с другими программами и обеспечивала четкое разграничение между различными программами. Результат должен быть максимально количественно определен. Такое требование на практике часто с трудом можно было исполнить. То же самое было для измерения результатов на стадии оценки. Кроме того, программное бюджетирование было достаточно дорогим. Помимо традиционных сотрудников по бюджетированию должны были привлекаться дополнительные аналитики для производства и анализа дополнительной документации. Для многих новая технология была в диковинку и являлась специфическим знанием профессионалов. Зачастую поэтому наблюдалось противодействие или недостаточная поддержка аналитиков и наоборот: аналитики мало понимали в традиционном бюджетировании, а «бюджетники» мало что понимали в
анализе. В результате возник конфликт в центре PPBS: в «Бюджетном бюро» при Президенте, ответственном за подготовку бюджетных инструкций и за оценку программных документов учреждений, царила неясность о целях PPBS. Конфликты между традиционалистами и аналитиками приводили к противоречивым указаниям и к запутыванию ситуации при консультировании соответствующих учреждений по вопросам программ. В конце концов ситуация пришла к ритуализации, чрезмерной формализации и документированности всего бюджетного процесса. Учреждения погрязли в бумажной войне, и никто не мог переработать горы анализов, программных меморандумов и планов. Выдавалось множество нерелевантной информации, и результат не имел никакой связи с расходами на её получение. Один из видных представителей неоклассики государственного управления и адептов PPBS Аарон Вилдавски был вынужден констатировать, что «никто не знает, как должно функционировать программное бюджетирование» [13].
Вначале еще была надежда, что со временем с опытом придет успех во внедрении этой системы. Однако в 1971 г. она была отменена вновь созданным органом «Office of Management and the Budget (OMB)». Даже сторонники PPBS отмечали, что через отмену формального «цикла информации и анализа» и связанной с этим бумажной войной реальная аналитическая работа опять вышла на передний план. На госслужбе осталось множество аналитиков, используемых в соответствующих штабах для генерирования и анализа программных альтернатив и оценки их воздействия, что позволило повысить рациональность в работе государственного управления.
Помимо бюджетной реформы в рамках внедрения PPBS продолжились административные реформы благодаря «Второй комиссии Гувера», начавшей свою деятельность в 1953 г. В ходе работы она решала задачи роста экономической эффективности и улучшения качества работы федерального правительства. Это проявлялось, в частности, в сокращении излишних или перекрестных функций в правительстве, консолидации учреждений со схожими задачами и устранении избыточной деятельности. Подчеркивалось значение построения системы менеджмента, мотивирующей чиновников путем постоянного мониторинга и измерения результатов их труда к более эффективной деятельности.
Питер Друкер еще в конце 1960-х гг. констатировал, что в западном мире менеджмент
развился до ведущих позиций в обществе: «Менеджмент как базовое и господствующее явление будет оставаться до тех пор, пока существует западный образ жизни. Благодаря выполнению им задачи эффективного применения средств производства, что несет ответственность за организованный экономический прогресс, отражая дух нашего столетия, без него невозможно обойтись». Вместе с тем, с его точки зрения, государство благосостояния находится в кризисе, поскольку «много стоит, но мало делает», что оно «неуправляемо, но чрезмерно администрировано» и что «администрация некомпетентна» с точки зрения решения общественных задач [14].
Развитие неоклассического технократического направления в исследовании вопросов государственного управления связано с течением «политический анализ» («policy analisis»). Представители данного направления пытались найти практическую сторону в сфере государственного управления. При этом «policy analisis» рассматривался и как «анализ политики», и как «анализ для политики». Тем самым его задача, с одной стороны, - подготовка политических решений (анализ ситуации, альтернатив и последствий), с другой - критическое рассмотрение действий в сфере политики. Этапы политического анализа, базирующиеся на экономическом подходе к менеджменту, следующие:
- рассмотрение проблемы, её идентификация;
- поиск альтернатив решения проблемы;
- отбор альтернатив;
- выбор политического варианта решения проблемы;
- реализация выбранного варианта;
- оценка мероприятий и степени эффективности реализации;
- обратная связь и выводы на будущее.
На стадии реализации речь идет прежде
всего об административной «реализуемости» политических замыслов и критических факторах, которые могут привести в процессе реализации к успеху или неудаче. К критическим факторам относят, в частности, физические и технические возможности, число задействованных структур, четкость поставленных целей, степень автономии реализующих задачу учреждений, близость реализующих к проблеме, наличие стратегии реализации, организационную структуру реализующего задачу учреждения и степень внешнего мониторинга над деятельностью учреждения.
Важным аспектом является оценка успеха программы. Проведение такой оценки помимо
оправдания целесообразности решений является значимой частью анализа политического процесса. Наиболее ярко интерес к оценке результатов реализации программ впервые начал проявляться с 1970-х гг. с началом программного и проектного управления. Прежде административные программы, например предоставление социальной помощи, были, как правило, четко ограничены финансовым годом и не позволяли решить конкретную проблему. К тому же было важно определить различные альтернативы достижения целей и сравнить их действенность друг с другом. Оценка программ в таких условиях была бы неоценимым средством помощи для ответственных лиц в учреждениях, которые должны решать вопросы о виде и способе осуществления программы, и быть основанием для принятия политиками решения о продолжении или прекращении программы. Однако зачастую оценка программы и вопрос о её дальнейшей судьбе решается, как правило, на основе идеологических факторов и установок. При оценке речь идет о структурированном, систематическом анализе результатов программы. Важнейшим критерием является достижение установленной соответствующим нормативным актом цели (результативность программы).
Другим критерием оценки является конечный социально значимый результат (Outcome) или воздействие (Impact) программы. Если достижимое воздействие связывается с желаемой целью, тогда измеряется эффективность программы. В рамках данного подхода имеет значение и Output (непосредственный результат) программы. Если результат связывается с затратами (Input), то тогда измеряется эффективность (рентабельность) программы. Если затраты и результаты измеряются в деньгах, то тогда получаются экономические показатели программы. Другими словами, оценка занимается вопросами «трех Е» (эффективность, результативность, экономичность), столь ярко критикуемой представителями критически-ин-терпретивного подхода.
Оценка может осуществляться на трех уровнях. Первый уровень - исследование процессов, осуществляемых для проведения программы. При этом анализируется законность и результативность программы. На втором уровне оценки проверяется экономическая составляющая программы, на основе техники анализа издержек и выгод проверяется уровень эффективности издержек. Другая техника анализа связана с применением индикаторов производительности. Эти индикаторы измеряют ре-
зультат работы программы и дают косвенную возможность оценить эффективность реализации программы. Третий уровень оценки предполагает анализ воздействия или эффективности реализуемых мероприятий и может являться как раз результатом оценки, важным с точки зрения политических последствий.
Возможность измерить эффективность программы дают социальные индикаторы. Так, первичным показателем эффективности школьного образования является умение читать. Однако зачастую возникает проблема обоснованности, объективности, валидности и полезности показателей. Также может возникнуть ситуация, что для оценки результата требуются показатели до начала реализации программы, а они фактически отсутствовали. Зачастую сложно выделить контрольную группу исследуемых людей и отдельно влияние каждого из факторов, невозможно определить причинноследственные связи.
Несмотря на все сложности во многих федеральных программах и программах штатов вопрос об оценке программы являлся обязательным. На практике ситуация с реализацией программ была далека от совершенной модели, фактическое принятие решений осуществляется следующим образом: в качестве задач рассматриваются только острые проблемы, второстепенные не решаются. При этом руководители ориентировались на мероприятия, которые уже в прошлом осуществлялись и результаты их воздействия известны. Точных методик, посредством которых можно оценить воздействие мероприятий, как правило, не существует. В результате получается не оптимальная ситуация, а лишь небольшие шаги в нужном направлении. Вследствие того, что возникает целый ряд небольших шагов, основывающихся на ограниченном анализе, значительно уменьшается комплексность осуществляемых мероприятий.
Таким образом, в 1970-е гг. «Политический анализ» стал своеобразным противопоставлением классическому Public Administration как с научной точки зрения, так и образовательной и консультативной. Ключевая разница между ними заключалась в том, что политический анализ рассматривал цели для политики, а государственное администрирование исследовало, как эффективнее реализовывать цели, осуществляемые политиками. Критика сторонников «Политического анализа» связана с недостаточным учетом качественной составляющей информации, необходимой для принятия решений, и объективностью политического анализа. Зачастую эксперты были ангажиро-
ваны с политиками, делающими заказ, поэтому возникали сомнения в научной объективности. Согласно позиции Г. Грюнинга можно говорить об отсутствии целостности и самоидентификации и фрагментированности данного подхода [4, 8. 343].
В целом можно констатировать, что рассмотренные классические и неоклассические истоки будущих системных изменений в государственном управлении западных стран, получившие название «Новый государственный менеджмент», не выступают как явление 1980-х гг., когда НГМ начал свое «победное шествие» в западном, прежде всего англосаксонском мире. Попытки внедрения экономических принципов в работу государственных учреждений были и ранее, но не отличались системностью и комплексностью. Между тем применение техники микро- и макроанализа, внедрение экономических принципов в оценку деятельности государственных учреждений и даже министерств было первым опытом, заслуживающим внимательного изучения.
1. Brian R. F., Jos C. N. Raadschelders Mastering Public Administration: from Max Weber to Dwight Waldo.B 2nd ed. CQPress. - Washington, 2008.
2. White L. The Republican Era: 1869-1901 A Study In Administrative History The macmillan Company. - NY, 1958. - P. 8, 18.
3. Weber M. Wirtschaft und Geselschaft Tuebingen, 1956. - S. 158.
4. Gernod Gruning Grundlagen des New Public Management: Entwicklung, theoretischen Hintergrund und wissenschaftliche Bedeutung des New Public Management aus Sicht der poli-tisch-administrativen Wissenschaften der USA, Munster, LIT, 2000.
5. Wilson W. The Study of Administration // Handbook of Bureaucracy. Ed. By Ali Farazmand. Marcel Dekker Inc. - NY, 1994.
6. Gulick L., Urwick L. (Ed.) Papers on the Science of administration // Institute of Public Administration. - NY, 1937. - P. 49.
7. Dahl R. The Science of PublicAdministra-tion: Three Problems // Public Administrtion Review. - Vol. 7. - No. 1 (Winter, 1947). - P. 1-11.
8. Merton R. Burokratische Struktur und Personlichkeit in: Renate Mayntz (Hrsg.) Buro-kratische Organisation, Koln-Berlin, 1971 Kie-penheuer &Witsch. - S. 265-276.
9. Brian R. Fry, Jos C.N. Raadschelders. Mastering Public Administration: from Max Weber to Dwight Waldo.B 2nd ed. CQPress. -Washington, 2008.
10. Тамбовцев В. Л. Конечные результаты отрасли образования и проблемы их измерения // Вопросы образования. - 2006. - № 1. -
С.5-24.
11. Schick A. Death in the bureaucracy : the demise of federal PPB // Public Administration Review, 33, 1973. - P. 146-156.
12. Gross Bertram. The New System Budgeting // Public Administration Review, 29, 1969.
- P.113-137.
13. Wildawsky A. Rescueing Policy Analysis From PPBS // Public Administration Review, 29, 1969. - P. 189-202 (193).
14. Drucker P. The Age of Discontinuity. -NY, Harper&Row, 1968. - Р. 11.
