Сущность, основные элементы и признаки административно-правовой системы защиты прав избирателей Текст научной статьи по специальности «Право»

А.А. Насыбуллин,

аспирант (ИЭУП)

СУЩНОСТЬ, ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ И ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ ИЗБИРАТЕЛЕЙ

В статье автор анализирует элементы административно-правовой системы прав избирателей, критически подходит к ее современному состоянию и пытается дать рекомендации по ее совершенствованию, подробно разбирая досудебный способ защиты прав избирателей.

Конституция Российской Федерации[1] в ст.1 указывает, что Россия -демократическое государство.

Демократические начала России прежде всего проявляются в народовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную,

политическом многообразии и местном самоуправлении.

Народ Российской Федерации

осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В зависимости от формы волеизъявления народа различаются

представительная и непосредственная демократия.

Представительная демократия -осуществление народом власти через выборных полномочных представителей, которые принимают решения,

выражающие волю тех, кого они

представляют: весь народ, население,

проживающее на той или иной

территории.

Под выборами в избирательном праве понимаются выборы органов

государственной власти и органов

местного самоуправления: именно на

выборах граждане реализуют

конституционное право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Выборы обеспечивают воспроизводство, обновление государственной и местной власти на демократических основах, в соответствии с наиболее значимыми

политическими интересами,

формируемыми гражданским обществом. В этом заключается их социальнополитическое значение. В современных, демократически организованных

государствах выборы - это принятие политико-правовых решений, причем субъектом является общество в лице его дееспособных граждан, а объектом -государственная власть. Посредством конституционных выборов осуществляется публичное политическое воспроизводство самого государства, а именно социальная ротация или перераспределение

(перегруппировка или передача) законодательных и правительственных функций и полномочий.

Под выборами понимается участие граждан в осуществлении государственной власти как непосредственным

волеизъявлением по основным вопросам общественной и государственной жизни при формировании представительных органов государственной власти, так и выделение из своей среды путем голосования представителей для выполнения в этих органах функций по осуществлению государственной власти в соответствии с волей и интересами граждан, выраженными на выборах.

Как справедливо отмечено в научной литературе, главное в выборах - то, что они являются формой осуществления гражданами принадлежащей им власти. Поэтому один из основных признаков выборов - прямое волеизъявление граждан и выдвижение ими из своей среды

представителен для осуществления народовластия. Этому в полной мере соответствует правило, согласно которому право на участие в управлении государством, прежде всего активное и пассивное избирательное право, предоставляется гражданам конкретного государства, т.е. лицам, обладающим гражданством. Избирательное право -право гражданина, а не просто человека[2].

Самостоятельно устанавливая систему своих органов государственной власти и образуя их, субъекты РФ обязаны действовать в соответствии с основами конституционного строя РФ, в том числе с принципом свободных выборов, гарантируя свободу волеизъявления граждан и не нарушая демократические принципы и нормы публичного права[3].

В силу взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 1, ч. 3 ст. 3 и ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции избирательные права, как права субъективные, выступают в качестве элемента конституционного статуса избирателя. Вместе с тем они являются элементом публично-правового института выборов, в них воплощаются как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и

формировании на этой основе органов публичной власти.

Любое демократическое общество встает перед проблемой того, каким образом максимально полно обеспечить и защитить провозглашенные права и

свободы граждан. Проблема гарантий в вопросе о правах личности занимает одно из центральных мест, поскольку о

реальной ценности прав, свобод и

обязанностей личности судят прежде всего по их охране, реализации.

"Гарантия" в переводе с французского языка означает ручательство, обеспечение, заверение[4].

Гарантии прав и свобод - это условия, средства, обеспечивающие возможность реально пользоваться правами,

установленными конституцией и другими законами, меры, направленные на обеспечение их практического

осуществления, охрану и защиту.

Защита права, по Алексеева, - это

принудительная направленная на

нарушенного права,

мнению С.С. государственно-деятельность, восстановление обеспечение

исполнения юридической обязанности[5]. Под защитой следует понимать те меры реагирования, которые предпринимаются в случаях, когда право нарушается.

Достаточно весомой является точка зрения, согласно которой «меры юридической ответственности» и «меры защиты» - это различные понятия, но охватываемые категорией «защита права».

Административные правоотношения в ходе реализации административных процедур порождаются не только позитивными действиями, но и действиями, которые носят

противоправный характер, в том числе и в случае нарушения прав избирателей. В этой связи граждане вынуждены прибегать к восстановлению или защите своих нарушенных прав.

Законодательством предусмотрены три формы защиты нарушенных прав:

- судебный способ защиты;

- административный способ защиты;

- самозащита.

Здесь следует отметить, что на законодательном уровне до сих пор нет четкости в определении ряда терминов. Ученые-административисты порой одни и те же явления называют по-разному. В связи с этим необходимо законодательно закрепить основополагающие понятия, необходимые для четкого разграничения схожих понятий, таких как административное судопроизводство", административная юстиция",

административное дело" и

административный спор",

административно-юрисдикционное дело", административная жалоба" и

административный иск", "общая административная жалоба", "специальная административная жалоба",

"административный внесудебный

порядок", "административный досудебный порядок" и т.д.

Некоторые ученые рассматривают административное судопроизводство в

качестве вида административного процесса, что, по сути, не только необоснованно, но и противоречит

конституционному принципу разделения ветвей власти, который имеет в своем содержании процессуальный компонент.

Процессуалисты административным судопроизводством считают рассмотрение любого административного дела судами в общем (гражданско-правовом) порядке.

Представляется, что административные дела имеют свою специфику (властную, административную "начинку"), что не позволяет рассматривать их аналогично гражданско-правовым делам[6].

Таким образом, административное судопроизводство - это не деятельность администрации, а вид судопроизводства по рассмотрению административных дел в особом порядке, регламентированном нормами административно-процессу-

ального права.

Также отсутствует единство в терминологии, используемой в

Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в отношении средств защиты - жалобы, заявления, обращения, что свидетельствует о несогласованности процедурных норм. Так, п. 6 ст. 75 говорит только о жалобах на решения, действия нижестоящих комиссий, однако в корреспондирующих данной норме положениях Федерального закона при перечислении полномочий конкретных комиссий употребляется термин "жалобы (заявления)" (пп. "к" п. 9 ст. 21, пп. "и" п. 10 ст. 24 и др.). А в отношении аналогичных полномочий избирательной комиссии субъекта Российской Федерации говорится только о "жалобах". Согласно пп. "к" п. 6 ст. 27 участковая избирательная комиссия рассматривает "жалобы (заявления) на нарушения Федерального закона, иных законов", а в содержании ст. 20 (п. 4) Федерального закона используется термин "обращения о нарушении закона". Очевидно, законодатель не видит существенного различия между

указанными формами обращений.

Неясно также, касается ли установленное п. 9 ст. 75 Федерального закона правило о приостановлении рассмотрения жалоб, аналогичных

поданным в суд или вышестоящую избирательную комиссию, только случаев обжалования решений и действий

(бездействия) нижестоящих комиссий и их должностных лиц либо его также можно применять при рассмотрении иных обращений о нарушении закона. Последний вариант представляется более правильным, однако Федеральный закон не дает однозначного ответа.

В юридической литературе само существование производства по делам, возникающим из административноправовых отношений как вида гражданского судопроизводства, ставится под сомнение одними авторами и обосновывается другими.

Каждая из названных форм защиты имеет свои преимущества и недостатки. Как отмечает А.И. Столмаков, "проблема соотношения административных и судебных методов обеспечения законности состоит не том, чтобы противопоставлять их друг другу, а в том, чтобы, опираясь на оба эти метода, правильно их использовать, памятуя, что те и другие являются правовыми средствами и играют важную роль"[7].

Все же осмелимся утверждать, что административно-правовые методы

защиты нередко бывают более эффективными, чем судебная защита. Эффективность административно-

правовой защиты прав граждан и юридических лиц в механизме реализации административных процедур проявляется в оперативности разрешения дела, в оперативности исправления ошибок и др., что, на наш взгляд, является весомым аргументом в пользу административной процедуры.

Применительно к избирательным отношениям, на наш взгляд, стоит говорить о преимуществе досудебного или, по-другому, административного порядка обжалования, действий либо бездействий должностных лиц, органов избирательной сферы из-за ряда

преимуществ: во-первых, это простота и оперативность рассмотрения; во-вторых, отсутствие уплаты государственной

пошлины; в-третьих, возможность

определить позицию вышестоящего

органа.

Данные рекомендации вполне могут быть учтены при осуществлении административной защиты прав граждан в ходе реализации административных процедур в ходе проведения выборов.

Жалоба - это вид обращения к компетентному лицу (должностному лицу) в связи с нарушенным правом. Ю.М. Козлов отмечает, что «институт права жалобы включает в себя неразрывно связанные друг с другом право гражданина обжаловать незаконные действия органов государственного управления и указанную обязанность соответствующего

государственного органа»[8].

В.Н. Бутылин говорит о том, что жалоба представляет собой форму реагирования на факты нарушения прав и охраняемых законных интересов граждан, средство устранения и предотвращения таких нарушений, восстановление нарушенного субъективного права[9].

Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. В случае если в соответствии с запретом невозможно направление жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующее решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд[10].

Важно знать, что обжалуемые правовые акты или акты, имеющие правовое значение, можно классифицировать следующим образом:

- правовой акт органа публичной власти, т.е. органа государственной власти, государственного органа, органа местного

самоуправления, избирательной комиссии, комиссии референдума;

- распорядительный правовой акт должностного лица органа публичной власти;

- документ, в котором выражено коллегиальное мнение соответствующего органа общественного объединения или политической партии.

Административная ответственность является одним из самых

распространенных и часто применяемых видов юридической ответственности, а благодаря своим процедурным

установлениям - формой немедленного или оперативного реагирования на

неправомерные деяния, совершенные как физическими, так и юридическими лицами.

Первым элементом механизма организации и осуществления

производства по делам об

административных правонарушениях

является форма. Форма - это способ

существования, внешнее проявление,

структура содержания[11]. В научном толковании форма органически связана с содержанием. В таком аспекте под формой понимается тот или иной вариант выражения содержания. Применительно к субъектам административных производств форма является способом выражения ее государственно-правового содержания. Под формой управления понимается внешне выраженное действие

исполнительного органа (должностного

лица), осуществленное в рамках его компетенции и влекущее определенные последствия. Такое понимание формы управления позволит получить ответ на вопрос, для чего формируется система правоприменительных органов, что она и ее отдельные звенья практически делают ради выполнения управленческих целей, задач и функций. В науке административного права существует и иное понимание формы управления. Чаще всего под ними понимаются "виды действий органов управления с точки зрения внешних выражений"[12]. В общем, можно согласиться с мнением административистов, если признать его одним из возможных подходов к анализу

формы управления и если иметь в виду деятельность правоприменительных

органов, а не только органов управления. Изложенная позиция позволяет определить сущность и провести видовую

классификацию форм государственноуправленческой деятельности[13] (форм управления). В современном

административном праве данная категория характеризуется как форма реализации правоохранительной деятельности.

Вторым элементом механизма организации и осуществления

производства по делам об

административных правонарушениях

являются методы. Методы - это способы целенаправленного воздействия

правоприменительных органов,

осуществляемые ими в процессе обращения к мерам обеспечения производства по делам об

административных правонарушениях. Выбор методов - дело весьма сложное.

Третьим элементом механизма организации и обеспечения самого производства являются средства реализации мер, его обеспечивающих. Средства - это такие институционные образования (формы, установления), реальное функционирование,

использование которых приводит к практическому осуществлению

объективного и субъективного права, его претворению в жизнь, достижению конечного социального результата[14]. По мнению В.А. Сапуна, средства

подразделяются на регулятивные и правоохранительные[15]. Когда

регулятивные средства не обеспечивают надлежащую реализацию механизма организации и обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, то их реализация осуществляется в виде жалобы, заявления,

иска.

Предусмотрена обязательность решений вышестоящей избирательной комиссии для нижестоящих комиссий. Федеральный законодатель наделил вышестоящую избирательную комиссию правом отменять решение нижестоящей комиссии, если оно противоречит соответствующему закону либо принято с превышением полномочий. При этом вышестоящая комиссия вправе принять собственное решение по существу вопроса, а также вправе направить соответствующие материалы на повторное рассмотрение комиссией, решение которой было отменено[16].

Таким образом, в качестве вывода следует отметить, что закрепленное статьей 33 Конституции РФ право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в

государственные органы и органы местного самоуправления, конкретизирует связь гражданина и государства. Она обеспечивает возможность активного влияния гражданина на деятельность правоохранительных органов. В истории формирования демократии такая свобода определялась как "право петиции". В демократическом государстве граждане не просто пассивно исполняют веления государства. Они выступают как активная, инициативная сила, вызывающая реформаторские действия государства и предупреждающая ошибки и

злоупотребления властей. Другой аспект права граждан на обращения включает способы защиты личностью своих прав посредством жалоб, заявлений, ходатайств. В настоящее время указанная статья подкреплена и конкретизирована Федеральным законом "О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации".

ЛИТЕРАТУРА

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с изм. от 30 декабря 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009. - № 4. - Ст. 445.

2. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. - М.: Эксмо, 2010.

3. По делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92

Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан: постановление

Конституционного Суда РФ от 27 апреля 1998 г. № 12-П (в редакции от 28 августа 1997 года) и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан "О выборах Президента Республики Башкортостан" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 18. Ст. 2063.

4. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. В 4 т. М., 2002. Т. 1. С. 135.

5. Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 2. Свердловск, 1964.

6. Панова И.В. Административное судопроизводство и процедура внесудебного, досудебного рассмотрения административных дел // Вестник ВАС РФ. 2007. № 4. С. 4.

7. Столмаков А.И. Административно-правовые и судебные методы охраны субъективных прав граждан СССР: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1971. С. 19.

8. Козлов Ю.М. Разрешение жалоб и заявлений трудящихся в органах советского государственного управления. М., 1965. С. 5.

9. Бутылин В.Н. Рассмотрение жалоб граждан на действия работников органов внутренних дел, ущемляющих права и законные интересы граждан. М., 1992. С. 5.

10. Ст. 8 Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.

11. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 124.

12. Советское административное право: учебник для вузов / под ред. М.И. Пискотина. М., 1990. С. 150.

13. Правовые основы регламентации управленческой деятельности в системе обеспечения реализации и защиты прав и свобод граждан / под общ. ред. П.П. Глущенко. СПб.: СПбАУЭ, 2006. С. 66 - 70.

14. Алексеев С.С. Философия права. М., 1999. С. 10.

15. Сапун В.А. Механизм реализации советского права // Правоведение. 1988. № 1. С. 5.

16. Постников А.Е. Избирательное законодательство: необходимо четкое разделение полномочий между различными уровнями власти при проведении выборов // Журнал российского права. 2002. № 5.