CC BY
521
И. М. Бетуган,
аспирант кафедры "Мировая экономика и МВКО"
Свободные экономические зоны:
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ
Од ним из уже достаточно давно известных направлений стимулирования экспортного производства, роста валютных доходов, улучшения платежного баланса государства и получения доступа к новым технологиям является создание свободных экономических зон (СЭЗ).
Официально признанное понятие СЭЗ отражено в документах Международной конвенции по упрощению и гармонизации таможенных процедур (Киото, май 1973 г.): "Под свободной экономической зоной следует понимать часть территории одного государства, на которой ввезенные товары обычно рассматриваются как товары, находящиеся за пределами таможенной территории по отношению к праву импорта и соответствующим налогам, и не подвергаются обычному таможенному контролю".
Но наиболее распространенное толкование зон — это их трактовка как "территории, где введением беспошлинного таможенного режима, а также посредством других экономических и административно-правовых мер осуществляется стимулирование внешнеэкономической деятельности и привлечение иностранного капитала и "ноу-хау"*.
Поскольку подходы исследователей проблем формирования и функционирования СЭЗ различаются, то общепринятой типологии СЭЗ не существует. Можно выделить следующие виды зон, встречающиеся в мировой практике: складские и транзитные, промышленные (экспортнопроизводственные), комплексные зоны свободного предпринимательства (свободные порты, специальные экономические зоны). С точки зрения функционального назначения зоны подразделяются на четыре типа: торговые; промышленно-производственные; технико-внедренческие; сервисные.
Торговые зоны — наиболее простая и давняя форма организации зональных структур на территории одного государства. Во многих странах, включая дореволюционную Россию, издавна существовали порты,
* Зоны свободной торговли в практике международных экономических отношений // БИКИ. 1995. № 95.
куда иностранцы могли без уплаты пошлины ввозить товары на складирование в поисках покупателей. В современных условиях зоны подобного типа создаются вокруг международных транспортных узлов (морские и речные порты, железнодорожные узлы и аэропорты) в целях притока валютных поступлений в страну за счет активизации внешнеторговых операций.
Поскольку торговые зоны в чистом виде встречаются редко, а беспошлинный ввоз и вывоз товаров практикуется во многих других типах зон, то Киотская конвенция 1973 г. заложила в основу учреждения свободных экономических зон принцип таможенной экстерриториальности. В соответствии с ним свободные зоны определяются как часть географического пространства, в котором любые товары считаются находящимися за пределами таможенной территории страны и не подлежат обычному таможенному контролю.
38 Промышленно-производственные зоны — зоны второго поколения. Они возникли в результате эволюции торговых зон, когда на отведенную под них территорию стали ввозить не только товары, но и капитал, в зонах начали заниматься не только торговлей, но и производством. Эти зоны подразделяются на импорто- и экспортоориентированные — по месту сбыта основной части продукции.
Импортно-производственные зоны ориентированы на внутренний рынок принимающей страны (пример — бразильская зона Манаус). Таких зон очень мало. Большинство зон имеют экспортную ориентацию, которая лишь на более поздней стадии их развития начинает сочетаться с работой на внутренний рынок.
Экспортно-производственные зоны представляют собой ареалы повышенной экспортной активности, которая в других условиях, вне зоны, была бы исключена. Современная модель таких зон берет начало от зональной структуры, созданной в 1959 г. в ирландском аэропорту Шэннон. В последующем они получили распространение в развивающихся странах.
На практике формирование свободных зон осуществляется на основе двух различных концептуальных подходов. Территориальный подход рассматривает зону как территорию, на которой действует хозяйственный преференциальный режим. Главное преимущество территориального принципа организации зон — возможность создания здесь высококачественной инфраструктуры и эффективного органа самоуправления. Функциональный (режимный) подход предполагает особый преференциальный режим, распространяемый на определенный вид предпринимательской деятельности. При этом статус субъекта зоны со всеми предостав-
ляемыми льготами получают предприятия, относящиеся не к определенной территории, а к той или иной отрасли. В отличие от территориального режимный принцип организации зоны позволяет обеспечить ее тесные связи с национальной экономикой, дает возможность инофирмам самим выбирать оптимальный район для своей деятельности и открывает всем субъектам доступ к определенным видам экономической активности, независимо от местоположения зоны.
На крайних полюсах территориального и режимного подходов к организации зон находятся еще два принципа, и, следовательно, два типа зональных структур. С одной стороны, это обширные районы со статусом экспортно-производственных зон, с другой, — отдельные промышленные предприятия, работающие в режиме экспортно-производственной зоны. Наиболее известным примером первых являются специальные экономические зоны Китая (являвшиеся на первых этапах рыночными анклавами в плановой экономике, которая затем стала все более активно трансформироваться в рыночную экономику). В режиме зон второго типа работает большинство оффшорных компаний в странах Карибского бассейна и в Бразилии. Однако наибольшее распространение получили экспортнопроизводственные зоны в виде небольших территориальных образований, где указанные различия двух подходов во многом нивелируются.
Технико-внедренческие зоны можно причислить к зонам третьего поколения. Они возникают вокруг крупных научных центров как районы с особой инфраструктурой, обеспечивающей процесс ускоренной разработки новых производственных технологий и их передачу в национальное хозяйство. Для успешного становления и развития таких зон необходимы следующие условия: наличие в регионе престижного университета или другого научного центра с мощной исследовательской базой; наличие научного парка с повышенной концентрацией высокотехнологичных предприятий; доступ к источникам венчурного (национального и иностранного) капитала, ориентированного на повышенные инвестиционные риски; благоприятные географические и климатические условия для работы и отдыха.
Сочетание всех указанных условий встречается редко, и поэтому каждая зона подобного типа по-своему уникальна (научные парки США, технополисы Японии).
Сервисные зоны являются, с одной стороны, результатом эволюции производственных зон в высокотехнологичных отраслях (обработка информации), а с другой — следствием общего повышения роли третичных отраслей в современном хозяйстве. К таким структурам относятся прежде всего банковские зоны, которые учреждаются, как правило, на
принципах режимного подхода (статус зоны распространен только на банковские учреждения), а также оффшорные финансовые центры, размещенные на локальных территориях, где действует принцип экстерриториальности в отношении норм денежного и валютного регулирования.
Практика функционирования свободных зон и соперничество между ними за привлечение иностранного капитала привели к унификации условий, на которых в зону приглашаются инвесторы: каждому типу зон соответствует свой определенный набор льгот и стимулов.
Анализ позволяет выделить четыре основные группы льгот такого
рода:
внешнеторговые льготы, предусматривающие введение особого таможенно-тарифного режима (снижение или отмену экспортно-импортных пошлин) и упрощенного порядка осуществления внешнеторговых операций;
фискальные льготы, содержащие нормы, связанные с налоговым стимулированием конкретных видов деятельности или поведения предпринимателей. Эти льготы могут затрагивать налоговую базу (прибыль, доход, стоимость имущества), отдельные ее компоненты (амортизационные отчисления, издержки на заработную плату и транспорт), уровень налоговых ставок, вопросы постоянного или временного освобождения от налогов;
финансовые льготы, включающие различные формы субсидий, предоставляемых в виде установления низких цен на коммунальные услуги, снижения арендной платы за пользование земельными участками и производственными помещениями, а также за счет бюджетных средств и преференциальных государственных кредитов;
административные льготы, предоставляющиеся администрациями зон с целью упрощения процедур регистрации предприятий и режима въезда-выезда иностранных граждан, а также оказания различных видов услуг.
В реальной практике вышеперечисленные льготы могут применяться в любой комбинации. Но следует обратить внимание на то, что при нынешних масштабах создания свободных зон в мире налоговые льготы — далеко не главный стимул для привлечения иностранного капитала. Не менее важными могут оказаться такие факторы, как политическая стабильность, инвестиционные гарантии, качественная инфраструктура, надлежащая квалификация рабочей силы, возможность получения относительно дешевых кредитов на внутреннем рынке.
Совершенно новые возможности содержатся в создании совместных (межгосударственных, международных) территорий с особым финансово-экономическим режимом, при котором:
* повышается заинтересованность транснациональных компаний (ТНК) в объединении на локальной территории финансовых, ресурсных, технологических и рыночных возможностей разных стран;
* реализуется заинтересованность стран-учредителей в объединении усилий для совмещения импортозамещающей и экспортоориентированной политики в своих целях;
* появляется возможность паритетного сопряжения интересов стран-учредителей с различным уровнем социальноэкономического и технического развития, а при локализации деятельности на территории международной СЭЗ появляется также возможность экономического сопряжения интересов для государств с различными политическими системами.
Это позволяет говорить о зарождении пятого поколения зон — международных. Характерной особенностью таких зон является объединение нескольких стран в торговые блоки, интеграционные группировки для активизации их внешнеэкономической деятельности. Примером такого рода является Европейский Союз (ЕС), прошедший за свою более чем сорокалетнюю историю основные ступени интеграционного процесса и решающий сегодня задачи введения единой евровалюты (евро). Значительные сдвиги произошли и в рамках Североамериканского соглашения о свободной торговле — НАФТА (North American Free Trade Agreement).
Создание НАФТА и ЕС явилось стимулом для стран азиатского региона и активизации интеграционных процессов. В частности, государства, входящие в Ассоциацию стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН), Япония и Южная Корея намерены конкурировать с НАФТА путем создания зоны свободной торговли в Азии (АФТА). В рамках этой зоны планируется также в течение 15 лет со дня образования отменить большинство экспортно-импортных тарифов.
В современной мировой экономике зоны свободной торговли (ЗСТ) рассматриваются также и как торговые блоки, объединяющие несколько стран для активизации внешнеэкономической деятельности. Особенно продуктивно интеграционные процессы в рамках ЗСТ начали развиваться в последнее десятилетие. Среди наиболее крупных ЗСТ интеграционного типа можно выделить следующие: зона свободной торговли стран Северной Америки (НАФТА); Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ); Центральноевропейская зона свободной торговли ("Вышеград-
ская группа"); Ассоциация стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН); Преференциальная торговая зона для Восточной и Южной Африки (ПТЗ); Конфедерация по координации развития стран Юга Арфики (САДДК) и др.
Поскольку ЕС уже далеко ушел по пути интеграционного взаимодействия, то интерес представляет анализ развития ЗСТ в рамках НАФТА.
Решение о создании зоны свободной торговли стран Северной Америки (Канада, США, Мексика), вступившее в силу после ратификации парламентом трех стран в 1994 г., дало мощный толчок процессу экономической интеграции на Американском континенте. Реализация данного соглашения обеспечит постепенную ликвидацию барьеров, препятствующих развитию торговых отношений между этими тремя странами. В частности, соглашением предусматривались:
* отмена таможенных пошлин на товары, которыми торгуют между собой США, Канада и Мексика;
* защита североамериканского рынка от экспансии азиатских и европейских компаний, пытающихся избежать американских пошлин путем реэкспорта своих товаров в США через Мексику;
* снятие запрета на капиталовложения и конкуренцию американских и канадских компаний в банковском и страховом деле в Мексике;
* создание трехсторонних комиссий по решению проблем, связанных с охраной окружающей среды.
В соответствии с соглашением Мексика отменяет в течение 10 лет после вступления его в силу все пошлины на экспорт своих товаров в США и Канаду. В течение 5 лет США отменяет импортные тарифы почти на половину товаров, ввозимых из Мексики. Канада как участник НАФТА будет проводить в отношении Мексики ту же торговую политику, что и в отношении США.
Наибольшую выгоду от создания ЗСТ стран Северной Америки получают потребители этих стран, поскольку в результате снижения и отмены внешнеторговых тарифов усиливается конкуренция, что, в свою очередь, приведет к снижению цен на широкий круг товаров.
В отличие от зон свободной торговли, которые прежде всего стимулируют развитие импорта товаров и внутренней торговли, экспортнопроизводственные зоны предназначены для расширения экспортного потенциала, развития внешней торговли и, соответственно, увеличения валютных доходов от вывоза товаров.
Экспортно-производственные зоны (ЭПЗ) создавались, с одной стороны, путем перепрофилирования, эволюции и трансформации зон свободной торговли, когда на отведенную под них территорию стали ввозить не только товар, но и капитал, заниматься не только торговлей, но и производственной деятельностью. Это относится в большей степени к развитым странам. С другой стороны, ЭПЗ создавались путем целенаправленного образования специальных экономических зон, ориентированных на расширение производства товаров для экспорта. Такая форма организации больше характерна для новых индустриальных стран и развивающихся государств.
Типичным примером трансформации зон свободной торговли в экспортно-производственные зоны могут служить США. В 1950 г. была принята поправка к закону 1934 г. о зонах свободной торговли. Согласно этой поправке в зонах разрешалась выставочная деятельность и создание предприятий обрабатывающей промышленности. В 1980 г. была принята другая поправка, согласно которой в облагаемую таможенными пошлинами стоимость экспортируемых товаров не включается стоимость товара в ходе его переработки на территории зон свободной торговли США. Изменение законодательства по ЗСТ способствовало развитию в них отраслей обрабатывающей промышленности и сферы услуг, ориентированных как на внутренний, так и на внешний рынок, что фактически привело к их трансформации в экспортно-производственные зоны.
В других промышленно развитых странах, и прежде всего в странах Европы, формирование экспортно-производственных зон шло путем диверсификации деятельности свободных экономических зон.
Одной из первых в мировой практике зон, специализирующихся на выпуске экспортной продукции, со дня своего основания является экспортно-производственная зона Шэннон в Ирландии, которая была образована в 1959 г. в районе одноименного аэропорта, расположенного в западной части устья реки Шэннон. Благодаря удобному транспортному сообщению, а также предоставлению целого ряда льгот для потенциальных инвесторов — в частности, беспошлинного ввоза сырья, полуфабрикатов и комплектующих, низкой арендной платы за заводские помещения и склады, упрощенных процедур капиталовложений и комфортабельных бытовых условий — зона Шэннон довольно быстро добилась впечатляющих результатов. На предприятиях, расположенных в Шэнноне, производятся электронное оборудование, промышленные алмазы, оборудование для бурения скважин, товары массового потребительского спроса и др. За годы существования зоны резко увеличился объем экспорта. Шэннон
превратился в процветающий промышленный центр западной части Ирландии.
Успешное функционирование зоны в Шэнноне получило мировую известность и послужило примером для многих развивающихся стран, которые стали использовать этот опыт. Фактически зона в Шэнноне стала прототипом экспортно-производственных зон, получивших широкое распространение в развивающихся странах. Следует также отметить, что ирландская компания "AIR RIANTA", находящаяся в Шэнноне, является основателем сети магазинов системы Duty-free, расположенных в международных аэропортах мира. Однако недавно комитет по торговле ЕС принял решение о закрытии данной сети магазинов в Европе в 1999 г., мотивируя это тем, что наличие таких магазинов создает неравные условия для конкуренции.
Уже к началу 90-х годов количество ЭПЗ, зарегистрированных в 120 странах, достигло 300.
Создание экспортно-производственных зон в развивающихся государствах отражало общую тенденцию к смене импортозамещающей модели на экспортоориентированную путем развития отраслей, специализирующихся на производстве товаров исключительно для внешнего рынка. Ограниченность внутреннего рынка развивающихся стран была основным сдерживающим фактором для дальнейшего развития экономики, что потребовало изменения общей концепции развития. Именно в этот период начинает формироваться политика экспортной ориентации.
Новая стратегия органично вписывалась в структурную перестройку экономики индустриально развитых стран, в изменение международного разделения труда. Для этого периода развития мирового хозяйства характерны формирование крупных транснациональных корпораций (ТНК) и активный перенос отдельных отраслей перерабатывающей промышленности в развивающиеся страны. Идеальным местом для ТНК при создании своих отделений и дочерних компаний в развивающихся странах стали создаваемые там экспортно-производственные зоны.
Следует подчеркнуть, что именно транснациональные компании сыграли важную роль в развитии ЭПЗ и формировании экспортного потенциала развивающихся стран. Создание в экспортно-производственных зонах предприятий, ориентированных на внешний рынок, отвечало взаимным интересам ТНК и принимающих стран. Перенося производство в развивающиеся страны, транснациональные корпорации значительно сокращали издержки производства путем сращивания относительно дешевой, но достаточно квалифицированной местной рабочей силы с вещественным фактором производства (в виде капитала, машин, оборудования,
полуфабрикатов, сырья), первоначально практически полностью привносимым извне. Таким образом, значительно увеличивался "жизненный цикл" продукции. В результате произошли существенные сдвиги в народнохозяйственной структуре многих развивающихся стран. На одно из ведущих мест вышла обрабатывающая промышленность, возрос экспорт промышленной продукции, диверсифицировалась структура вывоза. В индустриально развитые государства из развивающихся стран хлынул поток конкурентоспособных промышленных товаров, в том числе произведенных в экспортно-производственных зонах, которые для многих стран превратились в основную статью их национального экспорта.
Расширению экспорта товаров из развивающихся стран способствовала также политика ведущих промышленно развитых государств, которые стимулировали импорт готовых изделий в рамках общей системы преференций, предусматривающей льготное налогообложение для экспортеров из развивающихся стран в целях облегчения им доступа на рынок промышленно развитых государств и стимулирования национального экспорта. Уже в конце 80-х годов только азиатские индустриальные страны экспортировали в США по льготным таможенным ставкам товаров на сумму свыше 10 млрд дол.
Создание ЭПЗ и формирование экспортного потенциала стало для развивающихся стран не только важным источником твердой валюты, но и превратилось в дополнительный фактор роста валовых внутренних накоплений, что использовалось для нужд расширенного воспроизводства. Увеличение вывоза готовых изделий из ЭПЗ облагородило структуру экспорта, а рост валютных доходов позволил расширить импорт современной техники и технологии, потребительских товаров. Кроме того, экономическое развитие, ориентированное на внешний рынок, дало возможность держать руку на пульсе научно-технического прогресса. Именно на мировом рынке проявляется конкурентоспособность выпускаемых товаров, выявляются сильные и слабые стороны местной промышленности.
Среди развивающихся стран одним из пионеров организации экспортно-производственных зон стал Тайвань. Опыт Тайваня был настолько впечатляющим, что его зоны явились своеобразной моделью для развивающихся стран. Первая ЭПЗ на Тайване была создана в 1966 г., а в середине 90-х годов в ЭПЗ Тайваня было зарегистрировано 240 предприятий с общим числом занятых 76 тысяч человек. Общий объем вложенных капиталовложений в предприятия ЭПЗ превысил 1 млрд дол.
К одной из разновидностей ЭПЗ можно отнести зоны свободного предпринимательства и промышленные зоны. Однако если ЭПЗ носят
анклавный характер и ориентированы на внешний рынок, то зоны свободного предпринимательства и промышленные зоны призваны стимулировать развитие внутренних районов или отдельных отраслей экономики и носят интровертный характер.
В США наибольшее количество зон появилось в 70-80-х годах, что было связано с ростом внешней торговли США и усилением конкурентной борьбы на внутреннем рынке. В этот период зоны появились в городах, не имеющих выхода к океану, но играющих важную роль во внешней экономике. Это объясняется рядом факторов, наиболее важные из которых — резко возросший объем торговли США, активизация деятельности иностранных корпораций на внутреннем рынке, быстрый рост различных видов экспортных операций; все это привело к созданию новой торговой инфраструктуры в США. Так, в 1970 г. из 52 зон общего назначения 24 были расположены в городах, не имеющих выхода к океану или Великим озерам. Первая предпринимательская зона в США была образована в ноябре 1983 г. Чаще всего такие зоны организуются в городах, где значительная часть населения живет ниже официального порога бедности и где наиболее высок уровень безработицы. В частности, в штате Коннектикут статус предпринимательской зоны дается городам, где минимум 25% населения получают социальную помощь в виде пособий, а безработица в два раза превышает средний для этого штата уровень.
В конце 80-х-начале 90-х годов около 90% экономической активности зон было связано с деятельностью фирм, занятых в обрабатывающей промышленности, которые пытались избежать оплаты "перевернутых" пошлин (их механизм устанавливает более высокие пошлины на узлы и отдельные блоки, нежели на готовую продукцию с большей долей добавленной стоимости) при импорте товаров для обеспечения работы своих предприятий на территории США и повышения их конкурентоспособности.
Получение статуса промышленной зоны сопровождается получением ряда льгот, среди которых можно выделить: упрощенную процедуру создания предприятий, снижение налогов на продажи и прибыль, компенсацию предпринимателям расходов на обучение персонала, уменьшение выплат в фонд социального страхования, льготные кредиты. Особые льготы предусмотрены для компаний, относящихся к разряду малого и среднего бизнеса. Кроме того, за счет местных властей в предпринимательских зонах создается промышленная инфраструктура, обеспечивается охрана.
