CC BY
58
ПОЖАРНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ ЗДАНИЙ, СООРУЖЕНИЙ, ОБЪЕКТОВ
УДК 614.841.33
ПОЖАРНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ ЗДАНИЙ И СООРУЖЕНИЙ В КОНТЕКСТЕ ДЕЙСТВИЯ ДВУХ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ: "ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГЛАМЕНТА О ТРЕБОВАНИЯХ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ" И "ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГЛАМЕНТА О БЕЗОПАСНОСТИ ЗДАНИЙ И СООРУЖЕНИЙ"
Замена закрытого "ручного" механизма псевдорегулирования отношений по обеспечению пожарной безопасности в строительной отрасли открытым "автоматическим" механизмом принятия объективного решения имеет сегодня самый высокий приоритет. Это приведетксущественномусокращению непроизводственных расходов и снижению стоимости строительства. При этом главная проблема замены инструмента принятия решения состоит не в отсутствии правовых оснований, а в их игнорировании некоторыми участниками строительной деятельности, чему способствует общий правовой нигилизм, в том числе и в правоохранительных органах. Внутренне противоречивым решением данной проблемы видится принятие действующей редакции "Технического регламента о безопасности зданий и сооружений". В ситуации искусственно созданного хаоса в техническом регулировании пожарной безопасности (технических требований великое множество, а общепринятых правил их применения не установлено) у строительной отрасли сегодня просто нет более важной задачи, чем поиск выхода из сложившейся ситуации в области пожарного нормирования. Дан анализ сложившейся ситуации; проведено сравнение содержания "Технического регламента о требованиях пожарной безопасности" и "Технического регламента о безопасности зданий и сооружений" с точки зрения принципов технического регулирования; сформулированы предложения по преодолению сложившихся негативных тенденций.
Ключевые слова: "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", обязательные минимально необходимые требования пожарной безопасности, идентификация технических требований пожарной безопасности применительно к конкретному объекту технического регулирования.
Штрихи к портрету современного технического регулирования вопросов обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений таковы: специалисты в ужасе, собственники в напряжении, юристы в ожидании, а разработчики технических регламентов полны оптимизма.
Год действия Федерального закона № 12Э-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" [1] (далее — Технический регламент) позволил всем участникам градостроительной деятельности что называется "на своей шкуре" ощу-
© Коробко В. Б., Глуховенко Ю. М., 2010
У сильного всегда бессильный виноват: Тому в истории мы тьму примеров слышим Но мы истории не пишем...
И. А. Крылов
тить все "прелести" "новых правил" технического регулирования в области пожарной безопасности.
Авторы многократно высказывали свое мнение о нецелесообразности принятия Технического регламента [1] в виде сборника нормативных технических требований и настаивали на включении в его текст правил применения всех технических требований (правил идентификации требований применительно к объектам технического регулирования), а также предупреждали о возможных трудностях в случае игнорирования этих предложений.
Жизнь подтвердила эти опасения. Принятие [1] не только не решило существующих проблем в области обеспечения пожарной безопасности объектов капитального строительства, но и создало массу новых дополнительных трудностей. Так, Технический регламент [1] установил новую, непосильную для современной экономики России, планку материально-финансовых затрат на обеспечение пожарной безопасности объектов капитального строительства. Ввел новые затратные процедуры расчетов рисков, аккредитации организаций (производящих расчеты рисков), разработки деклараций для зданий и сооружений на основе расчетов рисков и т. п., обладающие сомнительной практической эффективностью.
Авторы в целях исправления создавшейся кризисной ситуации предлагали внести срочные изменения в текст [1]:
• исключить технические требования;
• включить правила идентификации технических требований применительно к объектам технического регулирования, т. е. конкретные правила применения всех технических требований СНиПов, НПБ, сводов правил, национальных стандартов, регламентов организаций и других нормативных документов.
Однако этих изменений строительное сообщество пока не дождалось.
И что удивительно, в отличие от других участников строительной отрасли инициаторы принятия этого Технического регламента сами его пока широко не применяют (при отсутствии правовых оснований просто де-факто введен мораторий на его применение, пока на 1 год).
Но жизнь не стоит на месте. И вот уже принят и даже вступил в силу "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" [2] (согласно требованиям ст. 5.1 Федерального закона "О техническом регулировании" [3]). Технический регламент [2], как и [1], содержит положения по регулированию отношений в области обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений на всех этапах их жизни, на что недвусмысленно указывают положения ст. 8 и 17. При этом многие положения этих двух технических регламентов, регулирующих одну и ту же область отношений, мягко выражясь, не совпадают.
Авторы, проанализировав сложившуюся ситуацию хаоса и правовой неразберихи, предлагают подходы к принятию решений в условиях правовой неопределенности и надеются, что их скромные усилия помогут коллегам.
Что сегодня важнее: универсальный (на все случаи жизни) набор типовых технических требований или универсальный
правовой механизм применения любых технических требований и решения любых спорных ситуаций?
Анализ положений [1] и практики их применения позволяет утверждать, что авторы существующей редакции [1] не решили ни одной из заявленных и стоящих перед ними проблем:
• НЕ сократили количества технических требований до уровня, соразмерного угрозам жизни и здоровью людей, с учетом социального, технического и экономического уровней развития общества;
• НЕ привели содержание технических требований в соответствие с целями технического регулирования;
• НЕ создали механизма определения минимально необходимых технических требований на конкретном объекте;
• НЕ разработали универсального правового инструмента регулирования отношений между всеми участниками строительной деятельности;
• НЕ создали правовой основы для деятельности органов государственного контроля (надзора) по решению конфликтных ситуаций в области обеспечения пожарной безопасности;
• НЕ создали необходимых предпосылок для борьбы с недобросовестными сотрудниками органов контроля (надзора);
• НЕ ликвидировали существующий административный барьер в виде системы жесткого нормирования;
• НЕ создали предпосылок для смягчения инвестиционного климата.
И еще много чего НЕ... вопреки публичным заявлениям его авторов и целям, положенным в обоснование необходимости принятия этого закона.
Технический регламент [1] — это не что иное как продукт борьбы авторов его текста за контроль над рынком товаров и услуг в области пожарной безопасности.
Для реализации именно этих задач были искусственно созданы дополнительные технические и процедурные барьеры, существенным образом снижающие эффективность работы строительной отрасли и повышающие затраты на ее осуществление.
Так, реальный смысл включения в текст федерального закона типовых технических требований пожарной безопасности заключался в создании заведомо невыполнимых технических условий, которые можно смягчить путем согласования исключительно с высшим органом по контролю (надзору). Для реализации процедуры "смягчения" предлага-
лись процедуры согласования СТУ, расчетов риска, деклараций и т. п.
Как показала практика, применение этих процедур не приводит ни к какому практическому результату в области обеспечения пожарной безопасности, а только отвлекает на эти нужды материальные, кадровые и финансовые ресурсы, дефицит которых наблюдается у всех участников строительной деятельности.
Именно этот результат прогнозировался большинством специалистов в области обеспечения пожарной безопасности, которые активно выступали против принудительного включения значительного количества типовых технических требований в текст [1], попрания основных принципов технического регулирования и явной попытки сохранения системы "ручного" управления в области обеспечения пожарной безопасности на основе процедуры согласования отступлений.
Осознанное циничное игнорирование основных принципов технического регулирования было обусловлено только одной целью — еще одной попыткой сохранить широко и печально известный административный барьер в области пожарной безопасности.
К сожалению, авторы [1] не осознают того факта, что игнорирование принципов технического регулирования в нормальной рыночной экономике, в которой ВСЕ считают СВОИ деньги и тратят их только в случае явной необходимости, равносильно игнорированию всех известных законов природы, например таких, как законы термодинамики или механики.
Очевидно, что фиксировать в Техническом регламенте [1] технические требования пожарной безопасности нет никакой практической необходимости. Технических требований всегда много, их количество неизменно растет, они постоянно меняются, уточняются, корректируются, добавляются и исчезают за ненадобностью и т. д., т. е. живут своей естественной жизнью, соразмерной темпам социально-экономического и технического развития общества. Поэтому любые попытки зафиксировать эти требования, пусть даже и в федеральном законе, малопродуктивны, абсурдны по своей сути и даже общественно опасны, поскольку равносильны попыткам остановить жизнедеятельность общества и государства. Тем более нецелесообразно фиксировать технические требования в период глобальной смены ориентиров и перехода на новые принципы управления экономикой, в период ее интенсивного технического перевооружения и внедрения новых наукоемких технологий.
Место технических требований не в федеральном законе, а в национальных стандартах, сводах
правил и других нормативных документах или в справочной литературе.
Строительной отрасли сегодня нужны не закостенелые технические нормативы, которые существенным образом сдерживают ее развитие, а справедливый правовой инструмент регулирования отношений и решения любых спорных ситуаций, неизменность и стабильность действия которого должны быть определены федеральным законом. Применительно к техническим требованиям безопасности этот универсальный инструмент должен давать возможность определять обязательность или необязательность применения той или иной технической нормы, того или иного технического мероприятия на каждом конкретном объекте.
Особая потребность в наличии такого инструмента в области пожарной безопасности стала ощущаться сразу после вступления в силу Технического регламента [1], который, вместо официально заявленного в преамбуле к этому закону сокращения количества технических требований пожарной безопасности в 100 раз, резко (в 2 раза) увеличил их число. Так, вместо 120 тысяч прежних технических требований СНиПов, НПБ, ГОСТов их стало более 200 тысяч (не менее 80 тысяч новых технических требований [1], сводов правил, национальных стандартов, стандартов организаций). И этот процесс продолжается, вводятся новые СП, новые редакции СНиПов, принимаются отраслевые стандарты и стандарты организаций. Это процесс естественного развития общества, и его нельзя директивно сократить ни в 2, ни в 100 раз. Чем быстрее общество будет развиваться, тем быстрее будет нарастать объем технических требований. Для управления этим процессом необходимы понятные всем правила применения технических требований.
Роль правил применения долгое время успешно выполнял и пока продолжает выполнять известный всем ГОСТ 12.1.004-91* [4]. Однако с принятием [1] и увеличением количества технических требований в 2 раза Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (приказом от 30 апреля 2009 г. № 1573) приняло нелогичное с точки зрения авторов статьи и идущее вразрез с политикой технического регулирования решение — исключило основные положения ГОСТ 12.1.004-91* [4] из правил применения технических требований. Тем самым Ростехрегулирование внесло свою лепту в создание настоящего хаоса при принятии решений по обеспечению пожарной безопасности объектов, сделав область нормирования пожарной безопасности крайне малоэффективной и "труднопроходимой" даже для опытных специалистов в пожарном нормировании.
И только специалисты по адресным системам обеспечения пожарной безопасности не испытали никакого дискомфорта от принятия настоящей редакции [1], поскольку уже давно работали по правилам применения технических требований, базирующимся на общепонятных и общепринятых социально-экономических принципах функционирования рыночной экономики, которые уже в достаточной степени восприняты современным обществом и реализованы в базовых федеральных законах.
Остается только сожалеть, что такого уровня специалистов, которым не страшны нормативные тупики и коллизии, крайне мало в нашей стране. Всем остальным же остается надеяться, что разработчикам [1] хватит здравого смысла и ответственности, чтобы внести столь необходимые изменения в [1] и, наконец, дать всем участникам строительной деятельности инструмент для решения всех проблем в области обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений — правила идентификации технических требований применительно к объекту технического регулирования (ОТР).
Некоторые важные особенности
нормативной базы в области обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений
Авторы уже подробно излагали особенности устройства нормативной базы в области обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений [2]. Однако в контексте настоящей публикации решили еще раз кратко напомнить читателям о некоторых ее особенностях.
Наиболее важной особенностью существующей нормативной базы в области обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений авторы считают отсутствие общепризнанного и законодательно закрепленного универсального механизма применения всего спектра технических требований для обеспечения пожарной безопасности на конкретном объекте, на что обращают особое внимание читателей.
В качестве главной причины отсутствия такого универсального инструмента применения технических требований авторы считают неспособность госрегулятора применить такие методы регулирования отношений, которые бы реализовали принятые принципы технического регулирования и были адекватны процессам в экономике страны и в области обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений.
Эта особенность деятельности госрегулятора является проявлением его природной сути, сформированной в период административного управления "социалистической" экономикой. Применительно к современному экономическому периоду она ста-
новится его неискоренимым системным недостатком, который не позволяет госрегулятору:
• добровольно отказаться от прямого, как в прошлой жизни, регулирования рынка товаров и услуг в области обеспечения пожарной безопасности;
• понять, что в рыночной экономике задача регулирования рынка товаров и услуг решается иными методами, а также принять рыночные методы регулирования социально-экономических отношений;
• адаптироваться к изменениям в социально-экономических отношениях, осознать свою неспособность к адаптации и, осуществив самоотрицание, исчезнуть как экономический барьер. Это означает, что госрегулятор не имеет здорового природного механизма самоадаптации к условиям среды (гомеостазиса), а значит, не способен в меняющихся условиях рыночных отношений стать реальным арбитром в вопросах защиты интересов граждан, общества и государства при решении вопросов обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений.
Таким образом, системная особенность госрегулятора регулировать рынок товаров и услуг в области обеспечения пожарной безопасности исключительно напрямую привела к тому, что он, не осознавая последствий своих действий, по сути, перевел регулирование отношений в области обеспечения пожарной безопасности на неформальные основы, предложив участникам рынка только свои безальтернативные неформальные услуги.
Последнее оказалось приемлемым не для всех участников рынка пожарной безопасности и привело к необходимости поиска самостоятельного и законного обоснования для принятия решений по обеспечению пожарной безопасности объектов. Ниже мы сформулируем наши предложения по этому поводу.
Такой, чисто утилитарный (потребительский) подход госрегулятора к регулированию отношений в области обеспечения пожарной безопасности не мог не сказаться на системе ее нормирования и постепенно привел к ее деградации. Именно поэтому к настоящему времени вместо одной цельной системы нормирования мы получили как минимум три.
Три системы нормирования
Реальность такова, что вступление в силу Технического регламента [1] не только не устранило уже имеющиеся противоречия в нормировании пожарной безопасности, но и добавило к уже существующим противоречиям дополнительные. Наиболее характерной особенностью современного периода в нормировании в области обеспечения пожарной безопасности является наличие как минимум
трех групп требований пожарной безопасности (рис. 1), каждая из которых, по сути, представляет собой самостоятельную и самодостаточную систему технических требований (рис. 2).
Так, первая система нормативных требований пожарной безопасности представляет собой набор типовых технических требований пожарной безопасности, которые при их реализации становятся типовыми проектными решениями.
Эта система требований была разработана для обеспечения градостроительной деятельности в начальный период крупного индустриального и жилищного строительства, в 50-60 годы прошлого века. За основу этой системы были взяты требования западных страховых компаний, ориентированные на обеспечение пожарной безопасности имущества. Эта система в полной мере соответствовала принятой в тот период унитарной модели государственного управления, в которой интересы государства и собственников объектов капитального строительства были единым целым. Эта система полностью выполнила все стоящие перед ней задачи того периода и до сих пор сравнительно благополучно
переживала все этапы ее реформирования. Несмотря на вносимые в нее уточнения, она и до настоящего времени не претерпела принципиальных и существенных изменений.
Эта система носит общепринятое название жесткой системы нормирования и обладает следующими особенностями:
1. Требования этой системы просты и конкретны и по своей сути являются типовыми проектными решениями. Они обязательны для выполнения на каждом объекте и предполагают исключительно прямое их применение, что способствует высокой эффективности прямого контроля (надзора) за их применением.
2. Эти особенности системы определяют требования к квалификации применяющих ее специалистов. Так, для применения требований жесткой системы нормирования (включая, контроль/надзор за их применением) не требуется глубокая и всесторонняя специализированная инженерная подготовка в области пожарной безопасности. Эта система была разрабатана в расчете на массовое применение ее инженерами-строителями, которые не имеют "пожарного" образования, и инспекторами государственного пожарного надзора, также зачастую не имеющими специального образования или имеющими только среднее специальное пожарно-тех-ническое образование. Именно это обстоятельство, по нашему мнению, стало решающим в формировании стратегии жесткой системы нормирования.
3. Жесткая система нормирования требует постоянной корректировки для приведения ее в соответствие с реальностями жизни: с уровнем развития общества, техники и технологий. Низкая оперативность в корректировке требований становится тормозом развития строительной отрасли. Оперативный механизм корректировки требований через про-
ТРИ СИСТЕМЫ НОРМИРОВАНИЯ
I Опирается на ФЗ "О пожарной безопасности" I Принцип 1: На основе усредненных оценок опасности — набор типовых усредненных мероприятий по безопасности I Принцип 2:
Обязательное выполнение ВСЕХ типовых мероприятий по безопасности
ВТОРАЯ
■ Включает отдельные положения СНиП 21-01-97* и ГОСТ 12.1.004-91*
■ Опирается на ФЗ
"О пожарной безопасности" и ФЗ "О техническом регулировании"
■ Форма реализации — СТУ
■ Принцип 1:
Возможность не выполнять требования СНиП, НПБ, ...
—I
I Опирается на ФЗ "О техническом регулировании" и ФЗ "О пожарной безопасности
I Принцип 1: На словах — можно все, что не запрещено. На деле — можно все, но только через согласование с ГПН СТУ, декларации, оценок рисков и т. д.
цедуру специальных технических условий (СТУ) приводит к избирательности, закрытости и коррупции.
4. В основе жесткой системы нормирования (удобной во времена единой социалистической собственности) лежит принцип приоритета требований по обеспечению пожарной безопасности зданий и сооружений как имущества. В силу этого принципа сначала предусматриваются мероприятия по обеспечению пожарной безопасности имущества (такие, как деление здания, сооружения на пожарные отсеки; установление противопожарных разрывов, пределов огнестойкости противопожарных преград и инженерных коммуникаций; определение возможности подъездов и проездов для пожарных автомобилей, расходов и напоров внутренних и внешних систем противопожарного водоснабжения, и др.). Мероприятия по обеспечению пожарной безопасности людей (такие, как количество и параметры выходов и путей эвакуации из каждого пожарного отсека, инженерные системы своевременного обнаружения пожара и обеспечения эвакуации, включая противодымную защиту путей эвакуации, и др.) решаются только во вторую очередь и являются, по сути, второстепенными. Следует отметить, что этот принцип нормирования коренным образом противоречит целям технического регулирования, установленным [3].
5. Эти особенности жесткой системы нормирования являются ее методологическими изъянами, которые давно и хорошо известны специалистам. Для их устранения нужна политическая воля, которой в тот период времени не было: государству была выгодна жесткая система нормирования.
6. Когда жесткая система нормирования исчерпала себя как универсальный инструмент принятия решений в строительной отрасли и государству потребовался более гибкий и оперативный механизм подстройки жесткой системы нормирования под реальные задачи экономики, была создана вторая система нормирования — процедура отступления от требований жесткой системы нормирования через согласование с органом контроля (надзора).
Вторая система нормирования в области пожарной безопасности начала свое формирование в конце 90-х годов прошлого века. Тогда, еще в рамках унитарной модели государственного управления для стимулирования развития экономики и перехода к инновационному способу хозяйствования потребовалось адаптировать жесткую систему нормирования к нарождающимся рыночным процессам. Ключевое значение в этом процессе в области пожарной безопасности было отведено ГОСТ 12.1.004-91* [4]. Этот нормативный документ документально установил принципы и подходы к обеспечению пожарной безопасности любых объектов
защиты на всех стадиях их жизненного цикла (исследование, разработка нормативных документов, конструирование, проектирование, изготовление, строительство и др.), а также способы и методы их достижения. Параллельно шел процесс включения аналогичных требований в строительные нормы и правила. Так, в СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений" [5] были включены общие требования по обеспечению безопасности людей и имущества, основанные на расчетных сценариях развития и тушения пожара.
Этой системе нормирования специалисты присвоили название адресной. В специальной литературе встречаются и другие ее названия: целевая, объектно-ориентированная (название заимствовано из программирования). Специалисты часто этот подход называют также системой гибкого нормирования, противопоставляя ее системе жесткого нормирования. Но авторы статьи являются сторонниками названия "АДРЕСНАЯ" в дань уважения к Специалисту (с большой буквы) В. И. Козлачкову, который широко ввел это понятие в реальную жизнь пожарной охраны более 30 лет назад и который уже достаточно давно, более 20 лет назад, представил все необходимые научные обоснования ее успешного внедрения в любые экономические модели, включая высший уровень аргументации — философский уровень, который в силу объективных причин оказался недоступен большинству специалистов в области обеспечения пожарной безопасности, имеющих исключительно техническое образование.
Отдельные элементы адресной системы нормирования нашли свое отражение в существующей системе жесткого нормирования. Однако явные преимущества адресной системы нормирования перед прежней, жесткой, системой не смогли преодолеть сопротивление консервативных кругов значительной части профессионального сообщества. Поэтому, несмотря на отдельные прогрессивные изменения, система СНиПов продолжала представлять собой яркий образец жесткой системы нормирования. Для легитимного оформления отступления от нее требовалась особая процедура, которая и была разработана в духе социалистического управленческого решения. Суть этой процедуры заключается в получении РАЗРЕШЕНИЯ на отступление. Причем получить такое разрешение можно было только в исключительном случае. Затем правила упростились, чему способствовали высокий темп технического прогресса строительной отрасли и массовая потребность в отступлениях. В скором времени под влиянием этих процессов была создана массовая процедура, которую мы все знаем как "разработка и согласование СТУ". Следует отметить, что у "необ-
ходимости" отступлений, принявшей массовый характер, были чисто субъективные корни. В своей основе "необходимость" отступлений заключалась в элементарном нежелании выполнять существующие требования, тем более в период общей безответственности, подогреваемой "молодыми и горячими" собственниками и инвесторами.
Только в редких случаях для отступления от требований оговаривалась возможность оценки пожарной безопасности объекта расчетным путем. Еще в более редких случаях такие расчеты проводились. Реализация адресного подхода была скорее исключением, чем правилом. Процедура разработки и согласования СТУ скорее была ширмой для прикрытия отступлений от установленных требований, чем реальным обоснованием таких отступлений. Эта ситуация и по сей день не претерпела существенных изменений.
Главной положительной особенностью адресного подхода в нормировании является то, что он ориентирован на конкретные мероприятия по обеспечению пожарной безопасности людей и имущества и позволяет учесть интересы граждан, общества и государства. Вместо когда-то, кем-то, по какому-то случаю установленных усредненных технических требований на основе усредненной оценки пожарной опасности объекта этот подход позволяет не просто назначать, а обосновывать меры и мероприятия пожарной безопасности по защите людей и имущества, проводить социальную и экономическую оценку эффективности этих мер и мероприятий, реализовывать все потребности рыночной экономики в минимизации затрат на пожарную безопасность и обеспечивать баланс интересов, государства, общества, граждан, с одной стороны, и предпринимателей — с другой. Адресный подход в нормировании полностью согласуется с целями технического регулирования, обозначенными в [3]. Этому подходу пока нет альтернативы.
Корректное и широкое применение этого нормативного подхода позволяет значительно сократить материальные и финансовые затраты на строительство объектов в масштабах всего государства. При этом затраты на проектирование возрастают незначительно, поскольку разработка экономически обоснованных и безопасных для людей и имущества мероприятий и проектных решений на основе расчетных сценариев требует высокой квалификации исполнителей и, как следствие, более высоких финансовых затрат, что является незначительным отрицательным фактором этого подхода. Но при этом существенно (в разы) сокращаются затраты на избыточные и "дорогие" мероприятия по обеспечению пожарной безопасности. В рамках адресного подхода в нормировании одно "дорогое" мероприятие
может быть заменено десятком других мероприятий, общая стоимость которых будет в несколько раз ниже стоимости "дорогого" мероприятия, а безопасность людей при этом будет обеспечена.
Корректное применение адресного подхода позволяет избежать непрогнозируемых последствий в случае пожара, точно определить меру вины и ответственности лиц — участников строительной деятельности в случае наступления тяжких последствий, избежать необоснованных обвинений в причинении вреда.
Однако существующий формат реализации адресного подхода пока очень далек от описанного выше и, как уже было сказано, является только прикрытием согласования отступлений через процедуру СТУ.
Такой формат СТУ плохо вписывается в рыночную экономику и в существующее разграничение полномочий в области принятия решений по обеспечению пожарной безопасности, что приводит к объективным противоречиям и конфликтным ситуациям. Приведем некоторые из них.
В сложившемся формате СТУ на проектирование и строительство в части обеспечения пожарной безопасности, как правило, разрешается не выполнять те или иные требования пожарной безопасности. Так, например, для зданий высотой более 100 м часто разрешается не выполнять общие требования пожарной безопасности, разработанные для всех зданий и сооружений. Разумные объяснения причин (обоснований) такого невыполнения установленных требований, как правило, в СТУ и в документах по согласованию не приводятся.
Вместо обоснований невыполнения установленных требований обычно предлагается некоторый набор так называемых компенсирующих требований или мероприятий. Теоретически схема проста и даже банальна: вместо одних установленных требований разрешается выполнять какие-то другие. Однако на практике часто все бывает иначе: в качестве компенсирующих требований (мероприятий) обычно выступают обычные требования действующих нормативных документов. Вот и получается, что сложившийся формат СТУ часто просто позволяет не выполнять какие-то требования, маскируя это разрешение описанием требований, которые нужно было выполнить и без СТУ.
Другая особенность СТУ заключается в том, что в качестве компенсирующих выступают мероприятия, имеющие совершенно иную природу, чем те, взамен которых они предлагаются. Так, вместо противопожарной преграды, которая должна делить здание или сооружение на пожарные отсеки и служить преградой для всех опасных факторов пожара (ОФП), разрешается применять водяную завесу, ко-
торая по своим свойствам просто не способна выполнить все функции противопожарной преграды.
В последнее время СТУ разрабатываются в связи с так называемым отсутствием требований. В таких СТУ содержится разрешение на применение требований, которые разработаны для других категорий объектов. Так, например, для зданий высотой более 100 м разрешается использовать требования, разработанные для зданий высотой до 50 м, без каких-либо обоснований этого разрешения.
Как и должно быть, такая процедура разработки и согласования СТУ является чисто административной, в лучшем случае экспертно-административной, и в весьма редких случаях опирается на строгие научно-технические обоснования. Такая процедура по определению не может быть прозрачной в понимании и простой в реализации. К такой процедуре, как правило, допускаются только проверенные и доверенные эксперты и организации. Так, в рамках последней редакции этой процедуры СТУ должны пройти как минимум четыре этапа согласований. Минрегион России утверждает СТУ после положительного заключения ОАО "ЦНС". ОАО "ЦНС" дает положительное заключение на СТУ при наличии положительного решения экспертного совета Департамента надзорной деятельности МЧС России. Департамент надзорной деятельности МЧС России принимает положительное решение только в том случае, если организация — разработчик СТУ по пожарной безопасности имеет лицензию МЧС России (по странному стечению обстоятельств почему-то на тушение пожаров), а также после получения положительного заключения ФГУ "ВНИИПО МЧС России", или ГОУ "Академия ГПС МЧС России", или территориального органа управления МЧС России по субъекту Российской Федерации. При этом процедура согласования СТУ в указанных организациях проводится в рамках многочисленных комиссий и советов.
Несмотря на множество этапов согласований СТУ, ни на одном из них не проводится глубокое и всестороннее научно-техническое изучение обоснований применения или неприменения тех или иных мероприятий на конкретном объекте, которые в тексте СТУ называются требованиями. Отчасти это объясняется еще и тем, что в соответствии с законодательством Российской Федерации процедура согласования СТУ не должна превращаться в процедуру оценки соответствия проектных решений и подменять собой процедуру государственной экспертизы проектной документации. Это требование стараются соблюдать все участники процесса разработки и согласования СТУ. Однако у специалистов постоянно возникает риторический вопрос: возможно ли без детального рассмотрения проектной докумен-
тации внести предложения по необходимости включения в проект конкретного мероприятия по пожарной безопасности (разработать СТУ) и тем более сделать вывод о том, что всех включенных в проектную документацию мероприятий по обеспечению пожарной безопасности будет достаточно для обеспечения безопасности людей и имущества (согласовать СТУ)? Ответ на этот вопрос всем давно известен.
В силу этих обстоятельств очень часто проектная документация, подготовленная с использованием СТУ, не имеет обоснований принятых мероприятий и проектных решений по обеспечению пожарной безопасности. Это исключает возможность объективной и достоверной оценки ее соответствия при государственной экспертизе, приводит к наличию замечаний по необходимости разработки таких обоснований.
Главный вывод по второй системе нормирования заключается в том, что в рамках технического регулирования у процедуры СТУ может быть только один реальный путь развития: превратиться из закрытой процедуры для избранных (в рамках которой можно все) в процедуру научно-технического обоснования адресного подхода в нормировании для всех.
Третья система нормирования представлена в Техническом регламенте [1], в котором вместо столь необходимых строительному сообществу объективных правил применения (правил идентификации) всех технических требований (и прежних — из СНиПов, НПБ, ГОСТов, и новых — из [1], сводов правил, национальных стандартов и стандартов организаций) представлены отдельные технические нормы и малоэффективные процедуры подтверждения соответствия.
Обязательность наличия в технических регламентах правил идентификации технических требований применительно к объектам технического регулирования предусмотрена требованиями п. 3 ст. 7 [3]. Следует отметить, что это требование было установлено после принятия [1]. Однако и без его установления разработчики [1] были обязаны разработать именно правила идентификации применения технических требований, а не переносить отдельные требования из СНиПов и НПБ в Технический регламент [1]. Такая безответственная позиция разработчиков [1] должна была привести и привела к конфликтной ситуации (рис. 3), в которой регулирование отношений (разрешение конфликтных ситуаций) в области обеспечения пожарной безопасности на основе [1] не разрешает конфликты, а углубляет их и ухудшает отношения между всеми сторонами градостроительной деятельности.
Вместо регулирования отношений — конфликт отношений
В целом, с принятием и вступлением в силу [1] вместо полноценного правового регулирования отношений в области пожарной безопасности, предусмотренного требованиями ст. 4 [3] и ст. 4 [1], создалась ситуация искусственного хаоса в регулировании отношений между всеми участниками строительной деятельности. Каждый из участников оказался в так называемых "условиях неопределенности", когда любое из его решений невозможно трактовать однозначно. Это относится ко всем — проектировщикам, строителям, заказчикам, инвесторам, представителям органов государственного контроля (надзора) (рис. 4). Такое стало возможным только "благодаря" безответственной позиции разработчиков [1], которые вместо решения обозначенной выше проблемы № 1 искусственно создали дополнительную проблему — № 2.
Дальнейшее развитие процесса в этом направлении приводит к "раскалыванию" единого и неразрывного процесса градостроительной деятельности, к невозможности разрешения конфликтных си-
туаций в рамках закона, к параличу регулирования отношений на основе федерального законодательства (на основе [1]) (рис. 5). В конечном счете эта ситуация приведет к регулированию отношений не на основе закона.
Практика последних месяцев показала, что по вопросам пожарной безопасности резко возрос уровень конфронтации не только между традиционными противниками: проектировщиками, заказчиками, строителями и инвесторами, с одной стороны, и представителями контрольно-надзорных органов — с другой, но и внутри каждой из сторон, т. е. в настоящее время наблюдается жесткая конфронтация ВСЕХ со ВСЕМИ (рис. 6). Особое опасение вызывает потенциальная возможность возникновения признаков конфронтации между государственными контрольно-надзорными структурами, которые по определению должны иметь единую позицию, отражающую интересы людей, общества и государства.
1 г
Проектирование Госэкспертиза проектной документации ч.
Лицензирование Саморегулирование Декларирование Сертификация Разработка СТУ Проблемы № 1 и 2 — условия неопределенности у лиц, принимающих решения в области градостроительства Строительство Ввод в эксплуатацию Госстройнадзор
ч Эксплуатация Госпожнадзор / Рис.4
Эта проблема настолько обострилась, что уже стала предметом обсуждения в высших органах законодательной и исполнительной власти государства. Особые сложности эта ситуация доставляет инвестору и собственнику — самому заинтересованному лицу в наличии точных, конкретных, понятных и, главное, стабильных и справедливых правил игры.
Так, неопределенности с нормативной базой в области пожарной безопасности, различные трактовки нормативной базы заказчиками, проектировщиками, строителями, различными контрольными и надзорными органами создают дополнительные, все новые и новые, так называемые внеплановые трудности и расходы, которые, в конечном счете, ложатся тяжким бременем прежде всего на экономику, а затем и на простых граждан.
Кроме того, неопределенности с нормативной базой в области пожарной безопасности породили и иные проблемы. Например, проблемы, связанные с появлением неустранимых сомнений у лиц, принимающих решения на всех этапах градостроительной деятельности, которые разрабатывают и утверждают проектную документацию, подписывают и утверждают заключения по результатам государственной экспертизы, заключения о соответствии построенного объекта проектной документации и нормативным требованиям. Это, в свою очередь, создает условия непреднамеренного массового введения в заблуждение инвесторов, заказчиков, потребителей, проектировщиков, государственных экспертов и, как следствие, к возможным претензиям их друг к другу и претензиям к ним со стороны надзорных органов.
Все это не способствует развитию градостроительной деятельности, а, наоборот, приводит к ее дестабилизации и ухудшению инвестиционного климата (рис. 7).
Что делать?
Несмотря на все сложности с нормированием в области пожарной безопасности поиск оптималь-
ного решения, которое позволило бы сохранить стабильность и преемственность в подходах к обеспечению пожарной безопасности в градостроительной деятельности и при этом было бы технически обоснованным и юридически легитимным, является процедурой чисто технической. Для решения этой задачи в системах Минрегиона России и МЧС России достаточно научно-технических и иных ресурсов. Авторы уверены, что ждать такого решения осталось не очень долго.
Напомним читателям наши предложения, которые мы сделали по истечении двух месяцев применения Технического регламента [1]:
1. До принятия и вступления в силу технического регламента [2] применять требования [1] в строительной деятельности с учетом требований ст. 54 Конституции Российской Федерации, п. 2 ст. 4, ст. 6, п. 2 и 3 ст. 7, п. 1 и части 2 п. 2 ст. 46 [3], ГОСТ 12.1.004-91* [4] ип. 4.1,4.4,4.5,6.2,6.3,6.4,6.8,7.3 СНиП 21-01-97* [5] (рис. 8).
2. Создать рабочую группу по доработке проекта технического регламента [2] в части разработки правил применения (правил идентификации) требований пожарной безопасности к зданиям и сооружениям, с учетом всего многообразия действующих нормативных документов, содержащих требования пожарной безопасности ([1], СП, СНиПов, НПБ, ГОСТов, ОСТов, РД и др.). Включить в рабочую группу специалистов всех заинтересованных организаций.
3. К концу 2009 г. подготовить силами совместной комиссии МЧС-РСПП с привлечением всех заинтересованных организаций пакет изменений в [1], приводящих данный документ в соответствие с целями технического регулирования.
А теперь попробуем проанализировать, что было сделано в нашей предметной области для преодоления сложившихся негативных тенденций.
_"_- _ - • : ■_- ___!_!_-_ ■ . . -_ ■ ■
I-
"неудачной" версии Технического регламента [1]
Различная трактовка нормативной базы разными контрольными и надзорными органами
Новые трудности в реализации проектов у инвесторов, проектировщиков, строителей
Дестабилизация градостроительного и инвестиционного процессов
... к дестабилизации ситуации
По предложению 1 — недопустимости применения технических требований пожарной безопасности напрямую
Авторы уже в течение долгого времени в своей практической деятельности применяют указанные выше требования [4] и [3] в качестве своеобразного фильтра технических требований и, опираясь на них, получают убедительные обоснования принимаемых решений. Однако пока массового применения предлагаемого авторами решения не наблюдается. В системе МЧС России предполагалось разработать нормативный документ по правилам идентификации, но пока его нет.
По предложению 2 — доработке проекта
"Технического регламента о безопасности зданий и сооружений" [2]
Технический регламент [2] уже принят и с опережением общепринятых требований (не ранее 6 месяцев) вступил в силу с 1 января 2010 г. вместе с изменениями, которые он внес в [3] (ст. 5.1).
Авторы приняли активное участие в обсуждении разработанного проекта [2] и пришли к однозначному выводу, что данный проект в значительно большей степени, чем [1], соответствует требовани-
Некоторые отличия проекта технического регламента [2] от [1]
Отличия Проект [2] Технический регламент [1] ФЗ [3]
1. Наличие типовых технических требований в тексте регламента Нет Да Не требует
2. Наличие классификаций по признакам опасности или безопасности в тексте технического регламента Нет Да Не требует
3. Наличие точных и четких признаков и критериев идентификации объектов технического регулирования Да Нет Требует
4. Наличие требования по сценарно-расчетно-му способу обоснования мероприятий и проектных решений Да Нет Допускает
ям технического регулирования, установленным [3]. Вот некоторые обобщенные данные о сопоставлении этих двух технических регламентов (см. таблицу).
Как видно из таблицы, эти технические регламенты существенным образом отличаются. Это касается в первую очередь типовых технических требований. В тексте [2] этих требований совсем нет, т. е. АБСОЛЮТНО (!!!). До такого уровня понимания того, чего не должно быть в федеральном законе, разработчикам [1] еще далеко. По имеющимся у нас сведениям, авторы [1] предлагают внести некоторые стилистические правки в имеющийся текст регламента, который они считают в целом разумным и адекватным. При этом в тексте [2] нет не только типовых технических требований по пожарной безопасности, но и типовых технических требований по экологической, санитарно-эпидемиологической, конструктивной, инженерной и иной безопасности, что полностью соответствует основным принципам технического регулирования.
Кроме того, в текст [2] не включили ни одну из классификаций по опасности или безопасности зданий и сооружений (пожарной, санитарной, экологической, конструктивной, инженерной и иной). Этим [2] также положительно отличается от Технического регламента [1].
В [2] предусматривается сценарно-расчетный способ обоснования мероприятий и проектных решений, а в [1] — обоснование мероприятий и проектных решений путем расчетов гипотетических рисков — вероятностей гибели людей. При этом в основу утвержденной МЧС России методики рас-
чета вероятностей гибели людей положены значения статистических показателей, не относящихся к расчетному объекту, либо экспертные предположения о том, какие значения могли бы иметь данные статистические показатели. Эти предположения сделаны без учета особенностей расчетного объекта задолго до того, как было принято решение о его строительстве, и являются результатом очень субъективного представления о характере процессов развития пожара и обеспечения безопасности людей и имущества.
Даже такой неглубокий анализ, который был представлен выше, позволяет с уверенностью утверждать, что в [2], в целом, заложены основные принципы технического регулирования, что, скорее всего, позволит использовать его потенциал более продуктивно, чем настоящую версию [1].
Сравнительно недавно авторы статьи провели более глубокое изучение текстов [1] и [2] с позиции их применения в единой предметной области.
Какой закон правильнее? или
В поиске альтернативы в регулировании отношений в области пожарной безопасности
Проект Федерального закона [1] подготовлен МЧС России и внесен в Государственную Думу Правительством Российской Федерации в рамках реализации Программы разработки технических регламентов, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 06.11.2004 № 1421-р, на основании предписания п. 12 ст. 7 [3].
В качестве обоснования необходимости принятия законопроекта в пояснительной записке к нему указывалось следующее:
• в соответствии с действующим законодательством РФ нормативное правовое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой принятие органами государственной власти нормативных правовых актов по пожарной безопасности. Нормативное регулирование в области пожарной безопасности — установление уполномоченными государственными органами в нормативных документах обязательных для исполнения требований пожарной безопасности. К нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности;
• в настоящее время нормативная правовая база в области пожарной безопасности в основном сформирована и в целом обеспечивает реализацию мер по противопожарной защите в организациях, муниципальных образованиях и субъектах РФ. В то же время имеется ряд серьезных
проблем. Во-первых, наличие более двух тысяч нормативных документов, содержащих свыше 150 тыс. требований, которыми сегодня руководствуются около 3 млн. субъектов хозяйственной деятельности. Во-вторых, документы имеют различный юридический статус, часто противоречивы и дублируют друг друга. Все это затрудняет их применение как со стороны собственников объектов противопожарной защиты, так и со стороны надзорных органов; • Федеральным законом [3] определено, что обязательные требования к продукции могут быть установлены только техническими регламентами. Не включенные в технические регламенты требования к продукции или к связанным с ней процессам не могут носить обязательный характер. В связи с этим крайне назрела необходимость существенной модернизации и реформирования нормативной базы в области пожарной безопасности.
Цель законопроекта определялась как обеспечение уровня защиты жизни и здоровья людей, имущества физических и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров, соответствующего современному состоянию развития общества и экономики.
Как следует из представленного выше анализа ситуации с разработкой и принятием [1], данный Технический регламент не позволяет достичь ни одной из заявленных целей: сократить число технических требований, упорядочить их применение, обеспечить защиту людей и имущества, соразмерную уровням угроз и развития общества.
Даже не очень широкая практика применения [1] в градостроительной деятельности привела к необходимости поиска более достойной альтернативы. И такая альтернатива появилась в виде Федерального закона [2], который полностью вступил в силу 1 июля 2010 г. Этот технический регламент содержит нормы, регулирующие отношения в области обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений. При этом формально продолжает действовать Технический регламент [1], который также содержит нормы, регулирующие отношения в области обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений.
Таким образом, 1 июля 2010 г. при осуществлении закономерного процесса по созданию альтернативы Техническому регламенту [1] произошло хоть и прогнозируемое, но странное с правовой точки зрения событие — дублирование в регулировании отношений в области обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений. Вместе с тем указанные технические регламенты содержат разные принципы и нормы регулирования отношения од-
ной и той же предметной области — обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений. При этом сами нормы и принципы указанных технических регламентов только частично соответствуют требованиям [3].
Одним из основополагающих принципов технического регулирования, установленных требованиями ст. 3 [3], является принцип применения единых правил установления требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг.
Авторы провели анализ применения этой нормы в вышеуказанных технических регламентах и сделали следующие выводы:
1. В [1] этот принцип реализован в меньшей степени, чем в [2]. Этим последний документ положительным образом отличается от первого.
2. В [1] объект технического регулирования не идентифицирован. Из требований п. 2 ст. 1 [1] можно установить, что в [1] под ОТР понимается некий ОБЪЕКТ ЗАЩИТЫ. В п. 15 ст. 2 [1] объект защиты характеризуется очень неконкретно, а именно как продукция (здания, строения, сооружения, транспортные средства, технологические установки, оборудование, агрегаты), к которой установлены или должны быть установлены требования пожарной безопасности. Согласно [1] к объектам защиты отнесены пожарные автомобили, пожарное оборудование и даже территории населенных пунктов и промышленных объектов.
3. Отсутствие в [1] идентификации ОТР привело к тому, что по [1] стало невозможно установить минимально необходимые требования к конкретным ОТР. Этот вывод имеет подтверждение в п. 1 ст. 1 [1]: "Настоящий Федеральный закон ... устанавливает ОБЩИЕ требования пожарной безопасности к ОБЪЕКТАМ ЗАЩИТЫ".
4. Вместе с тем в текст [1] было механически перенесено множество технических требований из СНиПов без установления правил идентификации ОТР для применения этих требований, предусмотренных п. 3 ст. 7 [3].
5. При этом многие положения единственного нормативного документа [4], которые можно было бы использовать в качестве правил идентификации ОТР при применении требований [1], СНиПов и других норм, решением Федерального агентства "Ростехрегулирование" (приказом от 30.04.2009 г. № 1573) были исключены из перечня требований, которые необходимо применять совместно с [1].
6. Принятие [1] в варианте, реализующем принцип прямого применения технических требований
(который противоречит требованиям [3]), привело к непростой правовой ситуации: технических требований пожарной безопасности великое множество (уже сейчас их не менее 200 тысяч, и их количество постоянно растет); ОТР (отношения по обеспечению пожарной безопасности), к которым эти технические требования нужно применять, не определены; единственный нормативный документ, который можно было бы применять для идентификации ОТР, по сути, запрещен к применению.
7. Основываясь даже на кратком представлении результатов анализа, можно сделать вывод, что основополагающий принцип технического регулирования "применение единых правил установления требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), строительства, утилизации" в [1] не реализован, поскольку из текста [1] невозможно однозначно определить не только правила применения технических требований, но и сами ОТР.
8. В [2] ОТР определены в достаточной степени точно и конкретно: правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения минимально необходимых обязательных требований (далее — МНТ) по обеспечению безопасности зданий и сооружений любого назначения (в том числе входящих в их состав сетей инженерно-технического обеспечения и систем инженерно-технического обеспечения), а также связанные со зданиями и с сооружениями процессы проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) (п. 1, 2, 6 ст. 3).
9. В [2] устанавливаются МНТ для обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений на всех стадиях (включая сети и системы инженерно-технического обеспечения): проектирования, строительства и эксплуатации, утилизации (п. 6 ст. 3).
10. Однако принятое в [2] описание общих МНТ пожарной безопасности (ст. 8) не соответствует в полной мере представлениям, принятым в предметной области, о природе процессов развития пожаров и обеспечения пожарной безопасности людей и имущества применительно к указанным ОТР. Так, например, нельзя полностью исключить возможность возникновения пожара в зданиях и сооружениях, обеспечить возможность доступа личного состава подразделений пожарной охраны и доставки средств пожаротушения в любое помещение во время пожара, обеспечить абсолютную возможность подачи огнетушащих веществ в очаг пожара и др.
11. Принятое описание МНТ по обеспечению пожарной безопасности зданий и сооружений (ст. 8 и 17) не включает в себя также требование по минимизации мероприятий (технических требований)
пожарной безопасности до уровня, соразмерного угрозе жизни и здоровью людей, чужому имуществу и окружающей среде при пожаре, предусмотренное ст. 6 и 7 [3].
12. Кроме того, п. 8 ст. 6 [2] устанавливает возможность отступления от установленных МНТ по безопасности (п. 1 ст. 6), которые носят обязательный характер, через процедуру разработки и согласования специальных технических условий. Получается, что обязательные для применения МНТ, прописанные в федеральном законе, не являются обязательными, раз от них можно отступать. При этом основанием для отступления от обязательных требований федерального закона является согласование этих отступлений с органами по контролю (надзору).
13. СТУ нужно разрабатывать для определения альтернативного (СНиП, НПБ, СП, НС и др.) набора минимально необходимых технических, а не правовых требований. А существующий порядок разработки и согласования СТУ (Приказ Минреги-она России от 1 апреля 2008 г. № 36) не предусматривает разработку в СТУ перечня минимально необходимых технических требований по безопасности, в том числе и перечня по пожарной безопасности.
14. Основываясь на представленных результатах анализа, можно сделать вывод, что основополагающий принцип технического регулирования — "применение единых правил установления требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), строительства, утилизации" — в [2] реализован хотя и в значительно большей степени, чем в [1], но недостаточно для качественного решения задач технического регулирования в области обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений.
Как мы уже неоднократно говорили, указанные обстоятельства создают неблагоприятную среду для проектирования и экспертизы проектной документации, строительства и эксплуатации объектов, что в конечном счете находит свое отражение в инвестиционном климате.
По предложению 3 — внесению изменений в Технический регламент [1]
Реального обсуждения необходимых изменений в [1] пока не произошло ни к концу 2009 г., ни к середине 2010 г. К настоящему времени настала необходимость обсуждения не только изменений в Технический регламент [1], но и в [2].
Авторы считают, что негативная ситуация, обусловленная действующей редакцией [1], нуждается в осознании и осмыслении всеми участниками градостроительного процесса, но в первую очередь ее авторами.
Здесь следует отметить, что Технический регламент [1] был принят с опережением списка первоочередных технических регламентов (п. 1 ст. 9 [3]), поэтому вступление в силу [2], как минимум, требует приведения [1] в соответствие с требованиями [2].
Кроме того, требуется внесение в [1] и других первоочередных изменений, а именно:
• точное и четкое определение объектов технического регулирования;
• введение понятия минимально необходимых требований (правовых и технических);
• установление для объектов технического регулирования правовых минимально необходимых требований пожарной безопасности, в соответствии с которыми каждый участник рынка без дополнительных, явно избыточных, согласований мог бы свободно получать перечень технических минимально необходимых требований-мероприятий, соразмерных угрозе жизни и здоровью людей, чужому имуществу и окружающей среде при пожаре;
• исключение из текста технического регламента технических требований и классификаций, которые должны находиться в национальных стандартах и сводах правил;
• исключение нелепостей, примеры которых хорошо всем известны (многие из них обобщены Национальным объединением проектировщиков);
• введение такой формы оценки соответствия, как государственная экспертиза проектной документации.
Первоочередные изменения необходимо вносить и в [2], а именно:
• описание МНТ пожарной безопасности привести в соответствие с представлениями, принятыми в предметной области, о природе процессов развития пожара и обеспечения пожарной безопасности людей и имущества применительно к указанным ОТР (к процессам обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений), которые достаточно полно и подробно представлены в ГОСТ 12.1.004-91* [4];
• в перечень МНТ пожарной безопасности включить требование по минимизации мероприятий (технических требований) пожарной безопасности до уровня, соразмерного угрозе жизни и здоровью людей, чужому имуществу и окружающей среде при пожаре, предусмотренное ст.6и7 [3];
• в п. 8 ст. 6 включить требование, что в случаях, предусмотренных в п. 8 ст. 6 [1], разработанные и согласованные СТУ должны содержать перечень МНТ по безопасности, в том числе по пожарной безопасности.
Кроме того, в целях надлежащего исполнения требований п. 1 ст. 6 [2] необходимо провести глу-
бокую переработку СНиПов, НПБ, СП и других нормативных документов, выполнением которых на обязательной основе будет обеспечиваться пожарная безопасность ОТР. Такая работа необходима для приведения этих документов в соответствие с принятыми нормами технического регулирования, а именно:
• типовой набор технических требований пожарной безопасности должен соответствовать представлениям, принятым в предметной области, о природе процессов развития пожара и обеспечения пожарной безопасности людей и имущества, т. е. должно быть однозначно понятно, для достижения каких целей нужно то или иное мероприятие (для обеспечения пожарной безопасности людей или имущества);
• типовой набор технических требований пожарной безопасности должен реализовывать требование, предусмотренное ст. 6 и 7 [3], по минимизации мероприятий (технических требований) пожарной безопасности до уровня, соразмерного угрозе жизни и здоровью людей, чужому имуществу и окружающей среде при пожаре. Предложения, которые сформулированы в данной
статье, нацелены на переход к новому этапу в развитии технического регулирования. Социально-экономические условия развития страны обусловили настоятельную необходимость в переходе от презумпции соответствия типовым требованиям пожарной безопасности к идентификации объектов
по признакам пожарной безопасности для людей и имущества.
Авторы намерены продолжить мониторинг в области установления и применения требований пожарной безопасности и поделиться с заинтересованными читателями результатами своих наблюдений.
* * *
Когда статья готовилась к печати, распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. № 1047-р был утвержден перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона [2]. В этот перечень не были включены технические требования по пожарной безопасности. При этом в соответствии с положениями пп. 5 и 6 ст. 3 [2] требования Технического регламента [1] были переведены в разряд ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ, т. е. не относящихся к обязательным минимально необходимым требованиям. В этой ситуации для любого здания и сооружения на любой основной стадии его жизни (проектирования, строительства, эксплуатации) требуется определение перечня минимально необходимых и поэтому обязательных технических требований пожарной безопасности. Это определение должно быть произведено в строгом соответствии с законодательством в области технического регулирования и учитывать реальные угрозы людям и имуществу.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Технический регламент о требованиях пожарной безопасности : Федер. закон от 22 июля 2008 г. № 123-Ф3 : принят Гос. Думой 4 июля 2008 г. : одобр. Советом Федерации 11 июля
2008 г. — М.: ФГУ ВНИИПО, 2008. — 157 с.
2. Технический регламент о безопасности зданий и сооружений: Федер. закон от 30 декабря
2009 г. № 384-Ф3 : принят Гос. Думой 23 декабря 2009 г. : одобр. Советом Федерации 5 декабря 2009 г. [электронный ресурс]. URL : http://www.gost.ru (дата обращения: 21.06.2010).
3. О техническом регулировании : Федер. закон от 27 декабря 2002 г. № 184-Ф3 : принят Гос. Думой ФС РФ 15 декабря 2002 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. —№ 52 (часть I). — Ст. 5140; 2005. — № 19. —Ст. 1752; 2007. —№ 19. — Ст. 2293; 2007.
— № 49. — Ст. 6070; 2008. — № 30 (часть II). — Ст. 3616.
4. ГОСТ 12.1.004-91*. ССБТ. Пожарная безопасность. Общие требования. — Введ. 1992-07-01.
— М. : ИПК Издательство стандартов, 2002.
5. СНиП 21-01-97*. Пожарная безопасность зданий и сооружений : утв. Минстроем России 13 февраля 1997 г. : ввод. вдействие с 1 января 1998 г. — М.: ГУП ЦПП, 2002.
Материал поступил в редакцию 21 июня 2010 г. Электронный адрес авторов: [email protected].
