CC BY
177
В.Ю. Туранин
Туранин Владислав Юрьевич — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры трудового и предпринимательского права Национального исследовательского университета «Белгородский государственный университет», депутат Земского собрания Белгородского района Белгородской области
Техника формирования терминологического аппарата законопроекта: состояние и пути совершенствования
Подбор и систематизация юридических терминов в процессе языкового построения законопроекта является одним из ключевых звеньев законотворческой деятельности. От того, насколько термины, задействованные в тексте закона, будут отражать соответствующие понятия, во многом зависит юридическая судьба данного закона.
Точное и прозрачное языковое воплощение законотворческих решений является мерилом эффективности закона, его столь необходимой и востребованной характеристикой. Как верно отмечал А.С. Пиголкин, в настоящее время, к сожалению, «во многих случаях проекты готовятся наспех, без внимательной и вдумчивой проработки нормативных новелл, анализа прогнозов их эффективности...»1. А между тем, качество законодательных актов напрямую зависит от качества законопроектов. По справедливому мнению Робера Бержерона, в идеале закон должен обладать таким качеством, «которое препятствовало бы появлению какой бы то ни было критики относительно редактирования текста»2.
Более того, терминологическая неопределенность закона может являться фактором, способствующим его коррупциогенности. В соответствии с пунктом 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96, «коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются: ...в) юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера»3.
Для начала нам следует определиться с самим понятием «терминологический аппарат законопроекта», а для этого необходимо выявить признаки (характерные черты) терминологии, объединенной рамками текста проекта закона.
Во-первых, термины, задействованные в тексте законопроекта, характеризуются строгой организацией и обладают системными свойствами.
Во-вторых, термины, используемые в законодательном тексте, традиционно достаточно разно-плановы с позиции генезиса. Это могут быть и общеупотребительные термины, и собственно юридические термины, и термины, заимствованные из других областей знания. Данное обстоятельство свидетельствует о полиморфизме терминологии, используемой в законопроекте.
В-третьих, терминологический аппарат каждого законопроекта представляет собой сугубо индивидуальное явление, что обусловлено неповторимостью терминологии, которая в нем задействована. Конечно, каждый юридический термин может использоваться многократно, но терминологический аппарат проекта законодательного акта, воспринимаемый как единое и неповторимое целое, абсолютно индивидуален в юридической терминологической системе.
На основании изложенного мы можем определить терминологический аппарат законопроекта как строго организованную, полиморфную совокупность юридических терминов, обладающую индивидуальностью в юридической терминологической системе.
Для достижения оптимального состояния терминологического аппарата каждого законодательного акта необходимо начинать его вдумчивое, поэтапное выстраивание уже с первых шагов концептуально-проектного формирования. По верному замечанию В.М.Баранова, «вряд ли приходится сомневаться в том, что унификация терминологии должна быть проведена именно на стадии подготовки
1 Пиголкин А.С. Российское законодательство на рубеже XXI века // Юридический мир. — 2001. — № 11. — С. 26.
2 Бержерон Р. Правила нормопроектування (на украинском языке). — Оттава, 1999. — С. 3.
3 Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. — 2010. — № 10. — Ст. 1084.
концепции законопроекта»1. Поэтому, как указывается, например, в пункте 11 Методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти, «к разработке концепции законопроекта должны привлекаться высококвалифицированные специалисты, обладающие необходимыми знаниями действующего законодательства, практикой его применения»2.
Считаем, что достижение безукоризненности, задействованной в законодательном акте юридической терминологии, должно восприниматься как одно из основных направлений законотворческой деятельности. Для этого необходима гармония в построении юридической терминологической системы, обусловленная четким и прозрачным процессом формирования терминологического аппарата каждого законопроекта.
К сожалению, современное российское законотворчество не отличается упорядоченностью в данной сфере. Процесс терминологического построения проекта законодательного акта не имеет официально установленных правил, нет единого алгоритма его проведения. Не отражена процедура формирования терминологического аппарата ни в Методических рекомендациях по юридико-техническому оформлению законопроектов, разработанных совместно Государственно-правовым управлением Президента РФ, Правовыми управлениями Аппаратов Государственной Думы, Правительства, Совета Федерации, а также Министерством юстиции РФ3, ни в Основных требованиях к концепции и разработке проектов федеральных законов4, ни в Положении о законопроектной деятельности Правительства РФ5, являющихся основой законопроектной деятельности федеральных органов власти. Хотя логично было бы закрепление такой процедуры именно в данных актах.
В большинстве научных работ, касающихся проблем нормотворчества во взаимосвязи с юридической терминологией, формированию терминологического аппарата законопроекта как одной из начальных стадий законотворческой деятельности, к сожалению, не уделяется должного внимания. Тем не менее, именно первичность такого действия обусловливает актуальность разработки соответствующей методики, рекомендаций для инициативных (рабочих) групп, вовлеченных в создание концепции законопроекта.
Считаем, что техника формирования терминологического аппарата проекта законодательного акта должна основываться на четком алгоритме, включающем несколько последовательных и взаимосвязанных между собой этапов:
1) изучение отечественного и зарубежного опыта терминологического построения законов;
2) отбор и первоначальный анализ терминологического аппарата, проверка его на соответствие правилам использования юридической терминологии в языке законов;
3) обоснование необходимости введения в текст законопроекта терминологических новаций (если таковые имеются);
4) анализ согласованности юридической терминологии, используемой в проекте законодательного акта, установление режима терминологического единства и внутренней непротиворечивости;
5) формирование терминологической группы, подлежащей определению в тексте законопроекта;
6) заключительная комплексная оценка терминологического аппарата проекта законодательного акта.
Остановимся подробнее на анализе каждого их них.
1. Изучение отечественного и зарубежного опыта терминологического построения законов.
Анализ сложившегося опыта терминологического построения законодательных актов является первичным и, вместе с тем, наиболее общим этапом в процессе формирования терминологического аппарата законопроекта. Опора на существующие в других странах правила и обычаи словесного конструирования законодательных текстов необходима и значима с точки зрения концептуальности и цельности развивающегося законодательного пространства. При этом отметим актуальность преемственности в построении терминологического аппарата каждого проекта закона, которая подчерки-
1 Баранов В.М. Концепция законопроекта: понятие, элементы, виды, проблемы реализации // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сборник статей: В 2 т. / Под ред. В.М. Баранова. — Н. Новгород, 2001. — Т. 1. — С. 121.
2 Приказ Минюста России и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ от 10 января 2001 года № 3/51 «Об утверждении методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти» // Данный документ официально опубликован не был. При поиске использовалась СПС «Гарант».
3 Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов (направлены письмом Аппарата Государственной Думы РФ от 18 ноября 2003 года № вн2-18/490, рекомендованы Советом Государственной Думы РФ для использования при осуществлении законопроектной деятельности (выписка из протокола № 187 заседания Совета Государственной Думы РФ (от 20 ноября 2003 года))) // Данный документ официально опубликован не был. При поиске использовалась СПС «Гарант».
4 Постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 года № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» // Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 32. — Ст. 3335.
5 Положение о законопроектной деятельности Правительства РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2009 года № 389 // Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 19. — Ст. 2346.
вает единство всего российского законодательства, что особенно важно в современных условиях нормотворческой деятельности.
В процессе разработки какого-либо законопроекта, безусловно, нужно исследовать нормативные правовые акты других стран, регулирующее схожие (тождественные) общественные отношения, это позволяет сформировать наиболее точное представление о предмете правового регулирования. Важно детально анализировать и терминологию, задействованную в данных актах, отбирая необходимые для российского права юридические термины. При этом не нужно забывать, что российское законодательство имеет свою специфику, и далеко не каждый заимствованный термин должным образом адаптируется в законодательном тексте.
2. Отбор и первоначальный анализ терминологического аппарата, проверка его на соответствие правилам использования юридической терминологии в языке законов.
Основательный отбор терминологического аппарата, включающий его спектральный анализ, является залогом адекватной трансляции смысла формулируемых нормативных предписаний.
Устранению терминологических антиномий способствуют выработанные в юридической науке, но, к сожалению, пока не принявшие общеобязательную форму, правила использования юридической терминологии в языке законов, которые призваны служить опорой при формировании терминологического аппарата любого законопроекта1. На основании имеющегося опыта, предложим авторский свод таких правил, модернизированный в соответствии с реалиями современного российского законодательства.
Для предотвращения терминологических ошибок в текстах законопроектов, их разработчикам необходимо:
а) отражать истинный смысл понятия при его выражении с помощью юридического термина;
б) воспринимать каждый юридический термин как элемент юридической терминологической системы;
в) соблюдать преемственность в использовании юридической терминологии, ограничивая при этом использование устаревших терминов, обозначающих несуществующие понятия;
г) создавать условия для однозначности восприятия юридического термина с помощью понятного контекста и (или) дефиниции;
д) соблюдать требования общепринятости и нормированности юридического термина, предполагающие его соответствие лексическим, грамматическим и стилистическим стандартам русского языка как государственного языка Российской Федерации;
е) формулировать юридический термин лаконично, стилистически нейтрально и благозвучно;
ж) ограниченно использовать заимствованные юридические термины (только в случаях, когда такие термины действительно востребованы российским правом, при отсутствии адекватных по своей сути языковых элементов в современном русском литературном языке);
з) исключать использование просторечий, жаргонизмов и иной нетипичной лексики;
и) исключать использование сравнений, метафор, эпитетов и иных образных средств2.
Соблюдение данных правил важно, прежде всего, для того, чтобы юридические термины, используемые в тексте законопроекта, воспринимались не как набор искусственно вырванных из различных контекстов языковых элементов, а как четко выстроенная, понятная и прочная терминологическая система.
Поэтому на данной стадии формирования терминологического аппарата законопроекта следует особое внимание уделять проверке соответствия каждого используемого термина существующей юридической терминологической системе, то есть определять его место в данной системе. Это необходимо для устранения возможных противоречий в текстуальном выражении правовых норм. Установление четкой и логичной взаимосвязи юридических терминов, основанной на реальной картине их употребления в современном законодательном тексте, позволит избежать различных понятийнотерминологических противоречий, неточностей и ошибок уже на стадии определения контуров будущего закона.
3. Обоснование необходимости введения в текст законопроекта терминологических новаций (если таковые имеются).
Нужно констатировать, что в настоящее время обоснованию необходимости введения в текст законопроекта терминологических новаций практически не уделяется внимания. В большинстве пояс-
1 См.: Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР: Дис... д-ра юрид. наук. — М., 1972; Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. — М., 1990; Тихомиров Ю.А. Юридическая техника — инструмент правотворчества и правоприменения // Юридическая техника. — 2007. — № 1. — С. 14—15; Черекаев А.В. Юридическая терминология в российском публичном праве: проблемы применения и совершенствования: Дис... канд. юрид. наук. — М., 2004; и др.
2 См. также: Туранин В.Ю. За чистоту терминологических рядов! Определяем требования к использованию юридической терминологии в законодательном тексте // Право и политика. — 2004. — № 7. — С. 131 —137.
нительных записок к законопроектам, даже при значительном количестве задействованных в них новых терминов, не разъясняется их востребованность в законодательном акте, не обосновывается необходимость расширения юридической терминологической системы. Например, с принятием Федерального закона «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров»1 российский официальный юридический язык пополнился такими терминами, как «демпинговая маржа», «субсидируемый импорт». Однако необходимого пояснения актуальности внедрения данных терминологических новаций, к сожалению, представлено не было. С нашей точки зрения, такой информационный вакуум также является одной из основных предпосылок для возникновения терминологических противоречий, которые служат катализаторами правоприменительных ошибок.
4. Анализ согласованности юридической терминологии, используемой в проекте законодательного акта, установление режима терминологического единства и внутренней непротиворечивости.
Особое внимание следует уделять анализу согласованности отобранных юридических терминов, способствуя при этом установлению режима терминологического единства и внутренней непротиворечивости в тексте законопроекта. В настоящее время большинство юридико-технических недоработок законодательных актов зиждется на терминологической основе. Отсюда происходит и конфронтация самих законодательных актов. Так, например, Р.С. Маковик обращает внимание на то, что в статье 14 Федерального закона «Об охране окружающей среды»2, которая называется «Методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды», содержатся не сами методы (способы воздействия), а меры (средства воздействия). Как справедливо указывает ученый, «...установление платы, лимитов, экономическая оценка природных объектов... предоставление льгот, экологическое страхование и стимулирование — все это меры государства в лице его правомочных органов по охране окружающей среды»3. Методами же в данном случае являются, прежде всего, экологический контроль и наблюдение за соблюдением действующего законодательства в области охраны окружающей среды. Иными словами, в тексте Федерального закона «Об охране окружающей среды» содержится терминологическая путаница, связанная с подменой смысла одного из ключевых понятий, что, безусловно, нарушает постулат о терминологическом единстве и непротиворечивости закона.
Безусловно, что допускать подобные ситуации в текстах законодательных актов нельзя, поэтому еще раз подчеркнем, что необходимо по возможности устранять внутренние терминологические противоречия уже на стадии первичного языкового оформления законотворческих решений.
Следует скрупулезно, осмысленно формировать нормативный тезаурус, рассматривать всю палитру значений каждого термина, подбирать такую дефиницию, которая максимально выражает его суть и корреспондирует другим определениям, содержащимся в данном законопроекте.
5. Формирование терминологической группы, подлежащей определению в тексте законопроекта.
При отборе терминологической группы, подлежащей определению в законопроекте, следует учитывать принципы и критерии необходимости законодательных дефиниций, выработанные в современной юридической науке.
Во избежание возможной логико-правовой путаницы при расположении терминов в статье-словнике приоритетным считаем алфавитный порядок, основанный на общепринятых и устоявшихся словарных канонах, подчеркивающий системность в построении законодательного текста. Принцип «матрешки», зачастую используемый при формировании тезауруса в тексте закона, основанный на выделении общих и специальных понятий, нам представляется не всегда эффективным. Опыт работы с законодательными актами показывает, что при наличии в статье-словнике большого количества терминов, логические связи между ними ослабляются, а зачастую, и вовсе теряются. Тем не менее, руководствуясь внутренними связями между понятиями, разработчиками законопроектов в рамках единой статьи иногда создаются несколько не связанных между собой терминологических пирамид, что, безусловно, снижает ее коэффициент полезного действия и затрудняет работу пользователя с текстом закона4.
6. Заключительная комплексная оценка терминологического аппарата проекта законодательного акта.
На данном этапе формирования терминологического аппарата проекта законодательного акта
необходима проверка юридических терминов на соблюдение системных свойств. Это самая трудоемкая часть работы над терминологией законопроекта, поскольку итоговая экспертиза выстроенной языковой картины наряду с обобщающей функцией заключает в себе и проверочные свойства. На этой стадии следует оценить уровень реализации всех поставленных задач по архитектонике терми-
1 Федеральный закон от 8 декабря 2003 года № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» // Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 50. — Ст. 4851.
2 Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 2. — Ст. 133.
3 Маковик Р.С. Новые экологические акты РФ и их терминологический аппарат // Юрист. — 2002. — № 3. — С. 4.
4 См., например, статью 2 Федерального закона от 22 апреля 1996 года № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» // Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 17. — Ст. 1918; статью 2 Федерального закона от 17 июля 1999 года № 176-ФЗ «О почтовой связи» // Собрание законодательства РФ. — 1999. — № 29. — Ст. 3697.
нологического аппарата, провести заключительную экспертизу использованных юридических терминов на предмет их адекватности обозначаемым понятиям.
Исходя из выявленных технико-юридических особенностей формирования терминологического аппарата законопроекта, сформулируем несколько практических тезисов, направленных на совершенствование существующих рекомендаций по оформлению потенциальных законов.
Во-первых, считаем возможным и необходимым внесение изменений в Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов в части дополнения их разделом «Терминология законопроекта». В логической структуре этот раздел должен следовать сразу за существующим разделом «Структура законопроекта».
В новой структурной составляющей следует изложить процедуру формирования терминологического аппарата проекта законодательного акта, а также сформулировать перечень требований к использованию юридической терминологии.
При этом мы исходим исключительно из закрепленной в преамбуле самих Методических рекомендаций основной цели, которая состоит в «обеспечении высокого качества законодательных актов путем соблюдения единообразия в оформлении законопроектов и использовании средств, правил и приемов законодательной техники»1.
Во-вторых, полагаем, что следует дополнить и Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов, регулирующие законопроектную деятельность федеральных органов исполнительной власти2. К сожалению, в настоящее время законодательное определение термина «концепция законопроекта» отсутствует, нет и единой методики построения такой концепции. Между тем, как верно замечает В.М. Баранов, «структура концепции законопроекта может и должна быть стандартизирована. Имеется в виду обязательный набор ее элементов и последовательность их соединения, а не формальное единообразие»3. Одним из основных элементов концептуального видения законопроекта как раз и является его терминологический аппарат, и, как справедливо указывает Ю.А. Тихомиров, «если в концепциях проектов законов закладываются нечеткие, неточные, противоречивые юридические термины, то это потом мстит за себя юридическими ошибками, ложными взглядами и ошибочными позициями правоприменителей»4.
Поэтому предлагаем акцентировать внимание на юридической терминологии и в тексте Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов, отразив данный аспект в некоторых пунктах. В частности, пункт 3 Основных требований целесообразно изложить в следующей редакции:
«3. Концепция законопроекта представляет собой документ, в котором должны быть определены:
основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся, основные термины, используемые в законопроекте (далее по тексту)».
Думается, что на юридической терминологии следует останавливаться и в техническом задании на разработку законопроекта, которое является начальной, неотъемлемой частью законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти. Тогда пункт 4 Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов следует дополнить соответствующим подпунктом:
«4. Проект технического задания на разработку законопроекта (далее именуется — техническое задание) должен содержать следующие разделы:
а) основание разработки законопроекта, его форма, вид и рабочее наименование;
б) заказчик и разработчики законопроекта;
в) перечень документов, подлежащих разработке;
г) примерная структура законопроекта;
д) основные термины, используемые в законопроекте;
е) виды, этапы и сроки работы;
ж) порядок финансирования и смета расходов (при заключении заказчиком договора на разработку законопроекта);
з) порядок приемки работы».
1 Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов (направлены письмом Аппарата Государственной Думы РФ от 18 ноября 2003 года № вн2-18/490, рекомендованы Советом Государственной Думы РФ для использования при осуществлении законопроектной деятельности (выписка из протокола № 187 заседания Совета Государственной Думы РФ (от 20 ноября 2003 г.))) // Данный документ официально опубликован не был. При поиске использовалась СПС «Гарант».
2 Постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 года № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» // Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 32. — Ст. 3335.
3 Баранов В.М. Концепция законопроекта: понятие, элементы, виды, проблемы реализации // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сборник статей: В 2 т. / Под ред. В.М. Баранова. — Н. Новгород, 2001. — Т. 1. — С. 105.
4 Тихомиров Ю.А. Коллизионное право. — М., 2000. — С. 80.
В этой связи Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов необходимо дополнить и еще одним пунктом (в логической структуре — п. 10), раскрывающим сущность выделенного нами раздела:
«10. В разделе «Основные термины, используемые в законопроекте» указываются ключевые термины, которые предполагается использовать в тексте проекта законодательного акта. В случае употребления новых терминов приводится обоснование необходимости такого употребления».
В-третьих, представляется логичным вывод о том, что акцент на терминологическом обеспечении будущего закона должен быть сделан и в пояснительной записке к законопроекту. Считаем, что для достижения необходимой ясности и четкости потенциального законодательного текста, структуру пояснительной записки к проекту закона, которая является обязательной составной частью законопроектного пакета документов, необходимо дополнить отдельным разделом, посвященным юридической терминологии. В нем должна быть обоснована актуальность и востребованность каждого нового термина, задействованного в законопроекте, представлено значение, в котором его планируется использовать в законодательном тексте.
С нашей точки зрения, в современной законотворческой деятельности роль пояснительной записки как одного из основных сопроводительных документов, способствующих реализации права законодательной инициативы, на самом деле, сведена к минимуму. Прав В.Б. Исаков, отметивший, что «ознакомление с пояснительными записками законопроектов, внесенных в Государственную Думу, оставляет впечатление, что многие из них писались в последний момент и у авторского коллектива не хватило времени и сил доходчиво рассказать о смысле и целях своей законодательной инициативы»1.
Тем не менее в части 1 статьи 105 Регламента Государственной Думы РФ закреплено, что пояснительная записка должна содержать «предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта»2. Иными словами, это должен быть четко отработанный, содержательный документ. В настоящее время пояснительная записка представляет собой скорее упрощенный, схематичный набросок основных аспектов законопроекта, размещенный на одной, максимум, двух страницах машинописного текста. Считаем, что этого явно недостаточно для реализации тех целей, которые закреплены в статье 105 Регламента Государственной Думы РФ. Пояснительную записку в современном законотворческом процессе следует воспринимать как своеобразный «автореферат законопроекта», где должны быть изложены все существенные аспекты проекта закона, включая и терминологический аспект.
Отметим, что техника формирования терминологического аппарата законопроекта должна быть концептуально единой как на федеральном, так и на региональном уровне. Поэтому полагаем, что предложенные общие рекомендации по совершенствованию процедуры терминологического построения законопроектов вполне могут быть востребованы и в региональной законотворческой деятельности.
1 Исаков В.Б. Стадии подготовки проектов законов // Законодательная техника: Научно-практическое пособие. — М., 2000. — С. 68.
2 Регламент Государственной Думы Федерального РФ, утв. постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 года № 2134-11 ГД // Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 7. — Ст. 801.
