CC BY
380
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
А.И. ФИСЕНКО
Таможенное тарифное и нетарифное регулирование: особенности опыта КНР
Одним из условий вступления России в ВТО является устранение тарифных и нетарифных барьеров для международной торговли. Главной проблемой при этом становится эффективное обеспечение мер таможенно-тарифного регулирования, которые определяются не только (а при существующей практике российского таможенного администрирования -и не столько) уровнем непосредственно самих ставок пошлин и налогов, но и расчётной величиной налоговой базы.
С другой стороны, установление тех или иных правил определения таможенной стоимости, использование конкретных методик таможенной оценки перемещаемых товаров в международной практике рассматриваются в качестве нетарифного барьера, поскольку оказывают влияние на торгово-по-литические отношения с другими государствами. Поэтому не случайно, что международный стандарт по вопросам определения таможенной стоимости «Соглашение о применении статьи VII ГАТТ («Генерального соглашения по тарифам и торговле»)» разработан под эгидой ВТО. Это лишний раз демонстрирует механизмы определения таможенной стоимости в качестве инструмента торговой политики.
Не секрет, что, оставляя неизменной ставку таможенной пошлины (только за счёт манипуляции способами расчёта таможенной стоимости), государство-импортёр в значительной степени может повышать уровень таможенно-тарифной защиты. Фактически в России так и происходит. Более того, практика таможенной оценки позволяет в значительной степени пополнять доходную часть федерального бюджета. Цена вопроса совершенствования правовой базы таможенного регулирования сегодня определяется тем, что почти половину прироста валового внутреннего продукта (ВВП) России даёт внешняя торговля, а таможенные платежи составляют почти 40 % доходной части бюджета страны. Поэтому процесс реформирования сложившейся фи-
ФИСЕНКО Андрей Иванович - доктор экономических наук, профессор Морского государственного университета им. адм. Г.И. Невельского (г. Владивосток).
скальной направленности практики администрирования вопросов таможенной оценки, очевидно, лёгким не будет. И то, каким образом будет складываться правоприменительная практика, в большой степени будет зависеть от активной позиции именно участников внешнеэкономической деятельности, ориентированной на конвенциальные нормы и нацеленной на защиту своих прав и интересов.
Нечто подобное наблюдается и в практике таможенно-тарифного и нетарифного регулирования в Китае как на внутреннем рынке, так и в области внешней торговли. По оценкам специалистов, сегодня правовая база внешнеэкономической деятельности в Китае чрезвычайно сложна и обширна. На 2001 г. она состояла из более чем 200 законов, 700 декретов Госсовета КНР и около 40 тысяч административных актов1. Среди множества законодательных и подзаконных актов, определяющих нормы регулирования внешней торговли, необходимо отметить наиболее важные, к которым относятся: «Положения Китайской Народной Республики об импортно-экспортном тарифе» (объявлены Госсоветом КНР Декретом № 96 от 18 марта 1992 г.), «Таможенный Кодекс КНР» (принят на XIX заседании ПК ВСНП 6-го созыва 22 января 1987 г.), «Положения о вопросах, касающихся рассмотрения и одобрения внешнеторговых предприятий» (введены Министерством внешней торговли и экономического сотрудничества (МВТЭС) КНР 24 мая 1988 г.), «Положения о процедурах автоматической регистрации прав производственных предприятий в свободных экономических зонах на независимое осуществление импорта и экспорта» (введены 22 января 1997 г.).
Однако наиболее важным документом, основой внешнеторговой системы КНР является Закон КНР «О внешней торговле», принятый 12 мая 1994 г. и вступивший в силу с 1 июля 1994 г. Принятие этого закона явилось важнейшим шагом на пути экономических реформ, поскольку закон приблизил внешнеторговую политику Китая к общепринятым нормам делового сообщества и стал основой институциональной подготовки КНР к включению в процессы мировой экономической глобализации. Наиболее важными положениями этого закона являются следующие: установление единого порядка ведения внешнеторговой деятельности на всей территории страны; предоставление независимости участникам внешнеторговой деятельности; разрешение свободного экспорта и импорта товаров, услуг и технологий, за исключением подлежащих особому лицензированию и разрешительному порядку; создание системы внешнеторговых предприятий-агентов.
Вместе с тем, несмотря на несомненное продвижение вперёд по пути либерализации внешнеэкономической деятельности, указанный закон лишь скорректировал существовавшую до его принятия систему, основными ха-
1 Long Guoqiang. Reforming China's Foreign Economic Management Systems. China Development Review. Vol. 2. October, 2000. № 4.
рактеристиками которой являлись тотальный административный контроль, засилье государственных корпораций во внешней торговле, серьёзные ограничения доступа к внешнеторговой деятельности. Так, например, и сегодня все вопросы, касающиеся объёмов и номенклатуры экспорта и импорта, являются предметом согласования и рассмотрения в многочисленных государственных учреждениях, инстанциях и контрольных органах. Сохраняется и дискриминация участников внешнеторговой деятельности по так называемому «национальному признаку».
Однако, на наш взгляд, здесь ситуация более сложная, тонкая и неоднозначная. Промышленный и сельскохозяйственный секторы китайской экономики сегодня надёжно защищены протекционистскими таможенными тарифами и нетарифными инструментами регулирования, которые представляют собой один из важных элементов общеэкономической и торговой стратегии Китая. Эта стратегия основывается на следующих основных составляющих:
- во-первых, на широкой и глубоко эшелонированной сети прямых и непрямых государственных субсидий и прямом финансировании НИОКР высокотехнологичных отраслей современной китайской экономики;
- во-вторых, на мощном фундаменте торговых барьеров, препятствующих проникновению на китайский рынок «нежелательных» товаров и компаний (например, квотирование), а также на разрешительном порядке предоставления прав на ведение внешнеторговой деятельности (торговых прав). На наш взгляд, на последнем элементе внешнеторгового регулирования необходимо остановиться более подробно.
Как известно, одним из важнейших инструментов в системе мер нетарифного регулирования внешней торговли КНР является допуск предприятий к осуществлению внешнеторговой деятельности. В соответствии с законом КНР «О внешней торговле» предприятия, претендующие на получение торговых прав, подразделяются на две основные категории - предприятия, осуществляющие экспортно-импортные операции в рамках своего производства, и предприятия, выступающие в роли агентов в проведении внешнеторговых операций. Предприятия первой категории имеют право экспортировать собственную продукцию и технологии, импортировать оборудование, запасные части, расходные материалы для собственных производственных нужд и нужд своих подразделений. Предприятия второй категории могут осуществлять экспорт и импорт любых товаров, услуг и технологий, за исключением тех, по которым имеются специальные законодательные изъятия. Эти предприятия могут также заниматься переработкой импортированных материалов, сборкой по импортированным чертежам и сборкой продукции из импортированных компонентов, а также компенсационной торговлей.
Кроме того, система предоставления торговых прав включает в себя ещё две категории предприятий - китайские предприятия (резиденты) и пред-
приятия с иностранным участием. Первые вынуждены проходить процедуру проверки и одобрения своей заявки в соответствующем внешнеторговом департаменте. Предприятия же с иностранным участием в соответствии со ст. 9 Закона КНР «О внешней торговле» получают торговые права, так сказать, «автоматически» после своего образования самим фактом прохождения процедуры регистрации. Такой же порядок распространяется и на производственные предприятия всех форм собственности, зарегистрированные в пяти специальных экономических зонах (Шеньчжень, Жухай, Шаньтоу, Си-мень и Хайнань).
Система контроля торговых прав уже давно и обоснованно вызывает многочисленные нарекания со стороны не только экспертов международных торговых организаций, но и китайских экономистов и специалистов. Действительно, большое число компаний, уже обладающих торговыми правами, и отсутствие механизма чёткого разделения полномочий и сфер ответственности между государственными службами, занимающимися управлением этой сферой деятельности, дают повод сомневаться в способности системы торговых прав реально влиять на поступательное развитие внешней торговли Китая. Сюда же можно добавить и факт действующих жёстких ограничений на владение и эксплуатацию на его таможенной территории дистрибьюторских и распределительных сетей. В связи с этим крупным иностранным компаниям и розничным сетям для получения разрешения действовать в Китае приходится вести длительные, сложные и дорогостоящие переговоры с центральным руководством страны;
- в-третьих, на непрозрачной и непредсказуемой системе «регионального» квотирования и лицензирования импорта и экспорта. Так, импорт ряда товаров осуществляется государственными торговыми корпорациями и уполномоченными компаниями, список которых ежегодно определяется Министерством внешней торговли и экономического сотрудничества Китая. Также ежегодно МВТЭС Китая определяет квоты на экспорт 11 видов товаров (рис, кукуруза, уголь, сырая нефть, нефтепродукты, сурьма, вольфрам, цинк, олово, пиломатериалы, шёлк) и распределяет их между приграничными районами и автономными провинциями, уполномочивая внешнеторговые организации этих провинций и районов выдавать экспортные лицензии. Даже несмотря на то что к настоящему времени сфера охвата экспортных лицензий значительно (более чем в 2,1 раза) уменьшилась - со 115 видов товаров (707 тарифных позиций) до 54 видов (343 позиции), она всё ещё остаётся достаточно широкой. Кроме того, в целях регулирования экспорта и стимулирования возможностей госпредприятий в КНР проводятся квотные аукционы. Они предназначены для того, чтобы повысить экспортные контрактные цены и уменьшить конкуренцию между китайскими экспортёрами. В частности, в 2000 г. с помощью экспортных аукционов были распределены экспортные квоты на 39 видов товаров (350 тарифных позиций);
- в-четвёртых, на использовании специальных систем налогообложения для ключевых отраслей национальной экономики (например, биотехнологии, производство полупроводников, автомобильная промышленность и др.). Так, в частности можно отметить активно проводимую Китаем политику государственной поддержки экспорта с помощью частичного возврата налога на добавленную стоимость, которая весьма дифференцирована для различных видов продукции;
- в-пятых, на непомерно высоких требованиях на капитализацию для зарубежных финансовых учреждений;
- в-шестых, на формировании в китайской экономике крупных «сетевых кластеров» и ограничении доступа зарубежных конкурентов к каналам сбыта, а также системе контроля цен на ряд основных внешнеторговых товаров.
Можно назвать и другие элементы этой системы, в частности довольно высокий уровень коррумпированности государственного аппарата, манипулирование курсом недооценённого китайского юаня (заниженный курс юаня по отношению к американскому доллару), низкий уровень оплаты труда, па-терналистско-мягкое отношение к нарушителям действующего в Китае законодательства (во всех сферах, в том числе и в международной) со стороны государственных судебных и исполнительных органов, и т.д.
Так, государство в значительной степени субсидирует китайским предпринимателям затраты по водоснабжению и стоимость киловатт-часа электроэнергии, практически запрещая деятельность профсоюзов (единственным «народным профсоюзом» является Коммунистическая партия Китая) и не обращая должного внимания на охрану окружающей среды, а также на борьбу с контрафактной продукцией (заметим, кстати, что за счёт выпуска и продажи контрафактной продукции обеспечивается почти треть прироста всего ВВП страны). Низкие затраты на эти (и другие - например, на оплату и охрану труда, плату за аренду земли и т.п.) статьи во многом объясняют исходные конкурентные преимущества китайских сталелитейных заводов и предприятий тяжёлого машиностроения, промышленности цветных металлов и транспорта, обрабатывающей и лёгкой промышленности и т.д. 2
Так, когда с 1 января 2005 г. во всем мире было отменено квотирование производства и ввоза текстильной продукции, Китай начал мощное наступление на рынке практически всех стран Азии, Европы и Америки. И уже 4 апреля того же года правительство США начало расследование в отношении импортируемых из КНР текстильных изделий и одежды, заявив, что в первом квартале 2005 г. по сравнению с аналогичным периодом 2004 г. им-
2 См., в частности: http://www.businessweek.com/magazine/content/.../b3911401.htm; http://www. Interna-tional.ucla.edu/asia/right/Chinesegirls031002.asp;http://www.asria.org/ref/lidrary/social/lib. 031208_ NY-Times...pdf; Enright M., Scott E., Chang Ka-Mun. Regional Powerhouse: The Greater Pearl River Delta and the Rise of China. - N.Y.: John Wiley & Sons, 2005, p. 57.
порт текстильных товаров увеличился в среднем в 10 раз. Такая ситуация, по оценкам производителей текстиля в США, нанесла им ощутимый ущерб, и они потребовали ввести на него ограничения. Уже 13 мая 2005 г. Исполнительный комитет Ассоциации текстильных товаров США официально объявил о решении ввести специальные ограничительные меры в отношении трёх групп товаров (хлопчатобумажные трикотажные рубашки, хлопчатобумажные брюки и хлопчатобумажное и синтетическое нижнее бельё) и сократить их долю на американском рынке до 7,5 %. В ответ китайское правительство выразило решительное несогласие с принятыми мерами, однако это не изменило ситуацию. Более того, министр торговли США заявил, что и впредь правительство США будет очень жёстко контролировать ситуацию, чтобы интересы американской текстильной промышленности более не страдали.
Месяцем ранее, 6 апреля 2005 г., последовала реакция на демпинговый импорт китайского текстиля в виде решений Еврокомиссии, которая установила систему контроля и прогноза в отношении импорта текстильной продукции в страны ЕЭС. Сегодня эта система включает в себя следующие элементы:
а) ежеквартальное исследование объёма, структуры и тенденций изменения импорта текстиля и одежды из КНР;
б) установление «охранной линии» для каждой группы товаров, в случае превышения которой инициируется расследование и начинаются неформальные переговоры с китайской стороной;
в) установление «зелёного коридора», т.е. допущение роста объёмов импорта китайских текстильных товаров (по различным группам) в пределах от 10 до 25 %;
г) введение понятия «угроза упорядоченному развитию торговли текстилем и разрегулированность рынка».
Дополняют эту картину специфической и весьма нетрадиционной заботы китайских официальных властей о национальной промышленности и торговле займы и кредиты с субсидируемой ставкой процента, выдаваемые китайским предприятиям государственными банками. Сегодня на их балансовых счетах числятся десятки миллиардов долларов так называемых «безвозвратных долгов», что делает финансовое положение самих государственных банков (с точки зрения критериев рыночной экономики) весьма уязвимым. В отчёте американо-китайской комиссии по экономической безопасности отмечалось: «Китайские банки часто выдают государственным предприятиям кредиты и займы, зная, что те их не вернут. На настоящий момент можно сказать, что все четыре крупнейших национальных банка Китая с точки зрения рыночной экономики находятся за гранью банкротства»3.
Вывод, который можно сделать на основе проведённого нами обзора, заключается в том, что в настоящее время Китай находится в поиске своей на-
3 The Importance of Trade Remedies to the U.S. Trade Relationship with China// U.S. - China Economic and Security Review Commission, May 16, 2005.
циональной модели таможенного тарифного и нетарифного регулирования, основные элементы которой уже достаточно ясно видны и зарекомендовали себя (с точки зрения китайского руководства) с положительной стороны. Вместе с тем очевидно, что предстоит ещё долгая и кропотливая работа с тем, чтобы в большей степени гармонизировать интересы национальной китайской экономики с экономиками других стран (прежде всего стран, граничащих с КНР, и стран Северо-Восточной Азии, включая, конечно, и Россию), предприятия и организации которых в последнее время весьма активно и небезуспешно работают на территории КНР и с её предприятиями.
В связи со сказанным выше возникает вопрос: а возможно ли использование таких своеобразных, но весьма эффективных инструментов и методов тарифного и нетарифного регулирования, применяемых в китайской экономике, в практике таможенного и шире - рыночного регулирования в России? Думается, что для получения полного, прямого и детального ответа на этот вопрос необходим дополнительный глубокий анализ теории и практики действующего законодательства и экономических процессов в современной России, преимуществ и неизбежных потерь, рассмотренных с позиций предстоящего вступления страны в ВТО, что в очередной раз подтвердила Сиднейская итоговая декларация, принятая по итогам саммита АТЭС в сентябре 2007 г.
