CC BY
253
Вопросы методологии
Вклад неоклассического подхода в формирование теоретического фундамента и инструментария нового государственного менеджмента
Е.А. Капогузов
В ходе реформы государственного управления, реализуемой в последнее десятилетие в России с амбивалентными результатами, большое значение имеет использование программно-целевых методов управления и внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Как и многие другие элементы инструментария нового государственного менеджмента (НГМ), данные институты были импортированы российскими реформаторами из успешного англосаксонского, в частности американского опыта1. Как известно, программно-целевой метод активно применялся в Советском Союзе, и многие отечественные разработки в данной области были использованы за рубежом и адаптированы к рыночным институтам. В настоящий момент мы зачастую «наступаем на те же грабли», что и наши зарубежные «партнеры», в связи с чем изучение истории данного вопроса должно способствовать социальному обучению субъектов реформирования. Исходя из данного контекста, в предлагаемой вниманию читателей статье освещается эволюция теории и практики государственного управления в США и основные положения неоклассического подхода. Кроме того, речь пойдет о практике внедрения программно-целевых методов управления, школе «анализа политики» и других составляющих неоклассики государственного управления, внесших вклад в формирование теоретической основы и инструментария НГМ.
Глубинные основы НГМ можно найти в классическом подходе к государственному управлению (Public Administration), возникновение которого связано с прогрессистским движением в США в конце XIX в. В этот период по оценке Д. Валдо, вся система государственной власти была болотом из неэффективнос-
1 См. Капогузов Е.А. К вопросу о движущих силах реформ государственного управления // Вестник Омского университета. Серия Экономика. 2010. № 2. С. 65-71; Тамбовцев В.Л., Капогузов Е.А. Реформы государственного управления: теоретические основы и практическая реализация: учеб. пособие. М.: ТЕИС, 2010.
ти, растраты и коррупции2. Согласно Л. Уайту, государственная служба была дорогой, нестабильной, неспособной помочь, бестактной, коррумпированной, в ней господствовал распад морали, нарушение закона и обман. Должности продавались, государственное имущество тоже нелегально продавалось, и подкуп был путем к власти и влиянию3. Макс Вебер, обучавшийся в США в 90-е гг. XIX в., отмечал следующее: «На вопрос, почему так часто допускаются к власти люди, пришедшие к ней путем подкупа, англо-американские сотрудники отвечали еще шестнадцать лет назад (до Пендлтонского акта — Е.К.): “потому что наша большая страна дает такие шансы. Даже если миллион будет украден или расхищен, еще останется другим возможность зарабатывать”»4.
Причиной такой ситуации являлась система «спойлеров», установившаяся со времени правления президента Джексона (1828-1837), приводящая, по словам Гернода Грюнинга, к господству коррупции и патронажа5. Изначально благая идея президента Джексона сделать систему государственного управления доступной для граждан и обеспечить приход во власть людей из народа и представителей победившей партии ни к чему хорошему не привела. При смене власти в результате выборов менялись и чиновники всех уровней, вплоть до почтальонов. Отсутствие национального единства страны, приоритет местных интересов и интересов штатов над национальными немало способствовали неприятию чужаков и отсутствию единого рынка и общих правил игры. Это привело к резкому росту числа должностей и приходу во власть некомпетентных личностей. Данная система характеризовалась широким распространением патронажа должностей и занятием государственных должностей представителями победившей партии. Система «спойлеров», аналогичная во многом средневековому российскому институту «кормления», предполагала получение чиновником дохода от должности вследствие нечеткой системы прав и обязанностей, что приводило к коррупции и покровительству.
В этих условиях возникли реформы прогрессистов, возглавляемых Вудро Вильсоном, внедривших профессиональную бюрократию в государственное управление США. Ключевые идеи нового подхода с формулировкой принципов государственного управления были изложены в работе «Эссе об администрировании»6, в которой Вильсон подчеркивал необходимость сократить отставание американской системы государственного администрирования от европейских государств, переняв опыт европейских стран, адаптировав его к условиям американской демократии. Основной характеристикой был рацио-
2 Brian R. Fry, Jos C.N. Raadschelders. Mastering Public Administration: from Max Weber to Dwight Waldo. 2nd ed. CQPress. Washington, 2008. P. 326
3 White Leonard. The Republican Era: 1869-1901. A Study In Administrative History The Macmillan Company. NY, 1958 P. 8-18. ^t.: Gernod Grüning. Grundlagen des New Public Management: Entwicklung, theoretischen Hintergrund und wissenschaftliche Bedeutung des New Public Management aus Sicht der politisch-administrativen Wissenschaften der USA. Münster, LIT, 2000. S. 128.
4 Weber M. Wirtschaft und Geselschaft Tuebingen, 1956, s. 158.
5 Gernod Grüning. Grundlagen des New Public Management: Entwicklung, theoretischen Hintergrund und wissenschaftliche Bedeutung des New Public Management aus Sicht der politisch-administrativen Wissenschaften der USA. Münster, LIT, 2000.
6 Wilson W. The Study of Administration // Handbook of Bureaucracy. Ed. by A. Farazmand. Marcel Dekker Inc, New York, 1994.
нализм, главным лозунгом — государственное управление должно быть отделено от политики. С новой концепцией взаимоотношений государства и его исполнительной власти связано новое понимание целей государства. Оно должно стать инструментом цивилизованности и гуманизма и активно способствовать общественному благосостоянию.
Основные идеи прогрессистов нашли свое отражение в Пендлтонском акте 1883 г. Сущность данных изменений связана с разделением политики и администрирования, внедрением принципов меритократии (созданием штатного профессионального чиновничества, политически нейтрального и компетентного), сокращением политического давления. Во многом в США была сделана попытка применить опыт Великобритании, достаточно успешно внедрившей в середине XIX в. реформы в области государственной службы. Реформы заложили основу политически беспристрастной госслужбы, назначение на высшие посты в которой осуществлялось на конкурсной основе в соответствии с личными качествами. Это способствовало утверждению принципа честного служения обществу и государству в метрополии, сужало возможности патронажа и коррупции7.
В эпоху прогрессистов и становления классической управленческой школы поведение чиновников рассматривалось в духе веберианской идеальной модели. В ней предполагалось, что преобладающей мотивацией чиновника является служение государству и обществу. Исключения были единичны и рассматривались как девиантные случаи. «Новый курс» Ф. Рузвельта в 1930-е гг. привел к возрастанию влияния государства на экономику. Помимо широкомасштабных общественных работ правительство США резко увеличило свое присутствие в экономике за счет регуляций хозяйственной деятельности. Рецепты Кейнса и его последователей стали все чаще использоваться в практике государственного управления экономикой. Между тем достаточно долго теория управления в общественном секторе фактически если и существовала, то мало чем отличалась от веберианской модели.
После Второй мировой войны, особенно под влиянием успеха Хоторнско-го эксперимента, последовала резкая критика классического государственного администрирования, делавшего акцент на иерархии и недооценивавшего роль неформальных отношений внутри организации. Сами по себе классические принципы научного управления были поставлены под сомнение.
Одним из наиболее значительных критиков классического «государственного администрирования» был Герберт Саймон, диссертация которого на тему «Административное поведение: исследование о принятии решений в административных организациях» заложила основы поведенческого подхода к управлению. Именно с работ Саймона можно рассматривать начало нового, неоклассического этапа в теории государственного управления. Его отличительной чертой является изучение процесса принятия решений и действий государственных органов с позиций рациональности. С точки зрения управления в общественном секторе это предполагает создание теории, анализирующей общественные институты с позиции оптимизации процесса достижения определенными средствами желаемых целей организации.
7 Андрианов В. Административная реформа: мировой исторический опыт и российские реалии // Общество и экономика. 2004. № 7-8 (69). С. 57-102.
Не меньшее влияние на формирование критического поля классического государственного администрирования оказало и развитие неоклассического подхода к общественному сектору, в частности, работы Ричарда Масгрейва в исследовании вопросов о производстве общественных благ и создании вместе с П. Самуэльсоном теории провалов рынка и нормативного обоснования необходимости государственного вмешательства. Именно в этот период создавались теоретические основы государств благосостояния, начиналось активное использование инструментария макрорегулирования и перераспределения. На основе теории провалов рынка возникли три базовые функции государства — аллокативная, дистрибутивная и стабилизирующая. Понимание бюрократии Р. Масгрейвом было идеалистичным. В отличие от бюрократа бьюкененовского (в рамках теории общественного выбора), преследующего собственные интересы, бюрократ Р. Масгрейва — технократическая фигура, исполнитель воли общества. Хотя, с учетом все большего объема его функций, он скорее становится близок к гоббсовскому Левиафану. По мнению Масгрейва, с точки зрения его целевой функции, такой бюрократ максимизирует общественное благосостояние, становясь так называемым социальным планировщиком (benevolent social planer)8. Его целевая функция близка в этом случае к нормативной (идеальной) функции государства в условиях социализма — удовлетворение потребностей «общества в целом»9.
Развитию взглядов на понимание сущности и природы процессов управления в общественном секторе способствовала и общая теория систем, в частности труды биолога Людвига фон Берталанфи, понимающего организацию как систему, состоящую из подсистем и элементов, а также социологический структурный функционализм Парсонса. В рамках данного подхода государство благосостояния понималось как система, служащая средством стабилизации общества и контроля над неопределенностью. В нем может возникать конфликт между «специалистами» (занимающимися реализацией функциональных обязанностей, к примеру инженерами) и «бюрократами», обладающими компетенциями в области инструкций и правил, в сферу задач которых входит организационная составляющая работы. Если знания специалистов могут найти широкое применение и универсальны, то знания бюрократов слишком специфичны и не имеют ценности за пределами организации. Это еще больше усиливается в государственных учреждениях благодаря таким свойствам классической бюрократической модели, как гарантированность рабочего места, отсутствие конкуренции, конвейерная ориентация карьеры и следование формальным правилам, что создает еще меньше стимулов к кооперативному поведению.
В послевоенный период в экономических исследованиях начали активно применяться различные математические и информационные методы и инструментарий. Стала распространяться кибернетика и исследование операций, решение таких практических проблем менеджмента организации, как динами-
8 Масгрейв Р., Масгрейв П. Государственные финансы: теории и практика. М.: Книга-атлас, 2009. Обзор подходов и критика приведена в: Афонцев С.А. Политические рынки и экономическая политика. М.: КомКнига, 2010.
9 См.: Абалкин Л.И. Конечные народно-хозяйственные результаты: сущность, показатели, пути повышения. М.: Экономика, 1978. с. 5.
ческое программирование, транспортные задачи, теория очередей и организация поставок и логистики. Более активно стал использоваться маржинальный анализ: анализ издержек и выгод, базирующийся на микроэкономическом анализе доступных альтернатив. Но в общественном секторе использование этого метода было затруднено в связи с проблемой оценки неденежных параметров операций. Например, для расчета эффективности мероприятий в области здравоохранения или в сфере чрезвычайных ситуаций необходимо подсчитать «стоимость» спасенных человеческих жизней, принять во внимание фактор дисконтирования и учесть неопределенность, в частности временное предпочтение общества. Способом решения проблемы перевода неденежных параметров в денежные может быть такая категория, как «изменение ценности». Так, к примеру, при расчете эффективности предупредительных мероприятий в сфере чрезвычайных ситуаций принимается предпосылка, что погибший человек не сможет внести вклад в ВВП. Тем самым уже можно подсчитать затраты и выгоды от данных мероприятий по их экономической эффективности.
Применение техники математического программирования уже в 1960-е гг. подвергалось критике со стороны Г. Саймона, указывающего на то, что математическая элегантность и аксиоматические предпосылки моделей не всегда учитывают ограниченную рациональность и поэтому предпосылки их применения недостаточно реалистичны. Вместе с тем инструментарий теории принятия решений продолжал расширяться и получал все более широкое применение. Развитие микро- и макротеории, в частности модели «затраты - выпуск» В. Леонтьева, кибернетики и линейного программирования, а также оптимизм относительно моделей всеохватывающего планирования, особенно благодаря успехам СССР в космической гонке, привели к развитию и распространению такой системы в США и других западных странах.
Наиболее яркой реформой в общественном секторе с практическим применением инструментария системного анализа, анализа издержек и выгод и теории принятия решений была система PPBS (Planning, Programming Budgeting System), реализованная в США в рамках деятельности Пентагона. Именно в ней на практике воплотились многие идеи Г. Саймона и других представителей неоклассического подхода. Дуайт Валдо называет ее «явлением своего времени»10. Схожая с советской системой программно-целевого планирования, она базировалась на микроэкономической технике и твердой вере в то, что центральное планирование организаций национального уровня приведет к успешной оптимизации их деятельности. Именно в рамках PPBS возникла терминология анализа и оценки затрат, производимых общественным сектором, и результатов, как непосредственных, так и конечных (Input, Output, Outcome, Impact), в 1980-1990-е гг. применявшаяся в рамках системы бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Но, в отличие от советской системы планирования, основной задачей которой было обеспечение сбалансированности обще-
10 Waldo D. A Symposium — Planning-Programming-Budgeting System Reexamined: Development, Analysis, and Criticism // Public Administration Review, 29, 1969. P. 111-112. ^t.: Brian R. Fry, Jos C.N. Raadschelders Mastering Public Administration: from Max Weber to Dwight Waldo. 2nd ed. CQPress, Washington, 2008.
ственного воспроизводства и рост национального дохода11, задачей PPBS был поиск путей повышения экономической эффективности (в широком смысле) в общественном секторе.
В деятельности Rand Corporation, занимающейся в том числе вопросами стратегического управления в военном ведомстве США, был предложен подход, согласно которому жизненно важным, с точки зрения общества, должно быть использование ресурсов (Input) не только для производства конкретного продукта (услуги, реализации государственной функции), но и для достижения конечных результатов (Outcome) и социально значимых эффектов или воздействий (Impact), позволяющих решить определенную социально-экономическую проблему.
Для достижения целей в рамках PPBS необходимо ответить на следующие вопросы:
- какие блага и услуги должны производиться;
- для какой целевой группы должны быть предложены продукты;
- какие специфические потребности данной целевой группы должен удовлетворить этот продукт.
Если корректно ответить на данные вопросы, то это даст возможность установить ориентированные на клиентов стандарты для самооценки и установки деятельности учреждения. Программа определяется как набор мероприятий, необходимых для достижения определенной цели. Непосредственный результат (Output) есть результат деятельности учреждения, материальный результат реализованной программы. Он служит для достижения цели и может, если его изолированно измерить, являться индикатором результата или воздействия программы. Измерение прогресса происходит, когда можно измерить, в какой степени программа достигла поставленных целей (Output или Outcome). С точки зрения А. Шика, важен именно конечный результат. Затраты (Input) программы состоят из совокупного объема материальных и человеческих ресурсов, необходимых для реализации программы. Они могут измеряться в денежных или условных единицах. Системный анализ и анализ издержек и выгод вводится в рамках PPBS для оценки программных альтернатив и измерения прогресса.
Центральным элементом такого подхода является альтернативность и конкуренция агентов, которые могут решать задачу достижения значимого конечного результата. При этом уникальность данного подхода по сравнению с предшествующей практикой финансирования деятельности бюджетных учреждений заключалась в изменении логики финансирования. Если прежняя сметная система финансирования предполагала выделение ассигнований на основе затратного метода, исходя из потребностей соответствующего учреждения и представленной им сметы (что приводило к завышению по сравнению с оптимальным уровнем затрат ресурсов), то программно-целевой метод предполагал нулевой бюджет сметного финансирования и наличие целевой программы и верифицируемых индикаторов достижения заявленной цели.
Основной проблемой в работе всех бюрократических организаций является отсутствие четкой связи между затратами и наблюдаемыми результатами их деятельности. Это затрудняет оценку эффективности работы таких организаций,
11 См.: Абалкин Л. Указ. соч. С. 6-21.
делает невозможным организацию эффективной системы противодействия оппортунизму. В случае же если результаты деятельности как работников, так и организации в целом плохо измеримы с помощью некоторых достаточно надежных показателей или не измеримы вообще, создание системы действенного стимулирования превращается в практически неразрешимую задачу12. Поэтому эффективность деятельности организации в целом и ее отдельных сотрудников зачастую зависит от возможности измерять результаты.
Подход к разграничению непосредственных и конечных результатов стал активно использоваться уже в 1980-е гг. в практике БОР. Вместе с тем в силу целого ряда причин система PPBS функционировала только до 1972 г., после чего была свернута13. Однако наработки Rand Corporation использовались У. Ниска-неном при построении его модели бюрократии.
Основная надежда идеологов PPBS была на то, что с введением бюджетирования, базирующегося на программах, возможно преодолеть конфликт интересов в политической области, привести конкретные мероприятия и затраты в соответствие со стратегическими национальными целями и осуществлять рациональные решения на основе доступной техники анализа. Результаты прежнего «политического» процесса бюджетирования обозначались как «несправедливые, неэффективные и ошибочные», и была надежда, что PPBS может это изменить14. Оптимизм основывался на убеждении, что «государство в состоянии решить неотложные социальные и человеческие проблемы. Планировщики были уверены, что они могут обновить города, покончить с бедностью, улучшить возможности образования для всех и победить в войне во Вьетнаме»15.
В конце концов, с данной системой было связано представление, что «новая техника приведет к объективному, научному решению проблем, которые были ранее проблемами политическими, и что методы PPBS направлены на профессионализацию, широкомасштабную институционализацию и деполитизацию политики в пользу полностью эффективной рациональности»16.
С введением PPBS связано также введение нового «языка» бюджетирования. Согласно позиции С. Гринхауза, он базировался на центральной идее концепции PPBS: бюджетирование должно быть выстроено так, чтобы бюджетные решения законодателей соответствовали предложенному исполнительной властью содержанию рынка публичных услуг для граждан17. Лозунги PPBS (цели, программы, программные альтернативны, измерение уровня достижения цели, затраты, выпуск и системный анализ) были типичны для техники программноцелевого планирования на уровне фирмы.
12 Gibbons R. Incentives in Organizations // National Bureau of Economic Research Working Paper. № 6695. 1998.
13 Schick A. Death in the bureaucracy: the demise of federal PPB. Public Administration Review. 33. 1973. P. 146-156.
14 Schick A. System Politics And System Budgeting // Public Administration Review. 29. 1969. P. 137-151.
15 Ibid. P. 144.
16 Gross Bertram the New System Budgeting // Public Administration Review. 29. 1969. P. 113-137.
17 Greenhouse Samuel M. The Planning-Programming-Budgeting System: Rationale, Language, and Idea-Relationships // Public Administration Review. 26. 1966. P. 271-277.
Для качественной работы РРБ8 должна включать ежегодное изменение процесса бюджетирования. Процесс должен быть выстроен в интегрированную систему бюджетирования, составляющими которой являются:
- цели: в рамках РРБ8 должно проводиться формулирование и анализ целей учреждений, и реализуемая ими программа должна стать частью бюджетного процесса;
- альтернативы: помимо однозначного формулирования цели программы документы о бюджетировании должны включать данные об альтернативных путях достижения этой цели и соответствующих издержках и выгодах. Тем самым возможна интеграция анализа издержек и выгод в процесс бюджетирования;
- решения: анализ целей и альтернатив должен стать основой рациональных политических решений. В конфликтных ситуациях должна избираться альтернатива, при которой предельные выгоды по отношению к предельным издержкам на единицу денежного эквивалента максимальны;
- контроль: бюджетная система РРБ8 не должна заканчиваться принятием бюджета законодателями, реализацией программы и освоением денег и проверкой правильности кассового и бухгалтерского исполнения бюджета. Она должна способствовать измерению результатов и воздействий программы для перепроверки изначальной гипотезы о причинно-следственных связях и для того, чтобы составить лучшие данные для будущего анализа отношений между издержками и выгодами программы.
Так возникает рациональная циклическая модель из целей, альтернатив, решений, реализации, оценки и обратной связи. Система шаг за шагом должна была быть внедрена во всем американском федеральном правительстве, сначала в министерствах, которые виделись наиболее подходящими для этого, а позже и во всех остальных. Именно такое обещание о введении «новой и революционной системы планирования, программирования и бюджетирования во всем федеральном правительстве, которое привнесет наиболее прогрессивные и современные методы менеджмента» было дано президентом Л. Джонсоном18.
Согласно плану РРБ8 все учреждения помимо традиционных бюджетных документов, которые посылались ежегодно в сентябре в бюджетный комитет при Президенте, дополнительно между январем и июнем соответствующего года должны были подготовить три вида документов: 1) программный меморандум, включающий цели, преследуемые учреждением, используемые для достижения конкретной цели стратегии, важнейшие решения, которые нужно было принять, и типичные рекомендации относительно отдельных программ;
2) многолетнюю программу, а также финансовый план, который должен включать финансовые последствия и желаемые результаты текущего года; и 3) специальное исследование, включающее аналитический базис для программных решений в программном меморандуме. Эти документы образовывали базис РРБ8 и решали задачу рационализации политического процесса. Тем самым традиционный бюджетный цикл дополнялся информационным и аналитическим циклом.
18 Bertram М. Gross. 1ЫА Р. 115.
Сразу после старта данной системы бюджетирования возникло множество проблем. Для обеспечения возможности осуществления процесса рационального выбора необходима такая формулировка программы, которая минимизировала бы пересечение с другими программами и обеспечивала четкое разграничение между ними. Результат программы также должен быть максимально количественно определен, что на практике часто было достаточно сложно осуществить. То же самое относилось к измерению результатов на стадии оценки.
Кроме того, программное бюджетирование было достаточно затратным. Помимо традиционных специалистов по бюджетированию должны были привлекаться дополнительные аналитики для подготовки и анализа документации, так как такие технологии многим специалистам были неизвестны. Поэтому зачастую наблюдалась недостаточная поддержка аналитиков со стороны «старых» специалистов. а иногда даже противодействие их усилиям. Кроме того, нередко аналитики мало понимали в традиционном бюджетировании, а «бюджетники» — не больше разумели в анализе. В результате возник конфликт в центре PPBS — в «Бюджетном бюро» при президенте, ответственном за подготовку бюджетных инструкций и оценку программных документов учреждений. Конфликты между традиционалистами и аналитиками приводили к противоречивым указаниям и запутыванию ситуации при консультировании соответствующих учреждений. В конце концов это привело к ритуализации, чрезмерной формализации и документированности всего бюджетного процесса. Производилось множество нерелевантной информации, и результат не имел никакой связи с расходами на ее получение. Один из видных представителей неоклассики государственного управления и адептов PPBS Аарон Вилдавски был вынужден констатировать, что «никто не знает, как должно функционировать программное бюджетирование»19.
Надежды на то, что со временем и растущим опытом участников придет успех во внедрении этой системы, также не сбылись. В конечном счете в 1971 г. PPBS была отменена новым органом — Ведомством управления и бюджета (Office of Management and the Budget, OMB). Даже ее сторонники отмечали, что через отмену формального «цикла информации и анализа» и связанной с этим бумажной войной реальная аналитическая работа опять вышла на передний план. На госслужбе осталось множество аналитиков, используемых для генерирования и анализа программных альтернатив и оценки их воздействия, что повысило результативность государственного управления.
Дальнейшее развитие неоклассического технократического направления в исследовании вопросов государственного управления связано с течением «политический анализ» (policy analisis). Представители данного направления пытались найти практическую сторону в сфере государственного управления. При этом policy analisis рассматривался и как «анализ политики», и как «анализ для политики». Его задача заключалась, с одной стороны, в подготовке политических решений (анализ ситуации, альтернатив и последствий), а также в критическом рассмотрении действий в сфере политики.
19 Wildawsky A. Rescueing Policy Analysis from PPBS // Public Administration Review. 29. 1969. Р. 189202 (193).
Этапы политического анализа, базирующиеся на экономическом подходе к менеджменту, следующие:
1) рассмотрение проблемы, ее идентификация;
2) поиск альтернатив решения проблемы;
3) отбор альтернатив;
4) выбор политического варианта решения проблемы;
5) реализация выбранного варианта;
6) оценка мероприятий и степени и эффективности их реализации;
7) обратная связь и выводы на будущее. '
На стадии реализации речь идет прежде всего об административной «реализуемости» политических замыслов и критических факторах, которые могут привести в процессе реализации к успеху или неудаче. К критическим факторам относят, в частности, физические и технические возможности, число задействованных структур, четкость поставленных целей, степень автономии реализующих задачу учреждений, близость реализующих к проблеме, наличие стратегии реализации, организационную структуру реализующего задачу учреждения и степень внешнего мониторинга деятельности учреждения20. Согласно подходу К. Худа, для совершенной реализации задачи необходима предпосылка в виде классической бюрократической организации, работающей в условиях полной рациональности (полная информация и безграничные способности по ее обработке у сотрудников организации) и при бесконечном временном горизонте. С его точки зрения, такая организация в состоянии безошибочно решить все физически выполнимые программы.
Важным аспектом является оценка успеха программы. Проведение такой оценки, помимо оправдания целесообразности решений, является значимой частью анализа политического процесса. Наиболее ярко интерес к оценке результатов реализации программ стал проявляться в начале 1970-х гг. с развитием программного и проектного управления. Прежде административные программы, например предоставление социальной помощи, были, как правило, четко ограничены финансовым годом и не позволяли решить конкретную проблему. К тому же было важно определить различные альтернативы достижения целей и сравнить их действенность друг с другом.
Оценка программ в таких условиях была бы неоценимым средством помощи ответственным лицам, которые должны высказать суждение о виде и способе осуществления программы, и стала бы основой для принятия политиками решения о продолжении или прекращении программы. Другим критерием оценки является конечный социально значимый результат (Outcome) или воздействие (Impact) программы. Если достижимое воздействие связывается с желаемой целью, тогда измеряется эффективность программы. В рамках данного подхода имеет значение и Output (непосредственный результат) программы. Если результат связывается с затратами (Input), то тогда измеряется эффективность (рентабельность) программы. Если затраты и результаты измеряются в деньгах, то тогда получаются экономические показатели программы.
20 Ingram Helen. Implementation: A Review and Suggested Framework // Linn Naomi B., Wildavsky A. (Eds.) Public Administration — The State of the Discipline, Chatham, (New Jersey) Chatham House Publishers, 1990. Р 462-480 (465).
В 1970-е гг. «политический анализ» стал своеобразным противопоставлением классическому Public Administration как с точки зрения научной, так и образовательной и консультативной. В реальности разница между ними заключалась в том, что политический анализ рассматривал цели для политики, а государственное администрирование исследовало, как эффективнее реализовывать цели, осуществляемые политиками.
На наш взгляд, из развития неоклассического технократического этапа в развитии американской теории и практики государственного управления можно извлечь ряд полезных для России уроков. В первую очередь имеет смысл учитывать трансакционные издержки рутинизации внутриведомственных процессов, связанные с приспособлением к новым методам и инструментам в работе бюрократических организаций. Во-вторых, имеет смысл выстроить систему компенсаций «старым» и мотивации для «новых» сотрудников, с тем чтобы не допустить внутренних конфликтов и оппортунизма в организации. Кроме того, как показывает российский опыт внедрения ДРОНДов (докладов о результататх и основных направлениях деятельности), большое значение имеет социальное обучение субъектов, в ходе которого происходит овладение «лучшими практиками». Но одним из наиболее значимых элементов успеха реформ в данной сфере является прозрачность и подотчетность процессов для экспертного сообщества и заинтересованной общественности, что может позволить не только повысить общественную легитимность бюрократической рутины, но и обеспечит более эффективное использование общественных ресурсов.
