CC BY
54Андрей ЗАХАРОВ
Кандидат философских наук, доцент Российского государственного гуманитарного университета, редактор журнала «Неприкосновенный запас: дебаты о политике и культуре»
(Москва, Российская Федерация).
СУВЕРЕНИТЕТ НЕ ДЕЛИТСЯ: О НЕУДАЧАХ ФЕДЕРАЛИЗМА НА КАВКАЗЕ И ВОКРУГ НЕГО
Резюме
В статье рассматриваются причины, которые обусловили неудачи федералистских экспериментов на постсоветском пространстве в целом и на Центральном Кавказе в част-
ности. Особое внимание уделяется сопоставлению российского опыта федерализма с попытками внедрения федеративных начал в других республиках, образовавшихся на обломках бывшего
СССР. По мнению автора, весь постсоветский федерализм несет на себе отпечаток советской политики в области межэтнических отношений с присущей ей трактовкой национального суверенитета как неделимого целого. Однако, в то время как во многих новых и интенсивно национализирующихся независимых государствах федерализм с самого начала воспринимался в качестве фактора, ослабляю-
щего государственность, в Российской Федерации многие видели в нем полезный инструмент возможной экспансии Москвы на сопредельных территориях. В итоге миссия федерализма на постсоветском пространстве оказалась проваленной: одним он кажется весьма опасным лекарством, которого лучше избегать, а другие используют его не в тех целях, для которых он предназначался.
В в е д е н и е
Размышляя в 1945 году о судьбе послевоенной Германии, союзники остановили свой выбор на федеративной модели. Среди основных факторов, обеспечивших такое решение, было не только то, что немецкая конституция 1949 года писалась под непосредственным кураторством американцев — представителей государства, где федеративная модель пользовалась прочным и обоснованным авторитетом1. Не меньшую роль сыграло и то обстоятельство, что на преобразовании Германии в федерацию решительно настаивали младшие партнеры по победившей коалиции — французы. Их представители не скрывали своих мотивов: федеративная Германия, подчеркивали они, неминуемо будет слабым государством. В итоге «восстановление формата федерального государства произошло под давлением союзных держав, которые видели в федерализме подходящее средство для рассредоточения, или рассеяния, политической власти»2. Иначе говоря, федерализм, навязанный побежденным, виделся тогда одним из элементов укрепления региональной безопасности в центре Европы, причем принятие федералистской схемы отождествлялось с потерей государственной мощи и фиксацией военного бессилия той стороны, которой такая схема предлагалась.
Федерализм как слабость
Об этой истории уместно вспомнить, наблюдая за бесконечной дискуссией о федерализации Грузии и держа в уме извилистые пути федеративной идеи на Центральном Кавказе в целом: многие акторы, рассуждающие сегодня о применимости или, напротив, неприменимости федеративных рецептов в кавказских условиях, также исходят из того, что федерализм есть синоним немощи. В частности, в ходе мини-дебатов по поводу так называемой «федерации разных уровней», состоявшихся летом 2009 года, соответствующий проект — один из целой вереницы подобных проектов, — авторство которого приписывали то России, то Турции, интерпретировался некоторыми грузинскими политиками не
1 Впрочем, по мнению Уильяма Райкера, отстаиваемый американцами выбор был мотивирован не столько сознательными политическими калькуляциями, сколько «их провинциальной уверенностью в том, что федерализм — «хорошая штука» (см.: Riker W.H. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston: Little, Brown and Company, 1964. P. 37).
2 Swenden W. Federalism and Regionalism in Western Europe: A Comparative and Thematic Analysis. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2006. P. 27.
иначе, как «план по расчленению Грузии». Эти страхи не смог развеять даже вице-президент США, побывавший в Грузии после августовской войны с Россией 2008 года и настоятельно советовавший грузинским властям «оставить открытой дверь для Абхазии и Южной Осетии» и подумать о федеральном устройстве страны.
В статье «Жизненные основы федерации», написанной в 1949 году, философ Иван Ильин горько сетовал: «Когда мы слышим иногда такие «умные» предложения: «Введите вы у себя в России федеративную республику с референдумом!», то мы всегда спрашиваем себя, по наивности нам это предлагают или из желания повредить России? Что иному народу здорово, то может быть для русского смертью»3. Этот мыслитель, которому пагубность переформатирования империи в федерацию представлялась несомненной и которого сегодня очень уважают в выращенных «ресурсным империализмом» державно-патриотических слоях российской политической элиты, полагал, что для государств больших, древних, разнообразных требование федерации равнозначно требованию расчленения и добровольной гибели. Он, например, был уверен, что «если имеется налицо множество национальностей, различных по языку, по крови, по религии, то федеративное объединение их будет почти невероятным»4. Кроме того, он твердо — и, замечу, вполне справедливо — указывал, что федерация совершенно неосуществима при шатком правовом сознании.
Эти и другие аргументы, выдвигаемые против федерации выдающимся русским консерватором, можно, разумеется, оспаривать. Но в данном контексте меня интересует не их проблематичность, а то, что они чрезвычайно похожи на те возражения против федеративных подходов к внутренней и региональной стабилизации, которые выдвигались и выдвигаются политиками полиэтничных постсоветских государств.
Итак, что мы имеем? С одной стороны, в рамках сравнительного изучения империй неоднократно и убедительно констатировалось, что федерализация является не только эффективным, но едва ли не единственным способом преобразования имперского государства в демократическую политию. Концепты «имперской федерации» и «имперского федерализма» были введены в научный оборот и плодотворно разрабатываются довольно давно5. К началу деколонизации почти не оспаривалось мнение, что многонациональные политические агрегации, сколоченные великими европейскими державами и пережившие Первую мировую войну, могут устоять в меняющемся мире, только освоив федералистский инструментарий. Значимость этого обстоятельства неустанно подчеркивал, например, Георгий Федотов, один из наиболее выдающихся в среде русской эмиграции пропагандистов федерализма. В конце 1930-х годов он писал о государстве большевиков: «Нынешняя империя Российская имеет, и будет иметь, форму федерации свободных народов. Иначе она существовать не может. Настоящая угроза для единства России создалась бы в том случае, если бы... в России установилась чисто великорусская национальная власть в стиле и традициях Александра III. С такой Россией ее выросшие и оперившиеся разноголосые птенцы никогда не примирятся»6. Наконец, нельзя считать случайностью и тот геополитический факт, что большая часть федеративных союзов в Европе образовалась именно на развалинах континентальных империй, а морские колониальные империи оставили после себя основной массив федераций «третьего мира». О той же закономерности говорил и классик федералистских исследований Уильям Райкер, отмечавший, что после
3 Ильин И.А. Жизненные основы федерации. В кн.: Ильин И.А. О грядущей России: избранные статьи. М.: Воениздат, 1993. С. 55—56.
4 Там же. С. 57.
5 Об их истории см., в частности: Burgess M. The British Tradition of Federalism. Madison: Fairleigh Dickinson University Press, 1995; Грудзинский B.B. На повороте судьбы: Великая Британия и имперский федерализм (последняя треть XIX — первая четверть XX вв.). Челябинск: Челябинский государственный университет, 1996.
6 Федотов Г.П. Защита России. Статьи 1936—1940. Т. IV. Paris: YMCA-PRESS, 1988. С. 220.
крушения колониальных империй с окончанием Второй мировой войны в мире началась настоящая федералистская революция7.
Но, с другой стороны, постсоветские политики-демократы, в прежние времена отчаянно и не без оснований обличавшие СССР в имперских грехах, на протяжении десятилетий столь же упорно боролись за сохранение своих стран в качестве мини-империй, зачастую воспроизводивших в отношении национальных или языковых меньшинств наихудшие советские практики. (Наиболее показателен злополучный опыт независимой Грузии, методично мучившей свои автономии с самого обретения независимости.) Фактически на постсоветском пространстве федеративная рецептура внутригосударственного переустройства не пригодилась нигде. Пожалуй, единственным исключением стала сама Россия, где инициированный асимметричным федерализмом «лихих 1990-х» компромисс, «заключенный «российской революцией сверху» с региональными этническими элитами, пресек или, по крайней мере, предупредил угрозы сепаратизма (за исключением Чечни), гражданской войны или даже развала России в процессе краха коммунистического режима»8.
География этнополитических конфликтов на постсоветском пространстве позволяет предположить, что именно неспособность своевременно привлечь и использовать федералистские схемы породила на бывших территориях СССР самые главные и наиболее проблемные очаги нестабильности9. Ведь в случае каждого из непризнанных государств, появившихся в ходе политического переустройства бывшего Советского Союза, федералистский раздел полномочий и компетенций кажется — по крайней мере, задним числом, — довольно многообещающим решением. Но, сделав такой предварительный вывод, необходимо ответить как минимум на два в равной мере интригующих вопроса.
■ Во-первых, почему постсоветские элиты почти повсеместно не справились с освоением федералистского инструментария?
■ Во-вторых, не слишком ли много чести отводится России, если приписывать ей умение обратиться к федерализму, в то время как соседям он оказался не под силу?
Разделенное правление versus неделимый суверенитет
Анализируя причины систематических провалов федералистских начинаний на Центральном Кавказе, Бруно Коппитерс обращал основное внимание на наследие советского федерализма и особенно на присущую ему трактовку национальных проблем. Как известно, большевистский проект социальной модернизации энергично пробуждал и целенаправленно стимулировал этническое сознание, одновременно настаивая на территориальном упорядочении этничности. В свою очередь, прочная политическая фиксация взаимосвязи нации и территории выливалась в безоговорочное торжество юридического принципа неделимости суверенитета, сделавшегося одной из ключевых основ советского конституционного права. «Суверенитет выступает как элемент правоспособности госу-
7 См.: Riker W.H. Op. cit.
8 Hahn G. Reforming the Federation. В кн.: Developments in Russian Politics / Ed. by S. White, Z. Gitelman, R. Sakwa. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2005. P. 152.
9 Богатый фактический материал, иллюстрирующий этот тезис, собран в книге: Маркедонов С. Турбулентная Евразия: межэтнические, гражданские конфликты, ксенофобия в новых независимых государствах постсоветского пространства. М.: Academia, 2010.
дарства, в силу которого государство обладает теми или иными правами, но который не сводится к ним, — пишут современные российские авторы, с пиететом относящиеся к данной традиции. — Его нельзя разделить или передать не потому, что это запрещено, а потому, что это невозможно. Нельзя разделить правоспособность, можно лишь разделить права»10. Соответственно, после крушения Советского Союза все заботливо выношенные в его лоне местные национализмы, стремясь к государственной самореализации, категорически настаивали на своем эксклюзивном характере. А поскольку уязвимость формируемых ими новорожденных государств была, в особенности на первых порах, запредельной и бесспорной, совместный или разделенный суверенитет практически нигде не считался приемлемой опцией. Кстати, эту особенность можно считать типичной не только для бывшего Советского Союза, но и для постколониального мира в целом. Характерно, например, мнение исследователя азиатского федерализма: «В первые десятилетия после деколонизации молодые государства пытались следовать унитарной и гомогенной модели нации-государства (nation-states). Они не доверяли федерализму, считая его отклонением от нормы»11. Аналогичным образом и на Центральном Кавказе «для всех слабых государств региона, независимо от того, являются ли они международно-признанными или нет, принцип неделимости суверенитета представляется той последней соломинкой, за которую они хватаются во имя своего выживания»12.
Вышесказанное затрагивает прежде всего те нации, которым крушение Советского Союза позволило воспользоваться пресловутым правом на самоопределение. Намертво вцепившись во внезапно свалившийся им в руки суверенитет, их политические лидеры сразу начали подозревать федерализм с присущим ему рассредоточением власти в недостаточно чутком отношении к независимости, которую связывали с нераздельностью суверенитета. В итоге, и это вполне естественно, «вертикальное разделение властных полномочий между органами государственной власти не воспринималось в качестве средства, пригодного для преодоления слабости государства»13. Но — и это крайне важно — претензии к федеративной идее выдвигались не только со стороны того или иного этнического большинства, приступившего к собственному политическому обустройству; их разделяли и многочисленные национальные меньшинства, которым в процессе демонтажа СССР своей государственности не досталось. И если для первых федерализм выступал избыточным решением, то вторым он казался недостаточным, причем по той же причине: из-за предусмотренного этой доктриной сочетания самоуправления с разделенным правлением. Именно поэтому руководители всех без исключения непризнанных государств, бросивших вызов своим новорожденным мини-империям, столь же последовательно не принимали федерализм в качестве оптимального решения, настаивая на безоговорочной и полной независимости. Иными словами, предопределяемый им сценарий был вроде бы и желательным, но абсолютно недостижимым.
Между тем одним из принципиальных условий рождения федеративного союза является само желание сторон связать себя подобным контрактом. Федерация, как известно, есть образование добровольное, воздвигаемое на осознанной и прочной готовности центральных и региональных элит вступить в договорные отношения. Это требование становится еще более существенным в тех случаях, когда центр и регионы маркируются по этническому признаку, ибо федералистский союз в условиях этнической однородности принципиально отличается от аналогичного союза на многонациональной основе. Основное несходство состоит как раз в том, что озабоченность суверенитетом, несущественная в одном случае, в другом случае выходит на самый видный план. А это означает, что
10 Киселева A.B., Нестеренко A.B. Теория федерализма. М.: МГУ, 2002. С. 101.
11 He B. Democratization and Federalization in Asia. В кн.: Federalism in Asia / Ed. by B. He, B. Galligan, T. Inoguchi. Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing, 2007. P. 2.
12 Коппитерс Б. Федерализм и конфликт на Кавказе. М.: Московский Центр Карнеги, 2002. С. 36.
13 Там же. С. 14.
желание войти в федерацию, озвучиваемое этническими элитами, уже вкусившими или готовыми вкусить прелести права наций на самоопределение, должно подкрепляться подразумеваемой при заключении федеративного контракта возможностью столь же свободно из федерации выйти.
Каковы политические устремления национальных меньшинств в рамках федеративного союза? В отличие от империи, федерация не требует от своих национальных сегментов безоговорочно признавать приоритет политической лояльности перед этнической лояльностью. Более того, подобная форма государственного устройства, неизбежно ограничивая этническую самореализацию, отнюдь не предполагает ее упразднения в принципе. Национальное самоопределение одинаково актуально и для империй, и для федераций, тем более что в мире почти нет федеративных союзов, объединяющих примерно равные по численности национальные или языковые группы — Швейцария оказывается едва ли не единственным исключением. А это означает, что одной из сложнейших структурных задач, насущных для многонациональной федерации, но вовсе не беспокоящих федерации этнически гомогенные, выступает определение той оптимальной дозы самовыражения, которая обеспечивала бы безболезненное вписывание этнических меньшинств в политический, культурный, экономический контекст национального большинства. Ответственность за решение этой проблемы ложится на политических лидеров доминирующего этноса, о чем применительно к советским реалиям Георгий Федотов напоминал в следующих по-прежнему актуальных словах: «Если национальная идея не исчерпала себя в русской культуре, то в политической жизни настоящей и будущей России национализм представляет несомненную национальную опасность. Россия — государство народов. Большинство из них впервые пробудилось к национальной жизни, и их молодое самолюбие чрезвычайно щепетильно. ...Победа националистических течений в Великороссии рискует просто взорвать Россию»14.
Иными словами, в публичном пространстве федеративного государства обязательно должны наличествовать зоны, в которых то или иное меньшинство будет ощущать себя большинством и пользоваться привилегиями, подобающими большинству. Именно этим обусловлено фундаментальное значение, которое в многонациональных федерациях имеет «национализм составных частей», то есть удовлетворение «коллективных потребностей и нужд этноса или этносов, вынужденных сосуществовать с более крупной и преобладающей национальной группой, которая предопределяет лицо федерации как политического цело-го»15. Опыт Российской Федерации с указанной точки зрения трудно признать удачным и вдохновляющим: прошедшее под знаком «вертикали власти» десятилетие резко и быстро сузило диапазон политического самовыражения этнических групп, населяющих страну. А поскольку для политиков и граждан непризнанных республик, добивающихся переустройства собственных взаимоотношений со своими «малыми метрополиями», российский опыт наиболее актуален, их и без того невеликий энтузиазм по поводу федеративных проектов не мог не угаснуть окончательно. Или — почти окончательно.
Федерализм с российской спецификой
Теперь я попытаюсь оценить то, в какой степени сохраняемая Россией стойкая приверженность федералистской букве, заслуживающая всяческих похвал, помогает под-
14 Федотов Г.П. Тяжба о России. Сборник статей (1933—1936). Т. III. Paris: YMCA-PRESS, 1982. С. 191—192.
15 Burgess M. Comparative Federalism: Theory and Practice. Abingdon: Routledge, 2006. P. 108.
держивать нормальные отношения с соседями. Для исследователя сравнительного федерализма здесь таится одна из фундаментальных загадок: почему Россия, перестав быть федерацией во всем, за исключением названия, продолжает именовать себя «Российской Федерацией»? Действительно, когда британский ученый Камерон Росс называет нынешнюю Россию «федерацией без федерализма»16, с ним трудно спорить. Не проще ли было бы в такой ситуации конституционно узаконить «вертикаль», принять соответствующие поправки в Основной закон — и честно провозгласить свою страну унитарным государством? Но ни малейшей попытки произвести эту логичную, казалось бы, операцию не наблюдается. Почему? На мой взгляд, ответ следует искать в метаморфозах, которые претерпел федерализм в последние десятилетия. Еще в середине 1960-х годов Уильям Райкер обратил внимание на любопытное обстоятельство: с отходом в небытие традиционных колониальных империй федерализм превратился в единственное политическое средство, позволяющее легально, то есть без применения силы, приобретать новые территории. В мире, где победила политическая корректность, циничный захват чужих земель более не рассматривается как приемлемая опция. Естественным оформлением территориальной экспансии в такой ситуации выступает исключительно федерализм17.
Более того, в российском случае сохранение государством федеративной правовой оболочки гармонично сочетается со стремлением эффективно регулировать политические процессы в так называемом ближнем зарубежье. Активизацию этого регулирования, в ельцинское время либо вообще забытого, либо, в лучшем случае, осуществлявшегося в режиме ad hoc, можно датировать концом 1990-х — началом 2000-х годов. Для внешнеполитической миссии нашего федерализма символическим рубежом стало принятие в 2001 году Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта», регламентирующего изменение состава субъектов в результате присоединения к России территорий иностранного государства. В нынешней редакции этот акт требует осуществления согласительных процедур с участием властей той страны, которая в полном составе или частично присоединяется к Российской Федерации. Любопытно отметить, что российские «ястребы» в первое президентство Владимира Путина уже пытались сделать эту тягостную для них норму более «удобной». В 2005 году парламентская фракция «Родина» предложила внести в закон пункт о том, что инициатором идеи о принятии в Российскую Федерацию является народ, проживающий на территории предполагаемого будущего субъекта. Соответственно, решение о присоединении к России должно было высказываться на всенародном референдуме. Иными словами, разработчики фактически предлагали Государственной Думе проигнорировать международные договоры России во имя частичного восстановления СССР. Как симптоматично выразился в ходе дебатов один из авторов законопроекта, депутат Андрей Савельев, «кроме юридической бесспорности существует еще и политическая целесообразность»18.
К чести Государственной Думы следует сказать, что в 2005 году законопроект был провален, да и фракции «Родина» в нижней палате больше нет. Но эта история — которую, кстати, вспоминали в российской прессе после августа 2008 года — показательна в смысле обсуждаемых трендов. Негласный политический консенсус, утвердившийся в рядах российской элиты, предполагает, по-видимому, что империя есть вещь вполне полезная, даже если ей приходится тщательно скрывать свою имперскую суть, выдавая себя за
16 Ross C. Federalism and Democratization in Russia. Manchester: Manchester University Press, 2002. P. 7.
17 Об этом подробнее см.: Захаров А.А. Унитарная федерация. Пять этюдов о российском федерализме. М.: Московская школа политических исследований, 2008. С. 113—139.
18 Подробнее см.: Михайловская Е. Фракция «Родина» в контексте националистического дискурса в Государственной Думе. В кн.: Русский национализм: социальный и культурный контекст / Сост. М. Ларю-эль. М.: Новое литературное обозрение, 2008. С. 50—57.
нечто иное. По этой причине в последнее время виртуальный спрос на федеративную идею возник там, где его появления трудно было ожидать — в среде «нефтегазовых» державников, убедивших себя, что в последние десять лет родина действительно «встает с колен». Парадоксальность такой ситуации не вызывает сомнений, поскольку демократическая и либеральная по своей природе федеративная идеология в современной России применяется прежде всего для обоснования грядущей великодержавной экспансии. Более того, если в нашем федерализме все еще теплится жизнь, то благодарить за это надо поднимающую голову отечественную имперскую мечту.
Немаловажную роль играет и то обстоятельство, что вхождение в состав федеративного государства, то есть такого образования, которое по определению резервирует за своими составными частями существенную долю самоопределения, а во взаимоотношениях центра и регионов отдает (или должно отдавать) убеждению безусловный приоритет перед принуждением, дается «новичку» легче, чем присоединение к унитарной системе. Ведь если даже федералистский выбор окажется ошибочным, в его рамках элитам разочаровавшегося субъекта федерации будет проще минимизировать издержки своего просчета. Кроме того, остаются открытыми (или приоткрытыми) пути для возможного — в будущем — отступления. А это немаловажно, особенно в тех случаях, когда территория, вступающая в федерацию, испытывает явную внешнюю угрозу и решение ее политического класса о присоединении к союзу мотивировано сиюминутными соображениями политического выживания. Присоединившись к империи, назад можно уйти лишь с оружием в руках, поскольку такая система в своем естественном состоянии работает только на вход. А вот в случае с федеративным союзом это не очевидно: история знает федерации, которые достаточно мирно переживали сецессию составных частей или даже разваливались.
Что же касается вопроса о том, может ли такая трактовка федерализма вносить вклад в укрепление региональной безопасности или во взаимопонимание с соседями по бывшему советскому пространству, то ответ на него представляется очевидным. И это печально, потому что в итоге в постсоветском контексте миротворческий, демократичный, соглашательский (в хорошем смысле этого слова) потенциал федерализма вообще не реализуется, причем ни одной из сторон, так или иначе задетых федеративной идеей. В больших и малых войнах, вспыхивавших в пределах бывшего Советского Союза, «насилие прекращалось либо через военную победу, либо через взаимное истощение ресурсов сторон. Но механизмы компромиссного согласования интересов, которые базировались бы на взаимном доверии, демократизации и экономической выгоде, не принимались сторонами конфликта»19. Одни «бывшие советские» боятся федерализма, видя в нем исключительно напасть и погибель. Другие «бывшие советские» готовы практиковать его, но в довольно причудливом виде, выворачивая федеративную идею наизнанку и превращая федерализм в орудие потенциальной экспансии. Обе трактовки, федерализм как устойчивая фобия, с одной стороны, и «имперский федерализм» — с другой, не оставляют федеративной модели как лекарству от противостояния и конфронтации никаких шансов. Хотя более эффективный инструмент для решения подобной задачи найти было бы сложно.
«Советское значит отличное»
Все сказанное позволяет как минимум частично прояснить вопрос о том, почему в освоении столь полезного для расколотых обществ федералистского инструментария
19 Маркедонов С. Указ. соч. С. 126.
Россия опередила прочие постсоветские страны. Произошло это, если можно так выразиться, невольно. В правовом смысле РСФСР, как известно, представляла собой федеративный союз, заключенный в рамки другого федеративного союза, каким формально являлся СССР. Но с точки зрения политической практики оба образования были конструкциями имперского типа — многонациональными государствами, обладающими четко выраженным, причем как этнически, так и географически, имперским центром и столь же бесспорной имперской периферией. Как отмечалось выше, между империей, многонациональной по определению, и федерацией, многонациональной по воле случая, наблюдается существенное типологическое сходство. Обусловлено оно тем, что каждая из этих систем вынуждена так или иначе решать проблему гармонизации взаимоотношений с этническими меньшинствами — то есть находить собственную комбинацию самоуправления и разделенного правления. Но если населенная многочисленными народами и народностями советская федерация, надорвавшись в военном и экономическом состязании с Западом, провалила решение этой задачи, то Российская Федерация смогла устоять в прежнем виде, даже сделавшись суверенным государством. Такой исход имел свои причины.
Конечно, трудно не согласиться с теми, кто указывает на фундаментальное сходство двух федераций с центром в Москве: «Российская Федерация, составлявшая ядро советской «внутренней империи», походила на свою предшественницу не только в территориальных, этнических и конфессиональных дисбалансах, но и в слабой «национально-территориальной» административной структуре»20. Но это совпадение было далеко не полным. Прежде всего, по сравнению с Советским Союзом в заново рожденной Российской Федерации кардинально изменились этнические пропорции: доля нерусских народов здесь не превышала 20 процентов, в то время как их численность в СССР накануне распада едва ли не равнялась численности самих русских. Новая ситуация одновременно и облегчала, и затрудняла гармонизацию межнациональных отношений в новой России.
В любом социуме, как и в межличностных отношениях, стратегия кооперации и взаимных уступок всегда является вынужденной в том смысле, что в глазах политических акторов она выглядит более рациональной, то есть приносящей больше выгод. С этой точки зрения федерализм отнюдь нельзя рассматривать в качестве великодушного проявления чьей-то доброй воли: к такому решению политиков всегда принуждают обстоятельства. Не вызывает сомнения, что приблизительное демографическое равновесие некогда имперского народа и взаимодействующих с ним этнических меньшинств выступает довольно серьезным аргументом, побуждающим элиты к федеративному варианту организации политии. Иначе говоря, у большевиков, захвативших власть в 1917 году, просто не было иного выбора: федерализм как буржуазное изобретение им, безусловно, не нравился, но обращение к нему в ходе апроприации пестрого и многоязыкого наследия Российской империи сулило столь чаемое новыми властями умиротворение окраин. Этот курс подтверждал свою жизнеспособность на протяжении семи десятилетий, подкрепляясь масштабными программами экономического подкупа периферийных элит.
Действовал ли подобный расчет при учреждении нового российского государства на обломках СССР? Безусловно, демократическое руководство во главе с Ельциным опасалось того, что цепная реакция распада не остановится на административных границах РСФСР. Этого не произошло и, по моему убеждению, не могло произойти. Но республикам в составе России на всякий случай предложили то же лекарство, которым большевики в свое время стабилизировали национальные окраины. Учитывая его свободную дози-
20 НаЬн G. Ор. ск. Р. 148.
ровку — «берите столько, сколько проглотите», — угрозу распада, пусть даже во многом мнимую, удалось сначала снять, а потом и вовсе отодвинуть за грань политически реального. Занятость республиканских элит освоением «проглоченного» не позволила им тогда, в период слабости центральной власти, поставить под сомнение саму целесообразность федеративного союза в России — вопреки тому, что случилось в СССР, чье руководство на последнем этапе существования единого государства вообще не имело возможности предлагать республиканским элитам какие-либо умиротворяющие экономические бонусы. В свою очередь, средневековая дикость войн в Чечне постепенно, но бесповоротно убедила руководителей некоторых ключевых российских регионов в том, что торг с Москвой гораздо предпочтительнее открытой и вызывающей фронды, причем именно в силу своей большей эффективности. Сделав ставку на федерализм, они продвигали его принципы и лозунги весьма напористо и агрессивно — по крайней мере, до прихода Владимира Путина.
Делать уступки партнеру маленькому и слабому гораздо легче, нежели большому и могучему. После распада Советского Союза и оформления Российской Федерации националистически мыслящая общественность и ее политические представители начали то случайно, то нарочито, но все более часто напоминать о том, что новая страна, имея в числе своих граждан менее пятой части этнических меньшинств, вполне может считаться моноэтническим государством. Подскочившие цены на нефть и газ укрепили национальную гордость великороссов и подогрели патриотическое воодушевление, что выразилось в очередном призвании Русской Православной Церкви на государственную службу. Политическое руководство новой России более не видело в меньшинствах угрозы, даже потенциальной, и поэтому не особенно переживало о том, что централизованная и унитарная по замыслу и практике страна по-прежнему будет именоваться федерацией. Уступать столь незначительной части сограждан не страшно, и это, безусловно, играло на руку федеративной идее.
Иначе говоря, российский федеративный проект трудно было считать порождением целенаправленного политического дизайна, осуществленного прозорливыми и дальновидными элитами, чтобы обеспечить себе и своим избирателям максимально безоблачное будущее. Этот сценарий, опиравшийся на советское наследство, был инерционным, стихийным, реактивным; соответственно, выбор политического руководства страны состоял не в том, чтобы предпочесть федерализм иным формам территориальной организации государства, но в том, чтобы молчаливо сохранить его в дальнейшем. Оцениваемая в такой перспективе Российская Федерация стала первой на постсоветском пространстве федерацией всего лишь «по праву рождения», то есть благодаря своей генетической связи с бывшей РСФСР. Именно на этом фоне российская федеральная элита заключила с нерусскими республиканскими элитами своеобразное молчаливое соглашение о сохранении федеративной правовой оболочки. Причем одни понимали, что в случае наступления какой-то крайности все равно не смогут удержать тех, кто пожелает уйти; другие же осознавали, что, даже предельно обострив ситуацию, все равно не найдут в себе сил удалиться окончательно и бесповоротно.
Таков был шаткий баланс, на котором базировалось хрупкое федеративное равновесие ельцинской эпохи. Нежданное оживление спроса на российские нефтегазовые богатства, состоявшееся десять лет назад и совпавшее с пришествием нового лидера, позволило реконструировать принципы федеративного торга, который практиковался в посткоммунистической России. Причем эта корректировка повлияла на отечественный федерализм далеко не лучшим образом, породив довольно диковинную его разновидность, где от федералистского духа не осталось, увы, ничего, кроме названия. Федеративная политическая система знает модус изобилия и модус скудости, функционирующие по-разному. Скромность доходов поощряет присущие федерализму гражданские добродетели, поскольку вынуждает элиты, возглавляющие составные части государства, договари-
ваться друг с другом. Напротив, избыток имеющихся в распоряжении государства денег, особенно легких, то есть выкапываемых из земли, делает более эффективным неконкурентное распределение сырьевой ренты. В итоге выстраивается вертикальная конструкция, в рамках которой, «радикально уменьшая сферу региональной автономии, федеральный центр не просто централизует федеративную систему, но и фактически ставит вопрос о ее реальности»21.
С другой стороны, параллельно с отмиранием федерализма внутри страны все большую политическую актуальность приобретает его внешнеполитическая составляющая, описанная выше. «Ресурсный империализм» предполагает политическое, экономическое, культурное и военное доминирование России на большей части постсоветского мира. В силу отсутствия внутренней оппозиции подобный курс на российских политических площадках публично не обсуждается, а серьезное оспаривание его вообще остается категорически невозможным. Учитывая слабость государственности, отличающую многих наших соседей, а также конфликтный потенциал геополитического пространства бывшего Советского Союза, вполне можно ожидать того, что экспансионистская составляющая российского федерализма когда-нибудь будет выведена из режима standby. Дебютантом, на котором можно будет опробовать эту модель расширения братской российской семьи, станет, скорее всего, Южная Осетия — миниатюрное и нежизнеспособное государственное образование, имеющее к тому же российского «старшего брата» в лице Северной Осетии. Разумеется, действующая редакция закона, регламентирующего принятие «новичка», прежде не позволяла сделать это без согласия властей Грузии.
■ Но, во-первых, Грузия — демократическая страна, где власть пусть и небезупречно, но иногда меняется;
■ во-вторых, на то и правовой текст, чтобы его шлифовать и совершенствовать;
■ в-третьих, в 2008 году Россия признала Южную Осетию в качестве независимого, то есть не связанного с Грузией, государства.
3 а к л ю ч е н и е: проваленная миссия
Подведем итоги. Прежде всего, миссия федерализма на постсоветском пространстве, включая Россию и Центральный Кавказ, оказалась проваленной, причем ее реализация подтачивалась одновременно с нескольких сторон.
■ Во-первых, российский политический класс, для которого федеративная государственность была не столько результатом целенаправленно разрабатываемого межэлитного соглашения, сколько лишь частью наследства, завещанного тонущим Советским Союзом, распорядился ею весьма оригинальным способом. Авторитарный режим, естественным образом декорировавший внезапно обретенное страной нефтегазовое изобилие, не видел необходимости в согласительном, примиренческом, гражданственном потенциале федералистской идеи; но, неожиданно для многих, он проявил интерес к другой ипостаси федерализма, усмотрев в нем незаменимый инструмент для поддержки и оформления территориальной экспансии. В постсовременную эпоху мыслить имперскими понятиями
21 Панкевич Н.В. Модели федеративного устройства: закономерности политической трансформации. Екатеринбург: Уральское отделение РАН, 2008. С. 177.
дольно трудно, но все же возможно, особенно если призвать на помощь федеративную идею. Точнее говоря, в наши дни нельзя даже мечтать о присоединении новых (или возвращении старых) земель, не являясь при этом федерацией. Но если федерализму приписывают сугубо геополитические основания и никаких иных, — он, по сути своей, становится пустым, искусственным, мнимым. По этой причине вклад Российской Федерации в довольно богатую копилку мирового федерализма поистине ничтожен, ибо этот великий принцип изобретался вовсе не для того, для чего его пытаются использовать в путинской России.
■ Во-вторых, федералистские проекты, планы, схемы не пригодились и соседям России по постсоветскому пространству. Два обстоятельства — внезапное обретение независимости незрелыми в политическом отношении нациями в сочетании с развитием новорожденной государственности под гнетущей сенью слишком большой, хронически нестабильной и неизбывно страшной «братской» державы, — обусловили то, что ценность суверенитета в этой части Евразии была непозволительно переоценена. Догмат о неделимости суверенитета, бережно вынесенный элитами новых наций из марксистско-ленинского наследия, не допускает даже мысли о проектах разделенного правления, не говоря уже о практических опытах по воплощению их в жизнь. Именно этот настрой обрек на жалкое существование Содружество Независимых Государств. По той же причине за два десятилетия, прошедших после развала коммунистической империи, ни одна страна бывшего СССР, за исключением России, не приняла федеративный образ правления. Его отвергли даже самые явные кандидаты, по всем показателям подходящие, казалось бы, для того, чтобы пополнить список мировых федераций: Грузия, Молдова, Украина. Более того, святость суверенитета в некоторых случаях оказалась превыше территориальной целостности: национальные политические элиты превозносили этот принцип до крайности, молчаливо и парадоксально соглашаясь даже на заведомую корректировку собственных государственных границ. И если бы все это не было политической практикой, отчаянно обосновываемой и отстаиваемой, подобный курс стоило бы назвать абсолютным безумием. Причем расстройство это необратимо в том смысле, что, будь даже отказ от федерализма временным явлением, вернуть отпавшие из-за такой несговорчивости территории не удастся уже никогда.
■ Наконец, в-третьих, наряду с этническими группами, которые в результате великой реорганизации обрели собственную государственность, федерализм отторгли и те народы, кому в ходе распада Советского Союза своей государственности не досталось. Оказавшись после 1991 года под юрисдикцией национально ориентированных властителей, любой ценой стремящихся к консолидации своих немощных новообразований и не желающих в этой связи поступаться ни малейшей толикой суверенитета, «обделенные» со временем тоже оставили прекраснодушные федералистские проекты. Наблюдая за тем, как националистические элиты их новых стран возвращаются к имперской стилистике диалога с меньшинствами, малые группы там, где это было возможно, сделали ставку не на раздел компетенций в рамках общей страны, а исключительно на обретение политической независимости. Федерализм для реализации подобной программы вовсе не требовался.
