CC BY
52
ОБЩИЕ
БЕЗОПАСНОСТИ
В. Б. Коробко
д-р техн. наук, профессор,
ФГУ “Главгосэкспертиза России”
Ю. М. Глуховенко
д-р техн. наук, профессор,
ФГУ “Главгосэкспертиза России”
УДК 614.811.6
“ТЕХНИЧЕСКИЙ РЕГЛАМЕНТ О ТРЕБОВАНИЯХ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ”: ПЕРВЫЙ ОПЫТ ПРИМЕНЕНИЯ ПРИ ПРОЕКТИРОВАНИИ И ЭКСПЕРТИЗЕ ПРОЕКТНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ
С 1мая 2009 г. проектные и экспертные организации приступили к применению “Технического регламента о требованиях пожарной безопасности” (ТРоТПБ), принятого Федеральным законом от 22 июля 2008 г. № 12Э-ФЗ.
Уже первый опыт применения ТРоТПБ позволил выявить проблемы, связанные с недостатками принятой редакции данного документа. Главным недостатком, по мнению авторов, является то, что ТРоТПБ вместо установления точных и четких правил применения требований существующих нормативных технических документов, таких как СНиП, НПБ, ГОСТ и др., перевел технические требования этих документов в статус правовых и обязательных к применению всеми участниками градостроительной деятельности, т.е. сделал их де-юре единственно “правильными”. Этот подход противоречит не только здравому смыслу, основам рыночной экономики, но и действующему законодательству Российской Федерации и создает дополнительные трудности при реализации положений Градостроительного кодекса Российской Федерации при проектировании и государственной экспертизе проектной документации. Авторы статьи не только дают подробный анализ сложившейся ситуации с нормативными техническими и нормативными правовыми требованиями в области пожарной безопасности, но и формулируют свои предложения по выходу из возникшей сложной ситуации.
Ключевые слова: “Технический регламент о требованиях пожарной безопасности”, СНиП, НПБ, ГОСТ 12.1.004-91*, пожарная безопасность людей, пожарная безопасность имущества, идентификация требований пожарной безопасности, правовые требования пожарной безопасности, технические требования пожарной безопасности.
С1 мая 2009 г. проектные и экспертные организации приступили к применению “Технического регламента о требованиях пожарной безопасности” (ТРоТПБ), принятого Федеральным законом от 22 июля 2008 г. № 12Э-ФЗ.
Авторы статьи многократно высказывали свои сомнения в целесообразности введения ТРоТПБ в принятом формате, начиная с первых дней его подготовки и до момента его принятия в Государственной Думе.
Уже первый опыт применения требований ТРоТПБ позволил выявить проблемы, которые существенным образом снижают эффективность проведения проектирования и экспертизы проектной документации и повышают затраты на ее разработку и сопровождение.
Возникшие проблемы, по нашему мнению, связаны прежде всего с тем, что авторы ТРоТПБ вместо установления точных и четких правил применения требований существующих нормативных тех-
Антикризисный прорыв или кризис стратегии?
нических документов, таких как СНиП, НПБ и др., попытались перевести эти технические требования в статус правовых, обязательных к применению, т.е. единственно “правильных” и возможных. Вот и получилось, что вместо установления правил идентификации объектов технического регулирования по признакам безопасности для людей и имущества, которые соответствовали бы целям технического регулирования (установленным Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ “О техническом регулировании”), сохранения существующих нормативных технических документов как одного из вариантов обоснования принимаемых проектных решений была успешно реализована попытка установления своеобразного барьера для развития рыночных отношений и свободной конкуренции. В этом качестве ТРоТПБ может в скором времени стать предметом обсуждения в антимонопольном ведомстве нашей страны.
4
0869-7493 ПОЖАРОВЗРЫВОБЕЗОПАСНОСТЬ 2009 ТОМ 18 №4
В настоящее время можно констатировать, что с 1 мая 2009 г. произошло существенное ухудшение ситуации по осуществлению проектирования и экспертизы проектной документации в связи с вступлением в силу “Технического регламента о требованиях пожарной безопасности”.
Такое ухудшение ситуации наблюдается при прямом применении требований ТРоТПБ для осуществления процедур проектирования и экспертизы проектной документации и обусловлено, в первую очередь, следующим:
• в ТРоТПБ вместо правил идентификации объектов технического регулирования по признаку безопасности для людей и чужого имущества были включены технические требования, разработанные по иным идентификационным признакам;
• динамическим стереотипом, привычкой применять технические требования напрямую, без учета правил идентификации и правовых требований, которая сформировалась в сознании проектировщиков и экспертов в течение десятков лет;
• низким уровнем знания реальных целей и задач технического регулирования, установленного в Российской Федерации, теми, кто применяет технические требования, в том числе и требования пожарной безопасности, а это практически все граждане страны, которые являются либо руководителями и исполнителями, ответственными за пожарную безопасность, либо собственниками.
Мифы и реальности нормирования пожарной безопасности: три системы нормирования — какая из них лучшая?
Рекламные слова о том, что с принятием ТРоТПБ произойдет существенное сокращение требований (вместо 120 тысяч требований, которые разбросаны в сотнях документов, будет теперь только один единственный нормативный документ, в котором количество требований сократится в 100 раз), которые были использованы для анонсирования ТРоТПБ, еще долго будут помнить те, кому на практике длительное время придется применять те 120 тысяч “сокращенных” требований и сотни нормативных технических документов совместно с 1200 требованиями ТРоТПБ и тысячами требований 12-ти или 13-ти Сводов правил и 9-ти или 10-ти десятков национальных стандартов.
Реальности таковы, что вступление в силу ТРоТПБ добавило к действующей совокупности требований пожарной безопасности, которые представляли и представляют собой две самостоятельные, но юридически не разведенные группы техни-
ческих требований, третью по счету группу нормативных технических требований пожарной безопасности, введенную в этот раз Федеральным законом. При этом две другие, ранее введенные и широко используемые группы нормативных технических требований сохранили свое действие.
Получается, что в настоящее время одновременно действуют три группы требований пожарной безопасности, каждая из которых, по сути, представляет собой самостоятельную и самодостаточную систему технических требований, разработанных в разных социальных, экономических и политических условиях для достижения разных целей отличающимися друг от друга способами.
Очевидно, что применение систем нормирования с разными целями и задачами на одном объекте защиты приведет к получению разных результатов, а одновременное их использование — к сумятице, ситуации неопределенности у лиц, принимающих решения, что в юридическом плане можно трактовать как неустранимые сомнения.
На практике при государственной экспертизе проектной документации самым ярким выражением рассматриваемой ситуации стали проектная документация, подготовленная с применением только одной группы требований, и замечание экспертов о необходимости учесть требования двух других групп (включая требования ТРоТПБ), выполнить которое большинство проектных организаций было не в состоянии, что привело к понятным сложностям во взаимоотношениях экспертов с разработчиками и заказчиками.
Попробуем дать краткие характеристики всем трем группам или системам требований, которые в настоящее время действуют в области пожарной безопасности.
Так, первая система нормативных требований пожарной безопасности представляет собой набор типовых технических требований пожарной безопасности, которые при их реализации становятся типовыми проектными решениями. Эта система требований была разработана для обеспечения градостроительной деятельности в начальный период крупного индустриального и жилищного строительства в 50-60 годах прошлого века. Она в полной мере соответствовала принятой в то время унитарной модели государственного управления, в которой интересы государства и собственников объектов капитального строительства были единым целым, и полностью выполнила все стоящие перед ней задачи. Эта система несколько раз совершенствовалась, но до настоящего времени не претерпела принципиальных и существенных изменений.
Данная система носит общепринятое название “жесткой системы нормирования” и обладает следующими особенностями:
1. Требования жесткой системы нормирования просты, конкретны и по своей сути являются типовыми проектными решениями. Система предписывает, что набор таких типовых проектных решений или требований обязательно должен быть на каждом объекте. Требования системы предназначены для прямого применения, что способствует высокой эффективности прямого контроля (надзора) за их реализацией.
2. Особенности жесткой системы нормирования определяют требования к квалификации специалистов, ее использующих. Так, для применения требований жесткой системы нормирования (включая контроль/надзор за их использованием) не требуется глубокая и всесторонняя специальная инженерная подготовка в области пожарной безопасности. Эта система нормирования разрабатывалась в расчете на массовое применение инженерами-строителями, не имеющими пожарного образования, и инспекторами Государственного пожарного надзора со средним специальным пожарно-техническим образованием. Именно данное обстоятельство, по мнению авторов статьи, стало решающим в формировании стратегии жесткой системы нормирования.
3. Система требует постоянной корректировки — внесения изменений и дополнений. При этом процедура исключения “устаревших” требований (типовых проектных решений) превращается в неразрешимую проблему. По указанной причине количество требований в жесткой системе нормирования не может иметь и не имеет ограничений и зависит только от времени существования самой системы, темпов технического прогресса в обществе, а также совокупности субъективных социально-организационных факторов, которые, в конечном счете, являются главными факторами внесения дополнений и/или изменений. Получается, что чем дольше существует система, чем выше темп технического прогресса в обществе и чем медленнее происходят изменения социально-организационных форм реализации этих требований, тем большее количество типовых проектных решений (требований) накапливается в жесткой нормативной системе. В настоящее время это не только правила пожарной безопасности (ППБ 01-03), но и требования пожарной безопасности, включенные в СНиП и Своды правил, различные руководящие, отраслевые и ведомственные нормативные документы (РД, РДС, ВППБ, ВУПП, ППБО и др.). Со временем жесткая система нормирования увеличивается в размерах до такой степени, что становится невозможно эффективно ее использовать. Так, в области
пожарной безопасности по разным оценкам насчитывается от 80 до 150 тысяч требований. Запомнить и отследить такое количество требований по физиологическим причинам не способен обычный специалист, проектировщик или эксперт, что существенным образом снижает эффективность применения данной системы и качество выполняемых работ. Эта особенность жесткой системы нормирования, которая постепенно превратилась в трудно решаемую проблему, была выявлена не год и не два, а более тридцати лет назад, во время подготовки к Олимпийским играм 1980 г. Однако, несмотря на усилия отдельных специалистов, официальные органы пожарной охраны проигнорировали эту ситуацию и предпочли отложить решение указанной проблемы на более поздний период. Данная проблема имеет методологические корни, или скорее, методологические изъяны, которые были очевидны для специалистов, но их устранение требовало политической воли, которой в тот период времени была выгодна жесткая система нормирования.
4. В основе жесткой системы нормирования лежит принцип приоритета требований по обеспечению пожарной безопасности зданий и сооружений как имущества, в силу которого сначала предусматриваются мероприятия по обеспечению пожарной безопасности имущества (деление здания или сооружения на пожарные отсеки, установление пределов огнестойкости противопожарных преград и инженерных коммуникаций, определение возможности подъездов и проездов для пожарных автомобилей, расходов и напоров внутренних и внешних систем противопожарного водоснабжения и др.), а мероприятия по обеспечению пожарной безопасности людей (количество и параметры выходов и путей эвакуации из каждого пожарного отсека, инженерные системы своевременного обнаружения пожара и обеспечения эвакуации, включая противо-дымную защиту путей эвакуации, и др.) решаются во вторую очередь. Следует отметить, что этот принцип нормирования коренным образом противоречит целям технического регулирования, установленным Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ “О техническом регулировании”.
Поскольку, как уже было сказано, одной из особенностей жесткой системы нормирования было прямое применение требований, то никаких дополнительных правил использования этих норм не требовалось. Поэтому только авторы отдельных положений знали причины их введения и задачи, которые решались с помощью установления той или иной нормы. При этом практики письменного установления правил применения вводимых нормативных положений не существовало. Однако природу невозможно ограничить, и практика при-
менения жесткой системы нормирования продемонстрировала удивительные по красоте и банальные по сути образцы “обхода” ее положений, которые мы знаем как “вынужденные отступления”, “компенсирующие мероприятия” и др., ярко иллюстрировавшие и иллюстрирующие в настоящем все недостатки этой системы.
Перечисленные недостатки жесткой системы нормирования привели в условиях действия новых правил технического регулирования к сложностям ее применения, которые можно сформулировать следующим образом: норм много, даже слишком много. Какие из них нужно (или можно) применять на конкретном объекте? Корректное применение технических норм стало чрезвычайно трудной задачей. Норм много, очень много, но их постоянно не хватает.
Решение этих проблем довольно часто лежит в плоскости субъективных представлений и квалификации того, кто эти нормы применяет, что подкрепляется инерционностью механизмов принятия решений и сознания лиц, принимающих решения.
Поэтому те, кто применяли требования данной системы в прошлой модели государственного управления и применяют эти требования в настоящее время, стараются подстраховаться и получить какое-либо согласование, которое “подстроит” жесткую систему нормирования под реальные экономические задачи.
Для решения утилитарной задачи “подстройки” жесткой системы нормирования под реальные экономические проблемы была “изобретена” процедура разработки и согласования Специальных технических условий (СТУ) на проектирование и строительство, в том числе в части обеспечения пожарной безопасности, которые в настоящее время приходится разрабатывать практически на каждый объект капитального строительства.
По представленным выше причинам в рамках жесткой системы нормирования именно СТУ со временем стали основой для принятия решений при проектировании и государственном контроле (надзоре), а процесс их согласования заменил собой процесс принятия самостоятельного, объективного и обоснованного решения заказчиками, проектировщиками, экспертами, строителями и инспекторами надзора. Такой подход привел к противоречиям между сторонами, участвующими в принятии решений, в том числе и государственными органами.
Так, в СТУ на проектирование и строительство в части обеспечения пожарной безопасности, как правило, разрешается не выполнять те или иные требования пожарной безопасности (отступать от требований), которые в данном конкретном случае или невозможно выполнить, или их выполнение не позволяет реализовать технологические или архи-
тектурные новации, или их использование на данном объекте просто не имеет смысла. Часто, одновременно с разрешением на отступление от требований норм, СТУ содержат дополнительные требования, которые, по идее, должны компенсировать невыполняемые требования. Однако на практике в виде дополнительных обычно выступают требования действующих нормативных документов, которые и так, без включения в СТУ, необходимо выполнять, или требования, которые не имеют никаких обоснований по применению в данной проектной документации.
Также необходимо отметить, что в последнее время СТУ разрабатываются в связи с так называемым отсутствием типовых требований на уникальные здания и сооружения. В таких СТУ выдается разрешение на использование требований, которые разработаны для других категорий объектов. Так, например, для обеспечения пожарной безопасности зданий высотой более 100 м разрешается использовать требования (они же — проектные решения), разработанные для зданий высотой до 50 м, без каких-либо обоснований этого разрешения.
При этом принятая процедура разработки и согласования СТУ чрезвычайна сложна и непрозрачна. Так, разработчик СТУ должен пройти как минимум четыре этапа согласований. Минрегион России утверждает СТУ после положительного заключения ОАО “ЦНС ”. ОАО “ЦНС ” дает положительное заключение на СТУ при наличии положительного решения Экспертного совета Департамента надзорной деятельности МЧС России. Департамент надзорной деятельности МЧС России принимает положительное решение только в том случае, если организация —разработчик СТУ по пожарной безопасности имеет лицензию МЧС России на “тушение пожаров”, и при наличии положительного заключения ФГУ “ВНИИПО МЧС России”, ГОУ “Академия ГПС МЧС России” или территориального органа управления МЧС России по субъекту Российской Федерации. Наряду с этим процедура рассмотрения СТУ в указанных организациях производится комиссиями или советами.
Несмотря на многочисленность этапов согласования СТУ, ни на одном из них не осуществляется глубокое и всестороннее изучение обоснований применения или неприменения тех или иных проектных решений в конкретной проектной документации, которые в тексте СТУ называются требованиями. Такая ситуация складывается в связи с тем, что процедура рассмотрения и согласования СТУ, в соответствии с действующими требованиями законодательства Российской Федерации, не должна превращаться в процедуру оценки соответствия проектных решений и подменять собой процедуру
государственной экспертизы проектной документации, что стараются соблюдать участники этого процесса. Однако без всестороннего анализа и оценки пожарной безопасности всех проектных решений, включая изучение обоснований таких решений, часто невозможно принять однозначное решение о допустимости использования тех или иных проектных требований для конкретного объекта капитального строительства.
В этой связи часто складывается ситуация, при которой проектная документация, подготовленная с использованием СТУ, не имеет обоснований принятых мероприятий и проектных решений по обеспечению пожарной безопасности, что исключает возможность объективной и достоверной ее оценки при государственной экспертизе, приводит к появлению замечаний и необходимости разработки обоснований.
В целом по жесткой системе нормирования можно сформулировать следующие положения:
1. Жесткая система нормативных требований пожарной безопасности, разработанная для унитарной модели государственного управления, обладает такими качествами, что ее прямое применение в современной рыночной модели государственного управления является грубым нарушением законодательства Российской Федерации о техническом регулировании. Однако прямое использование данной системы в силу огромной инерционности общественного сознания современной России еще очень часто осуществляется на практике и приводит к постоянным противоречиям и конфликтам, которые протекают в явной и неявной формах. Для корректного применения этой нормативной системы нужны специальные правила, которые будут выполнять роль технического и правового фильтров.
2. Поскольку центром жесткой системы нормирования является типовое требование, которое при его реализации становится типовым проектным решением, то такая система нормирования ориентирована скорее на типовое строительство, т.е. многократное повторение “старого”, что, в свою очередь, исключает ее использование для проектирования и строительства “нового”: новых объектов, реализации новых идей, применения новых строительных технологий и технологических производств. Эта система по своей сути является антиинновацион-ной. С такой системой технических требований невозможно эффективно управлять техническими, социальными, имущественными пожарными рисками на объекте. Сохранение данной системы в качестве единственного инструмента технического регулирования в области пожарной безопасности приведет к системным противоречиям с рыночной экономикой, будет служить препятствием к ее ин-
новационному развитию и созданию благоприятного инвестиционного климата.
Вторая система нормирования в области пожарной безопасности начала свое формирование в конце 90-х годов прошлого века. Тогда, еще в рамках унитарной модели государственного управления, для стимулирования развития экономики и перехода к инновационному способу хозяйствования было принято решение об адаптации существующей системы нормирования к нарождающимся рыночным отношениям. Ключевое значение в этом процессе в области пожарной безопасности было отведено ГОСТ 12.1.004-91* “Пожарная безопасность. Общие требования”. Чуть позднее, уже после распада СССР, был принят Закон РФ от 10 июня 1993 г. № 5154-1 “О стандартизации”, который закрепил доминирующее положение ГОСТ 12.1.004-91*. Этот стандарт документально установил принципы и подходы к обеспечению пожарной безопасности любых объектов защиты на всех стадиях их жизненного цикла (исследование, разработка нормативных документов, конструирование, проектирование, изготовление, строительство и т.д.), а также способы и методы их достижения.
Данную систему нормирования принято называть адресной или целевой.
Так, ГОСТ 12.1.004-91* установил, что для обеспечения пожарной безопасности объекта с учетом всех стадий жизненного цикла нужно выполнять одну из следующих задач:
• исключать возникновение пожара;
• обеспечивать пожарную безопасность людей;
• обеспечивать пожарную безопасность материальных ценностей;
• обеспечивать пожарную безопасность людей и материальных ценностей.
Этот перечень задач представляет собой законченный технологический цикл обеспечения пожарной безопасности любого объекта защиты, адекватен рыночной экономике и полностью согласуется с целями технического регулирования, установленными в настоящее время Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ “О техническом регулировании”, который пришел на смену Закону РФ от 10 июня 1993 г. № 5154-1 “О стандартизации”.
Кроме того, ГОСТ 12.1.004-91* (пункт 3.3) регламентировал основной способ обеспечению пожарной безопасности людей на объектах: “Каждый объект должен иметь такое объемно-планировочное и техническое исполнение, чтобы эвакуация людей из него могла быть завершена до наступления предельно допустимых значений опасных факторов пожара...”.
Параллельно шел процесс включения аналогичных требований в Строительные нормы и правила,
в том числе в “пожарные” СНиП. Так, в СНиП 21-01-97* “Пожарная безопасность зданий и сооружений” были включены:
“4.1. В зданиях должны быть предусмотрены конструктивные, объемно-планировочные и инженерно-технические решения, обеспечивающие в случае пожара:
• возможность эвакуации людей независимо от их возраста и физического состояния наружу на прилегающую к зданию территорию (далее — наружу) до наступления угрозы их жизни и здоровью вследствие воздействия опасных факторов пожара;
• возможность спасения людей;
• возможность доступа личного состава пожарных подразделений и подачи средств пожаротушения к очагу пожара, а также проведения мероприятий по спасению людей и материальных ценностей;
• нераспространение пожара на рядом расположенные здания, в том числе при обрушении горящего здания;
• ограничение прямого и косвенного материального ущерба, включая содержимое здания и само здание, при экономически обоснованном соотношении величины ущерба и расходов на противопожарные мероприятия, пожарную охрану и ее техническое оснащение”.
Однако, учитывая, что реально система СНиП представляла собой жесткую систему нормирования, а существовавшие в тот период времени организационные формы контроля (надзора) стимулировали применение именно этой системы требований, представленные выше положения оказались лишь бутафорским ее прикрытием и выполняли скорее роль “декларации о намерениях”, на реализацию которой до последнего времени нужно было получать особое разрешение в органах Государственного пожарного надзора, т.е. без разрешения пожарного надзора нельзя было произвести оценку возможности эвакуации людей и таким образом обосновать принятые проектные решения. Такое разрешение на возможность оценить пожарную безопасность объекта расчетным путем органы Государственного пожарного надзора оформляли и по сей день оформляют в виде согласования СТУ.
Главным плюсом адресного или целевого нормативного подхода является то, что в нем нет жестких усредненных требований, он позволяет аргументировать и обосновать меры пожарной безопасности для людей и материальных ценностей, проводить оценку эффективности мероприятий по пожарной безопасности, включая социальную и экономическую эффективность, и полностью согласуется с целями технического регулирования.
Корректное и широкое применение данного нормативного подхода позволяет значительно сократить материальные и финансовые затраты на строительство объектов. При этом расходы на проектирование незначительно возрастают, поскольку разработка экономически обоснованных и безопасных для людей мероприятий и проектных решений на основе расчетных сценариев требует более высокой квалификации исполнителей, больших затрат времени и финансов, что является незначительным отрицательным фактором рассматриваемого подхода.
При этом данный подход является наиболее корректным с точки зрения оценки баланса интересов общества и государства при проектировании и строительстве объектов и позволяет в случае наступления деструктивных последствий (например, пожара) на реальном объекте избежать тяжких последствий (гибели людей), а в случае наступления тяжких последствий избежать необоснованной ответственности за них.
Третья система нормирования представлена в ТРоТПБ, в который вместо столь необходимых строительному сообществу правил применения (идентификации) уже существующих и не нуждающихся в представлении нормативных технических документов (СНиП, НПБ и др.) были включены отдельные положения этих документов в виде обязательных требований в примерном соотношении 1:100. Остальные требования были переработаны и внесены в Своды правил. При этом остались неизвестными принципы отбора типовых проектных решений для включения их в ТРоТПБ, т.е. неизвестными остались причины, по которым какое-то одно из ста требований конкретного нормативного технического документа было включено в ТРоТПБ.
Рассмотрим следующий чисто теоретический пример. Для административных зданий есть свои СНиП, в которых достаточно много типовых проектных решений. При этом только некоторая часть из этих требований применяется для проектирования и экспертизы конкретного объекта. В принятую редакцию ТРоТПБ для административных зданий типовых проектных решений-требований было включено в 100 раз меньше, чем содержится в СНиП для административных зданий. Если принять допущение, что СНиП для административных зданий содержат сто требований пожарной безопасности, то в ТРоТПБ было включено только одно. В реальности же СНиП для административных зданий включают в себя менее ста требований пожарной безопасности.
Получается сложнейшая практическая ситуация. С одной стороны, типовых проектных решений в тексте ТРоТПБ оказалось ничтожно малое количество, которое не позволяет учесть специфику
обеспечения пожарной безопасности практически ни для одного вновь проектируемого объекта. С другой стороны, эти типовые проектные решения, включенные в текст Федерального закона, являются обязательными для любого проектируемого объекта, даже если они не имеют к проектируемому объекту никакого отношения.
Первый опыт применения ТРоТПБ для осуществления государственной экспертизы проектной документации позволил выявить и другие его недостатки:
1. ТРоТПБ не предусматривает выполнение требований статьи 54 Конституции Российской Федерации, ухудшает условия проектирования и строительства, поскольку не предусматривает по аналогии с другими нормативными правовыми документами, регулирующими отношения в градостроительной деятельности (Градостроительный кодекс Российской Федерации; Положение об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта
2007 г. № 145; Положение о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. № 87), переходных положений, создающих “комфортные” условия перестройки на новую систему нормирования и предусматривающих, в частности, возможность государственной экспертизы проектной документации, подготовленной в рамках договорных отношений, установленных до принятия и вступления в силу ТРоТПБ, по тем нормативным техническим документам, которые в соответствии с требованиями пункта 2 статьи 46 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ “О техническом регулировании” были применены для разработки этой документации.
2. ТРоТПБ не содержит точного и корректного названия формы такой оценки соответствия, как “государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий”, которая предусмотрена статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
3. ТРоТПБ не содержит даже формальных положений по определению минимально необходимых требований пожарной безопасности с учетом риска причинения вреда и целей технического регулирования, в связи с чем прямое применение требований ТРоТПБ приводит к нарушению статьи 6 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ “О техническом регулировании”.
4. ТРоТПБ не имеет правил идентификации, наличие которых предусмотрено пунктом 3 статьи 7
Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ “О техническом регулировании”, что также не допускает прямого применения требований ТРоТПБ, поскольку оно приводит к нарушению положений статьи 6 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ “О техническом регулировании”.
5. ТРоТПБ содержит противоречивые положения по разработке декларации пожарной безопасности при проектировании и включении этого документа в состав проектной документации. Требования ТРоТПБ не согласуются с Градостроительным кодексом Российской Федерации, Положением об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 г. № 145, и Положением о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля
2008 г. № 87, в соответствии с которыми декларация пожарной безопасности не входит в состав проектной документации и ее экспертиза не является предметом государственной экспертизы проектной документации. Кроме того, декларация безопасности, в том числе и пожарной, может быть разработана только на реально существующий объект. Декларацию пожарной безопасности также нельзя разработать на часть объекта (реконструкцию, техническое перевооружение и т.п.).
6. ТРоТПБ определяет два условия соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности (статья 6 ТРоТПБ), реализовать которые на практике не представляется возможным. По своей сути это виртуальные условия соответствия.
Рассмотрим указанные условия соответствия более подробно. Для удобства назовем их Условие № 1 и Условие № 2.
Так, реализовать Условия № 1 (“.пожарная безопасность объекта считается обеспеченной, если в полном объеме выполнены обязательные требования пожарной безопасности, установленные федеральными законами о технических регламентах”) невозможно, поскольку в самом ТРоТПБ, как указывалось выше, отсутствует точный, конкретный и конечный перечень минимально необходимых обязательных требований пожарной безопасности, что противоречит статье 6 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ “О техническом регулировании”. ТРоТПБ содержит чрезвычайно малое количество прямых типовых проектных решений-требований, при этом имеет множество косвенных требований-ссылок на обязательность применения типовых проектных решений — требований Сводов правил (что не соответ-
ствует положениям части 3 пункта 3 статьи 7 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ “О техническом регулировании”), которые имеют статус документов добровольного применения (в соответствии с частью 28 статьи 2 того же Федерального закона), при этом сами Своды правил также включают в себя множество косвенных требований-ссылок на обязательность проведения согласования проектных решений в виде СТУ до осуществления государственной экспертизы проектной документации (что не соответствует положениям пункта 16 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Реализовать Условие № 2 (“пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных настоящим Федеральным законом”) мешает отсутствие в настоящее время методик, которые должны быть определены Правительством Российской Федерации в соответствии с пунктом 7 статьи 6 ТРоТПБ и пунктом 15 Порядка проведения оценки пожарного риска, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта
2009 г. № 272.
Но даже при наличии таких методик их реализация не будет иметь серьезного практического значения, а будет носить формальный характер, поскольку на основе оценок вероятностей невозможно принимать решения о допустимости применения конкретных проектных решений, параметры которых учесть в расчете вероятностей даже теоретически чрезвычайно сложно. Концептуальные противоречия между уровнем риска, определяемым на основе вероятностно-статистических параметров, и системой проектных решений конкретного объекта, которые должны быть обоснованны строгими инженерными расчетами, являются самым существенным недостатком Условия № 2. Это противоречие приводит к тому, что проектировщики вынуждены вместо представления инженерных расчетов, а эксперты — вместо оценки их правильности использовать расчеты вероятностей, оторванные от конкретного объекта, для обоснования пожарной безопасности проектных решений этого объекта.
Применение Условия № 2 для оценки соответствия объекта требованиям пожарной безопасности является, на наш взгляд, недостаточно просчитанным действием еще и потому, что давно и широко известен тот факт, что надежной статистики, которую можно использовать для расчетов рисков, для большинства проектируемых в настоящее время объектов не существует и не может существовать, за исключением типовых серий жилых домов.
В этой связи возникает множество вопросов к авторам по факту наличия требований пункта 2 статьи 6 ТРоТПБ, регламентирующих применение
только расчетов рисков для “объектов защиты, для которых федеральными законами о технических регламентах не установлены требования пожарной безопасности”, без разработки иных мер (мероприятий и проектных решений) по обеспечению пожарной безопасности. Не вполне ясно, какой логикой руководствовались авторы предлагаемого способа оценки соответствия для объектов, на которых нет требований, нет практики обеспечения их безопасности и их эксплуатации, нет статистики деструктивных событий и особенностей их протекания. Неужели единственный способ — это считать вероятности реализации деструктивных событий на основе несуществующей статистики неслучившихся деструктивных событий. Этот подход не только ужасен с методической точки зрения, он противоречит требованиям законодательства. Так, необходимость разработки мероприятий по обеспечению пожарной безопасности определена пунктом 12 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, отсутствие таких мероприятий в составе проектной документации не позволит выполнить требования статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 6 Федерального Закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ “О техническом регулировании”.
Неустранимые сомнения или введение в заблуждение. Какое зло лучше?
1. Вместо создания правил применения существующей нормативно-технической базы ТРоТПБ предложил иной, неапробированный и неподтвержденный экспериментально новый нормативнотехнический подход, успешность использования которого на практике вызывает большие сомнения.
2. Прямое применение ТРоТПБ может привести и часто приводит к множеству негативных последствий, которые сказываются на качестве проектирования и проведения государственной экспертизы.
3. К наиболее значимым негативным последствиям прямого применения ТРоТПБ следует отнести:
• появление неустранимых сомнений у лиц, принимающих решения на всех этапах градостроительной деятельности, которые разрабатывают и утверждают проектную документацию, подписывают и утверждают заключения по результатам государственной экспертизы и заключения о соответствии построенного объекта проектной документации и нормативным требованиям;
• создание условий введения в заблуждение инвесторов, заказчиков, потребителей, проектировщиков, государственных экспертов и, как следствие, появления возможных претензий их друг
к другу и претензий к ним со стороны надзорных органов.
Что делать? Нетрадиционный ответ на привычный вопрос
В сложившейся ситуации нелегко найти оптимальное решение, которое позволит сохранить стабильность в градостроительной деятельности и при этом будет технически обоснованным и юридически легитимным. Для этого, по нашему мнению, следует предпринять следующие шаги:
1. Создать рабочую группу по доработке проекта “Технического регламента по безопасности зданий и сооружений” в части создания правил идентификации объектов капитального строительства требованиям пожарной безопасности в целях технического регулирования и с учетом всего разнообразия действующих нормативных технических документов в области пожарной безопасности (ТРоТПБ, СП, СНиП, НПБ, ГОСТ, ОСТ, РД и др.), включив в рабочую группу специалистов всех заинтересованных организаций.
2. До принятия и вступления в силу “Технического регламента по безопасности зданий и сооружений” применять его требования для осуществ-
ления процедур государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий с учетом положений статьи 54 Конституции Российской Федерации, пункта 2 статьи 4, статьи 6, пунктов 2 и 3 статьи 7, пункта 1 и части 2 пункта 2 статьи 46 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ “О техническом регулировании”, ГОСТ 12.1.004-91* “Пожарная безопасность. Общие требования” и пунктов 4.1, 4.4, 4.5, 6.2, 6.3, 6.4, 6.8 и 7.3 СНиП 21-01-97* “Пожарная безопасность зданий и сооружений” в качестве правил идентификации.
3. К концу 2009 г. подготовить силами совместной комиссии МЧС - РСПП с привлечением всех заинтересованных организаций пакет изменений в ТРоТПБ, приводящих данный документ в соответствие с целями технического регулирования.
Данная статья является продолжением серии публикаций по применению нормативных правовых и технических документов при разработке проектной документации и осуществлении государственной экспертизы проектной документации. Авторы намерены продолжить мониторинг применения “Технического регламента о требованиях пожарной безопасности” и поделиться с заинтересованными читателями результатами этого мониторинга.
Материал поступил в редакцию 15.06.09. © Коробко В. Б., Глуховенко Ю. М., 2009 г.
(e-mail: [email protected]).
ОТ РЕДАКЦИИ
Вступивший в силу с 1 мая 2009 г. Федеральный закон№ 123-Ф3 "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности” (текст опубликован в журнале "Пожаровзрывобезопасность ” № 1 за 2009 г.) вызвал неоднозначную реакцию специалистов пожарной безопасности.
С момента введения в действие закона весь комплекс вопросов по обеспечению пожарной безопасности начал действовать в новом правовом поле, отличающемся от привычного, действовавшего в течение многих десятилетий. Отличия заключаются прежде всего в существенном повышении статуса требований пожарной безопасности. Многие из них, содержавшихся в Государственных стандартах, Строительных нормах и правилах, Нормах пожарной безопасности и носивших рекомендательный характер, возведены в ранг государственного закона, обязательного для исполнения.
Существовавшая система нормативных документов, которая насчитывала более тысячи документов, не всегда согласующихся между собой, а иногда и включавших противоречивые требования, заменена единым законом, построенным по логичной схеме и базирующимся на современных достижениях пожарной науки и практики.
Безусловно, объединение в одном законе многообразных требований пожарной безопасности оказалось сложной задачей, поэтому закон не лишен недостатков, на некоторые из которых обращают внимание авторы приведенной выше статьи.
Воздействие закона на уровень пожарной безопасности в стране можно будет оценить через несколько лет после введения его в действие.
Публикуя статью известных специалистов в области пожарной безопасности д-ра техн. наук, профессора Ю. М. Глуховенко и д-ра техн. наук, профессора В. Б. Коробко, редакция выражает надежду, что она инициирует обсуждение закона с целью выработки мнения специалистов по совершенствованию отдельных его положений и внесения соответствующих поправок.
12
ISSN 0869-7493 n0KAP0B3PblBI№30nACH0CTb 2009 TOM 18 №4
