CC BY
110право в жизни государства и личноСти
УДК 331.106:347.4
П. П. Глущенко, Н. И. Косякова
Сущность, назначения и особенности служебных контрактов, используемых в государственной гражданской службе
P. P. Gluschenko, N. I. Kosyakova. Essence, purposes and specific features of employment contracts used by the state civil service
Статья посвящена представлению видов служебных контрактов, используемых в государственной гражданской службе, и их содержанию, порядка и условий их заключения, отношений между сторонами служебного контракта на основе административного и трудового права. Акцентируется внимание на сложностях, порождаемых тем, что Федеральный закон № 79 многие вопросы, касающиеся использования служебных контрактов в государственно-правовых отношениях, решает на основе трудового права, слабо согласуемого с административным и государственным правом.
Ключевые слова: закон, порядок, правоотношения, контракт, субъекты служебно-контрактных правоотношений, государственная гражданская служба, срок действия, отстранение, замещение, государственные органы, трудовое право, административное право, государственный служащий, должность, статус.
Контактные данные: 190103, Санкт-Петербург, Лермонтовский пр., д. 44; (812) 332-02-73; urfac_ime@rambler.ru.
The Article is devoted to the types of employment contracts used by the state civil service and their content, as well as to the procedure and conditions of concluding them, relations between the parties to an employment contract based on the administrative and labour laws. The focus is on the difficulties arising from the fact that under Federal Law No.79 many issues concerning the use of employment contracts within the framework of state legal relations are solved basing on the labour law that is hardly consistent with the administrative law and the national law.
Key words: law, procedure, legal relations, contract, parties to an employment contract, state civil service, term of validity, disqualification, substitution, state authorities, labour law, administrative law, civil servant, post, status.
Contacts: 190103, St. Petersburg, Lermon-tovsky Pr. 44; (812) 332-02-73; urfac_ime@ rambler.ru.
Петр Петрович Глущенко — декан юридического факультета, заведующий кафедрой государственного и международного права Санкт-Петербургского университета управления и экономики, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.
Наталья Ивановна Косякова — профессор кафедры государственного и международного права Санкт-Петербургского университета управления и экономики, доктор юридических наук, профессор.
© П. П. Глущенко, Н. И. Косякова, 2012.
Служебному контракту как понятию целиком посвящена глава 5 Федерального закона № 79. В этой главе определяются содержание, форма, порядок и условия заключения служебного контракта, срок его действия, особенности прохождения испытания при поступлении на гражданскую службу, основания и порядок изменения существенных условий служебного контракта, условия перевода на другую должность гражданской службы, порядок временного замещения иной должности гражданской службы и отстранения от замещаемой должности. Кроме того, в этой же части ФЗ № 79 представлен порядок регулирования отношений, связанных с гражданской службой, в процессе реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы.
Согласно ФЗ № 79, о чем уже упоминалось выше, служебный контракт представляет собой соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебный контракт заключается как при поступлении гражданина на гражданскую службу впервые, так и при переходе гражданского служащего с одной должности гражданской службы на другую в случаях, когда после прекращения прежнего служебного контракта государственно-служебные отношения с ним продолжаются.
Как и трудовой договор (ст. 67 ТК РФ), служебный контракт заключается в письменной форме в двух экземплярах, каждый из которых подписывается сторонами (ст. 24 ФЗ № 79). Указом Президента РФ определена примерная форма служебного контракта [11]. Один экземпляр подписанного сторонами служебного контракта передается гражданскому служащему, а второй хранится в его личном деле.
Как уже было отмечено, определение служебного контракта, данное в ФЗ № 79, по сути, определяет его как трудовое соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Эта дефиниция призвана подчеркнуть специфику государственной гражданской службы как особого вида трудовой деятельности. По содержанию же служебный контракт мало чем отличается от трудового договора.
Ст. 24 ФЗ № 79 установлены требования к форме и содержанию служебного контракта, которые практически дублируют соответствующие положения ТК РФ. Содержание служебного контракта — это совокупность его условий. В названной статье приводится исчерпывающий перечень включаемых в служебный контракт существенных условий, а также указан ряд дополнительных условий, которые могут быть в нем предусмотрены.
К существенным условиям согласно теории трудового права к трудовому договору относятся такие условия, наличие которых в контракте является обязательным, т. е. при их отсутствии он не может быть заключен. Другие условия контракта являются дополнительными, т. е. могут включаться или не включаться в контракт по усмотрению сторон.
Служебный контракт должен содержать наименование сторон, т. е. фамилию, имя, отчество гражданина или гражданского служащего и наименование государственного органа (фамилию, имя, отчество представителя нанимателя). К числу существенных условий служебного контракта ФЗ № 79 отнесены:
1) наименование замещаемой должности гражданской службы с указанием подразделения государственного органа. Применительно к более определенной терминологии ТК РФ данное положение закона означает, что трудовая функция государственного гражданского служащего обусловлена специализацией подразделения
и органа, в котором он работает, а также занимаемой им должностью. В то же время наименование конкретного подразделения государственного органа означает фактически место работы государственного гражданского служащего.
Практическая значимость данного условия заключается в более четкой нормативной регламентации переводов из одного структурного подразделения в другое и в отличии такого перевода от перемещения. Согласно ТК, если структурное подразделение организации указано в трудовом договоре, т. е. является его существенным условием, то перевод работника в другое структурное подразделение не может рассматриваться как перемещение и, следовательно, требует согласия работника. Законом предусмотрены несколько иные правила. Согласно ст. 28, не является переводом на другую должность гражданской службы и не требует согласия гражданского служащего перемещение его на другую должность без изменения должностных обязанностей, установленных служебным контрактом и должностным регламентом, т. е. законом допускается перемещение гражданского служащего в другое структурное подразделение, даже если это влечет изменение существенных условий служебного контракта (места службы), при условии, что его должностные обязанности не изменятся.
Трудовая функция гражданского служащего в служебном контракте определяется замещаемой им должностью. Должности федеральной гражданской службы вводятся Федеральным законом или указом Президента РФ, а должности гражданской службы субъектов РФ — нормативным правовым актом субъекта РФ. Так, в Ленинградской области законом от 25 февраля 2005 г. № 12 установлен Перечень государственных должностей Ленинградской области, Реестр должностей государственной гражданской службы Ленинградской области, а также размеры денежного содержания, порядок и условия оплаты труда лиц, замещающих государственные должности Ленинградской области и должности государственной гражданской службы Ленинградской области, включая формирование фондов оплаты труда, размеров должностных окладов и окладов за классный чин государственных гражданских служащих Ленинградской области [1].
Перечни должностей федеральной государственной гражданской службы включаются в Реестр должностей федеральной государственной службы, который утвержден указом Президента РФ «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» [10];
2) дата начала исполнения должностных обязанностей. Ранее, как правило, дата начала работы в служебном контракте (трудовом договоре) не оговаривалась [3, с. 113]. Как уже было отмечено в первом параграфе, трудовое законодательство, с одной стороны, среди обязательных условий трудового договора называет дату начала работы (ст. 57 ТК РФ), а с другой — содержит правила, позволяющие определить дату начала работы при отсутствии указания на это в трудовом договоре. Так, если в трудовом договоре (ст. 61 ТК РФ) не оговорен день начала работы, то работник должен приступить к работе на следующий рабочий день после вступления договора в силу, т. е. подписания договора. Поскольку ФЗ № 79 не содержит аналогичных правил, то вышеуказанные нормы ТК можно использовать и для регулирования труда государственных гражданских служащих.
В связи с этим интересно отметить, что ТК РФ (ст. 61) содержит норму о праве работодателя аннулировать трудовой договор, если работник не приступил к работе в день начала работы. На практике оценочное понятие «аннулировать» вызвало множество обоснованных сомнений и вопросов о том, как можно аннулировать трудовой договор (служебный контракт) практически, и о правовой природе аннулирования трудового договора (служебного контракта). Если по межотраслевой аналогии закона обратиться к ГК РФ, то наиболее приемлемым
представляется расторжение трудового договора. Применительно к государственным гражданским служащим основанием в таком случае будет являться п. 3 ст. 37 ФЗ № 79: прогул (отсутствие на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня);
3) права, обязанности гражданского служащего и должностной регламент. Права и обязанности гражданского служащего, по сути, являются производным условием, т. е. воспроизводят правила регулирования труда, закрепленные действующими нормативными правовыми актами. Они предусмотрены рядом норм ФЗ № 79 и их действие не зависит от включения в служебный контракт. Поэтому нет необходимости перечислять в служебном контракте весь объем прав и обязанностей, установленных действующим законодательством в отношении гражданских служащих. Вместе с тем ФЗ № 79 установлены обязательные условия, включаемые в служебный контракт (ч. 2 и 3 ст. 23 ФЗ № 79):
а) обязанность представителя нанимателя: предоставить возможность прохождения гражданской службы и замещения определенной должности; предоставить такую возможность в соответствии с ФЗ № 79 и иными нормативными правовыми актами о гражданской службе; своевременно и в полном объеме выплачивать денежное содержание; предоставить государственные социальные гарантии;
б) обязанность государственного гражданского служащего (или гражданина, поступающего на государственную службу): исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом; соблюдать служебный распорядок государственного органа.
На основании вышеизложенного ясно, что служебный контракт должен содержать те права и обязанности государственного служащего, которые обусловлены выполнением должностных обязанностей по конкретной должности гражданской службы и связаны со спецификой данной должности. Однако такие права и обязанности гражданского служащего должны быть предусмотрены и его должностным регламентом. При этом, на наш взгляд, включение их в регламент носит чисто формальный характер, а основное назначение регламента — описание деловых процессов и операций.
ФЗ № 79, введя понятие должностного регламента, тем не менее не дает его определения, которое, однако, можно вывести из составляющих его элементов, а именно: это правовой акт, устанавливающий административно-правовой статус должности (в том числе права, обязанности и ответственность); условия и основания замещения; квалификационные требования по должности, предъявляемые к замещающему ее лицу; правила и процедуры юридически значимых действий, совершаемых по должности; а также перечни вопросов, рассматриваемых, согласовываемых или разрешаемых лицом, замещающим должность, в том числе в порядке свободного административного усмотрения, административного правоисполнения, нормативного правового предположения, индивидуального управленческого решения, служебного взаимодействия, оказания государственной услуги, а также показатели результативности исполнения должности.
По ФЗ № 79 в должностной регламент должны входить: квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, к образованию, стажу государственной службы или опыту работы по специальности; должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенно-
стями замещаемой в нем должности гражданской службы; перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения; перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений; сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений; порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями; перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа; показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
При изучении содержания ФЗ № 79 в части, касающейся должностных регламентов, возникает два вопроса. Первый: согласно ФЗ № 79 должностной регламент является существенным условием служебного контракта, а из смысла закона следует, что должностной регламент представляет собой самостоятельный документ, устанавливающий права и обязанности гражданского служащего наряду со служебным контрактом. Таким образом, более правильно было бы сказать, что существенным условием служебного контракта являются права и обязанности гражданского служащего, предусмотренные по соответствующей должности гражданской службы должностным регламентом, прилагаемым к служебному контракту.
Второй: служебный контракт представляет собой соглашение сторон, при этом важнейшие права и обязанности государственного гражданского служащего определяются должностным регламентом, односторонне утверждаемым представителем нанимателя.
В этой связи предлагаем внести изменения в законодательство (в ст. 47 ФЗ № 79), касающиеся исключения из регламента прав и обязанностей государственного гражданского служащего (поскольку указанные разделы входят в служебный контракт), оставив при этом остальные составляющие (квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков; должностные обязанности; перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения; перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений; перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа; показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего).
Некоторые авторы, придерживаясь мнения трудоправовых основ служебноправовых отношений, считают, что наличие регламента, односторонне утверждаемого представителем нанимателя, может привести к значительным нарушениям прав государственных гражданских служащих [3, с. 114]. Действительно, ранее, как правило, трудовые права и обязанности работника в основном содержались в должностных инструкциях, утверждаемых работодателем. На практике это часто приводило к их постоянным изменениям без согласования с работником и к нарушениям трудовых прав работников.
Поскольку права и обязанности государственного служащего более полно, по сравнению с работником, работающим по трудовому договору, урегулированы
законодательством, то основной смысл должностного регламента — описание функциональных обязанностей работника и критериев оценки эффективности его деятельности. Следовательно, служащий не менее представителя нанимателя заинтересован в том, чтобы должностной регламент был утвержден до начала замещения им должности государственной службы. Более того, поскольку условия служебного контракта могут быть изменены только по соглашению сторон и в письменной форме (п. 5 ст. 24 ФЗ № 79), а должностной регламент является неотъемлемым приложением к служебному контракту, то изменения в должностном регламенте, действительно утверждаемым в одностороннем порядке представителем нанимателя, вступают в действие только после ознакомления с новым должностным регламентом государственного служащего;
4) виды и условия медицинского, социального страхования гражданского служащего и иные виды страхования. Данное условие служебного контракта также является производным, поскольку согласно действующему законодательству [14] работодатели обязаны осуществлять предусмотренные законом и иными нормативными актами виды социального страхования работающих у них лиц. Отношения по различным видам страхования регулируются рядом законов [4].
В развитие федеральных законов на уровне субъектов федерации также могут приниматься законы. Так, в Ленинградской области принят областной закон № 119 от 13.10.2006 г. «О выплатах по обязательному государственному страхованию государственных гражданских служащих Ленинградской области» [2]. Указанным законом предусмотрены следующие страховые случаи: гибель (смерть) государственного служащего в период прохождения службы, а также в течение одного года после увольнения вследствие увечья, травмы или заболевания, полученного в период прохождения государственной службы; установление государственному служащему инвалидности в период прохождения службы, а также в течение одного года после увольнения с гражданской службы вследствие увечья, травмы или заболевания, полученного в период прохождения государственной службы; получение застрахованным лицом в период прохождения государственной службы увечья или травмы; заболевание, явившееся основанием для расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя гражданского служащего с освобождением гражданского служащего от замещаемой должности и увольнением по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением. Также областным законом установлены размеры страховых сумм, составляющие от 5 до 50 должностных окладов, установленных по должности, замещаемой гражданским служащим на день наступления страхового случая (см. ст. 5 указанного закона).
Необходимо отметить, что среди прочего ФЗ № 79 (ст. 52) государственным служащим гарантируется медицинское страхование как гражданского служащего, так и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет, в соответствии с Федеральным законом «О медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации». На сегодняшний день такой закон не принят;
5) права и обязанности представителя нанимателя отражают соответствующие обязанности и права государственного служащего. Их конкретизация применительно к конкретным должностям государственной гражданской службы осуществляется не только контрактом, но и обязательным приложением к нему — должностным регламентом. Помимо общих прав и обязанностей, обязательное включение которых урегулировано ФЗ № 79, в контракт могут включаться специфичные для данного служебного контракта права и обязанности представителя нанимателя, связанные с дополнительными правами и обязанностями гражданского служащего. Например,
если в соответствии со ст. 53 ФЗ № 79 гражданскому служащему предоставлена дополнительная государственная гарантия в виде права на транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, то данному праву должна корреспондировать обязанность представителя нанимателя предоставить такое обслуживание;
6) условия профессиональной служебной деятельности, компенсации и льготы, предусмотренные за профессиональную служебную деятельность в тяжелых, вредных и (или) опасных условиях. Условия профессиональной служебной деятельности, т. е. условия труда — совокупность факторов трудового процесса и производственной среды, в которой осуществляется деятельность служащего. Требование включения таких условий в служебный контракт полностью соответствуют ТК РФ (ст. 57). Условия труда подразделяются на четыре класса: оптимальные, допустимые, вредные (подразделяются на четыре степени вредности) и опасные [8]. Лицам, работающим в тяжелых, вредных или опасных условиях труда, законодательством устанавливаются различного рода льготы и компенсации: надбавки к заработной плате, сокращенное рабочее время, дополнительные отпуска и т. п. Так, согласно ст. 46 ФЗ № 79 гражданскому служащему предоставляется ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск в связи с тяжелыми, вредными и (или) опасными условиями гражданской службы, в том числе в связи со службой в местностях с особыми климатическими условиями (например, в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностей);
7) режим служебного времени и времени отдыха.
Соблюдение правил служебного распорядка (устанавливаются нормативным актом государственного органа) является обязанностью гражданского служащего и без специального указания на это в служебном контракте (ст. 23, 56 ФЗ № 79). В служебный контракт это условие включается только если режим рабочего времени и времени отдыха конкретного гражданского служащего отличается от служебного распорядка государственного органа.
Так, некоторым категориям гражданских служащих может быть установлен ненормированный рабочий день (ст. 45 ФЗ № 79). При этом встает вопрос об ограничении работодателей при использовании данного условия. Необходимо отметить, что в законодательстве (и ФЗ № 79, и ТК РФ) такие ограничения отсутствуют. Согласно ст. 101 ТК РФ ненормированный рабочий день — особый режим работы, в соответствии с которым отдельные работники могут по распоряжению работодателя при необходимости эпизодически привлекаться к выполнению своих трудовых функций за пределами установленной для них продолжительности рабочего времени.
Такие работники в случае производственной необходимости могут привлекаться к работе сверх установленного для них рабочего времени без дополнительной оплаты и без отгула. Переработка в таком случае не считается сверхурочной работой и компенсируется предоставлением дополнительного оплачиваемого отпуска (законодательством установлена минимальная продолжительность такого отпуска — три календарных дня в год).
Законодательство (и ФЗ № 79, и ТК РФ) не устанавливает ни порядок привлечения работников к работе сверх определенной продолжительности рабочего времени, ни предельного времени переработки. При этом привлечение работника к такой работе не требует его согласия, если он принят на работу по должности, включенной в перечень должностей с ненормированным рабочим днем. ТК РФ предусматривает ограничение максимального времени работы за пределами нормальной продолжительности рабочего времени как для работы по инициативе работодателя (сверхурочная работа), так и для работы по инициативе
работника (совместительство) — 120 часов в год (ст. 99 ТК РФ) и 16 часов в неделю (ст. 98 ТК РФ) соответственно, но при этом, как уже было отмечено, пределов работы при ненормированном рабочем дне не установлено, хотя практика применения режима ненормированного рабочего дня довольно обширна. Более того, помимо отсутствия ограничений в законодательстве и в комментариях к ТК РФ превалирует мнение об отсутствии каких-либо ограничений при привлечении работника к работе для выполнения трудовых функций сверх установленной для него продолжительности рабочего времени (такое же мнение подтверждается и Федеральной службой по труду и занятости: см. [6]).
Таким образом, государственный служащий, работающий на условиях ненормированного рабочего дня, в настоящее время привлекается к работе за пределами установленной для него продолжительности рабочего времени (фактически к сверхурочной работе) в упрощенном порядке без четкой регламентации таких понятий, как «при необходимости» и «эпизодически», не получает оплату за свой труд в нарушение ст. 37 Конституции РФ, ст. 21 и 22 ТК РФ, а за отказ от работы за пределами установленной для него продолжительности рабочего времени может быть привлечен к дисциплинарной ответственности в соответствии с гл. 30 ТК РФ. При этом в нарушение ст. 91 ТК РФ работодатель не учитывает время, фактически отработанное работником сверх установленной для него продолжительности рабочего времени. Следствием увеличения фактической продолжительности рабочего времени является уменьшение времени отдыха, в течение которого работник свободен от исполнения трудовых обязанностей и которое он может использовать по своему усмотрению, что не соответствует, в частности, нормам ст. 37 Конституции РФ, ст. 2, 21 и 22 ТК РФ. Также необходимо отметить, что при обращении в суд за восстановление своих нарушенных прав (например, в случае привлечения к работе сверх установленной продолжительности рабочего времени для выполнения функций, не предусмотренных трудовым договором) работникам невозможно или, по крайней мере, достаточно сложно представить доказательства по данному факту, что ограничивает их право на судебную защиту, предусмотренное, в частности, ст. 2 ТК РФ.
Необходимо восполнить данный пробел законодательства, введя порядок привлечения к работам за нормальной продолжительностью рабочего времени посредством письменного распоряжения работодателя, обязать работодателя вести его учет, а также ограничить продолжительность такой работы в течение года (или месяца) либо вообще отменить нормы ТК о ненормированном рабочем дне и, соответственно, любую работу, выполняемую по инициативе работодателя за пределами установленной продолжительности рабочего времени, регулировать нормами о сверхурочной работе;
8) условия оплаты труда. Оплата труда гражданского служащего производится в виде денежного содержания и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы. Денежное содержание гражданского служащего состоит из: месячного оклада по занимаемой должности (должностной оклад); месячного оклада в соответствии с классным чином гражданского служащего (оклад за классный чин); ежемесячных и иных дополнительных выплат.
Размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих устанавливаются указом Президента РФ по представлению Правительства РФ, а гражданских служащих субъекта РФ — в соответствии с нормативным правовым актом субъекта РФ. По замыслу законодателя в оплате труда гражданских служащих должна существенно возрасти доля средств на стимулирование результативной работы, критерии оценки кото-
рой устанавливаются в должностном регламенте, создав тем самым предпосылки для увязки системы оплаты труда и результатов службы.
Порядок установления оплаты труда государственных служащих в зависимости от показателей эффективности и результативности, а также перечень должностей гражданской службы, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда, утверждаются Президентом РФ по представлению Правительства РФ. Обобщенные показатели эффективности и результативности деятельности государственных органов утверждаются Президентом РФ [12], а специфические показатели для конкретного государственного органа утверждаются актом соответствующего государственного органа. Такие показатели результативности и связанные с ними условия оплаты труда обязательно указываются в служебном контракте.
Помимо перечисленных необходимых условий в служебный контракт по соглашению сторон могут включаться и иные условия, примерный перечень которых установлен ФЗ № 79:
а) испытание при поступлении на гражданскую службу. Условие об испытании продолжительностью от трех месяцев до одного года (согласно ТК РФ при заключении трудового договора срок испытания не может быть больше трех месяцев и в отдельных случаях — шести месяцев) обязательно включается в акт о назначении на должность и служебный контракт. Ряду гражданских служащих испытание не устанавливается (ст. 27 ФЗ № 79);
б) условие о неразглашении сведений, составляющих государственную и иную охраняемую Федеральным законом тайну, а также служебной информации, если должностным регламентом предусмотрено использование таких сведений. В соответствии с ФЗ № 79 разглашение государственным служащим охраняемой Федеральным законом тайны (государственной, служебной или иной), ставшей известной гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей, является основанием расторжения служебного контракта (ст. 37 ФЗ № 79);
в) обязанность лица проходить гражданскую службу после окончания обучения в образовательном учреждении профессионального образования не менее установленного договором на обучение срока, если обучение осуществлялось за счет средств соответствующего бюджета. Аналогичная норма предусмотрена трудовым законодательством (ст. 57 ТК РФ).
В служебный контракт по соглашению сторон могут включаться и прочие условия, не ухудшающие положения работника (в данном случае гражданского служащего) по сравнению с установленными законами и иными нормативными правовыми актами. Такими условиями могут быть, например, предоставление служебного жилья, автомобиля, оплата мобильной связи и т. д. В служебном контракте обязательно предусматривается ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение взятых на себя обязанностей, хотя в целом она предусмотрена ФЗ № 79, а также соответствующими нормами трудового законодательства.
Так, в отношении гражданского служащего ФЗ № 79 установлен закрытый перечень дисциплинарных взысканий. Помимо дисциплинарной ответственности на гражданского служащего может быть возложена материальная ответственность за ущерб, причиненный имуществу государственного органа, согласно правилам гл. 39 ТК РФ о материальной ответственности.
Представитель нанимателя, со своей стороны, также несет материальную ответственность перед гражданским служащим. Так, в соответствии со ст. 234 ТК РФ он обязан возместить гражданскому служащему весь неполученный заработок
в случае незаконного лишения его возможности работать (при незаконном переводе, увольнении и т. д.). Также при нарушении сроков оплаты труда представитель нанимателя помимо заработка обязан уплатить работнику денежную компенсацию в размере не ниже одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка РФ за каждый день задержки. Поскольку ФЗ № 79 предусмотрена конструкция представителя нанимателя, который, как известно, может выступать от имени РФ или субъекта РФ, соответствующие выплаты должны производиться из средств соответствующего бюджета, хотя закон и не содержит прямых указаний на этот счет.
Трудовые договоры обычно дифференцируют по следующим основаниям [9, с. 315]:
• по виду трудовой функции (в зависимости от того, какой вид трудовой деятельности оформляется трудовым договором). По этому критерию обычно выделяют трудовые договоры о прохождении службы, трудовые договоры о выполнении работ по рабочим профессиям, трудовые договоры, заключаемые со специалистами и техническими работниками;
• по содержанию. Определяющим здесь является наличие в трудовом договоре общих и специальных условий труда. Общие условия появляются в трудовом договоре из содержания действующего законодательства. Специальные условия появляются в трудовом договоре по соглашению сторон при соблюдении требований законодательства. К числу специальных условий могут быть отнесены дополнительные по сравнению с законодательством льготы и преимущества, дополнительные меры материальной ответственности и основания прекращения трудовых отношений с отдельными категориями работников;
• по сроку действия. Выделяют договоры, заключаемые на неопределенный срок, и срочные, заключаемые на определенный срок не более пяти лет. Применительно к служебным контрактам большинство авторов выделяют их виды только в зависимости от срока действия — срочные и заключенные на неопределенный срок. По нашему мнению, другие два основания дифференциации трудовых договоров также можно использовать и применительно к служебным контрактам.
Так, в качестве вида трудовой функции по аналогии с видами трудового договора все служебные контракты можно разделить на заключенные с техническим персоналом, руководителями и специалистами. ФЗ № 79 предусматривает четыре категории должностей гражданской службы: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты. Применительно к видам выполняемых трудовых функций часть служебных контрактов государственных гражданских служащих категории «помощники (советники)» применительно к нашей терминологии можно отнести к специалистам, а часть к техническому персоналу (например, если в должностном регламенте предусматривается только работа в приемной руководителя). Также ряд контрактов с «обеспечивающими специалистами» можно отнести к специалистам. По содержанию служебные контракты также можно разделить по наличию или отсутствию специальных условий, не характерных для большинства государственных гражданских служащих (сокращенное рабочее время в период беременности, ненормированный рабочий день, предоставление служебного транспорта и т. д.).
Порядок и основания заключения срочного служебного контракта ФЗ № 79, по аналогии с ТК РФ, регулируется дополнительно. Однако в отличие от трудового законодательства закон устанавливает не только максимальный, но и минимальный срок действия срочного служебного контракта — один год. Установление
достаточно большого минимального срока вполне оправданно, поскольку заключение служебного контракта, по сравнению с трудовым договором, требует большего количества усилий как со стороны работодателя, так и со стороны государственного служащего: наличие дополнительных документов для поступающих на государственную гражданскую службу (сведений о доходах, сведений об отсутствии заболеваний, препятствующих прохождению государственной службы, и т. д.); дополнительное социальное обеспечение государственных служащих, проверка анкетных данных и т. д. Так же, как и в трудовом законодательстве, по общему правилу контракт должен заключаться на неопределенный срок, поэтому основания заключения срочного служебного контракта предусмотрены ФЗ № 79 (ст. 25) — т. е. он заключается только в тех случаях, когда отношения, связанные с гражданской службой, не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом категории замещаемой должности гражданской службы или условий прохождения гражданской службы.
Такой же позиции придерживается и Верховный суд РФ [7, п. 13]: решая вопрос об обоснованности заключения с работником срочного трудового договора, следует учитывать, что такой договор заключается, когда трудовые отношения не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом характера предстоящей работы или условий ее выполнения, если иное не предусмотрено Трудовым кодексом РФ и иными федеральными законами. При этом в силу ст. 56 ГПК РФ обязанность доказать наличие обстоятельств, делающих невозможным заключение трудового договора с работником на неопределенный срок, возлагается на работодателя.
Поскольку ФЗ № 79 не устанавливает последствий нарушения этого правила, то некоторые авторы [5, с. 22] считают, что в таких случаях должны применяться нормы ст. 58 ТК РФ. То есть служебный контракт, заключенный на определенный срок при отсутствии достаточных к тому оснований, по решению суда (или органа, осуществляющего государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства) признается заключенным на неопределенный срок. Однако в таком случае возникнет противоречие со ст. 22 ФЗ № 79, устанавливающий исчерпывающий перечень случаев заключения служебных контрактов без проведения конкурса (в число которых входит и заключение срочных служебных контрактов). Представляется, что такое положение необходимо отдельно урегулировать в ФЗ № 79. Поскольку в законодательстве прямо выделяется только дифференциация служебных контрактов на срочные и бессрочные, рассмотрим подробнее некоторые особенности срочного служебного контракта.
Как уже было отмечено, служебный контракт на определенный срок заключается только в случае, прямо предусмотренном законом. Например, в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 25 ФЗ № 79 срочный служебный контракт заключается в случае замещения отдельных должностей гражданской службы категории «руководители», а также должностей гражданской службы категории «помощники (советники)». Необходимо подчеркнуть, что в отношении заключения контракта с данными работниками в исследуемом законе имеются значительные пробелы и противоречия. Так, в ФЗ № 79 установлена необходимость заключения срочного служебного контракта только для отдельных должностей указанной категории. При этом он не определяет перечень руководителей и помощников (советников), с которыми должен быть заключен срочный служебный контракт, и не называет каких-либо правовых условий, характеристик и т. п. для их дифференциации. Классифицируя должности государственной гражданской службы ФЗ № 79 (ст. 9), указывается возможность замещения должностей категории «руководители» как на определенный срок, так и без ограничения срока полномочий
(для помощников предусмотрено замещение должностей на срок, ограниченный сроком полномочий руководителей).
Исследование сущности, содержания служебных контрактов и трудовых договоров позволяет сделать следующие выводы:
• целесообразно установить исчерпывающий перечень должностей руководителей (а соответственно и помощников (советников)), с которыми должен быть заключен срочный результативный контракт;
• активно использовать заключение срочного служебного контракта является замещение должности гражданской службы в государственном органе, образованном на определенный срок или для выполнения определенных задач и функций (п. 5 ч. 4 ст. 25 ФЗ № 79). Такая достаточно общая формулировка, как выполнение определенных задач и функций при буквальном ее толковании, может быть применима к большинству государственных органов. Поэтому целесообразно исключить из ФЗ № 79 указанную норму, оставив только случаи образования государственного органа на определенный срок;
• необходимо обращаться к срочному служебному контракту в случае замещения должности гражданской службы, по которой настоящим законом (ч. 14 ст. 50) установлен особый порядок оплаты труда по результатам эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых соответствующими показателями срочного служебного контракта;
• акцентировать внимание на том, что составной частью служебного контракта является должностной регламент государственного служащего, в котором должны быть предусмотрены показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего (пп. 8 п. 2 ст. 47 ФЗ № 79). И эта норма обязана быть распространена на всех государственных служащих, а не только работающих на условиях срочного служебного контракта;
• в целях обеспечения эффективности деятельности государственных служащих необходимо вносить изменения в ФЗ № 79 в части, касающейся конкретизации содержания, условий заключения и определения прав и обязанностей сторон срочного служебного контракта.
литература
1. Вестник правительства Ленинградской области. 28.02.2005. № 7.
2. Вестник правительства Ленинградской области. 23.11.2006. № 76.
3. Ершова Е. А. Трудовые правоотношения государственных гражданских и муниципальных служащих в России. М.: Статут, 2008. 225 с.
4. Закон РФ от 28.06.1991 г. № 1499-1 (ред. от 23.07.2008 г.) «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 04.07.1991. № 27. Ст. 920.
5. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / под ред. А. Ф. Ноздрачева. Подготовлен для системы Консультант Плюс, 2005.
6. Письмо Федеральной службы по труду и занятости от 07.06.2008 г. № 1316 // Официальные документы (приложение к журналу «Учет. Налоги. Право»). 2008. № 27.
7. Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» // Российская газета. 8 апреля 2004 года.
8. Руководство Р 2.2.2006-05 «Руководство по гигиенической оценке факторов рабочей среды и трудового процесса. Критерии и классификация условий труда». Утверждены руководителем Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и
благополучия человека, главным государственным санитарным врачом РФ 29.07.2005 г. // Бюллетень нормативных и методических документов Госсанэпиднадзора. 2005. № 3.
9. Трудовое право России: учебник / под ред. С. П. Маврина, Е. Б. Хохлова. М.: Норма, 2008. 656 с.
10. Указ Президента РФ «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» № 1574 от 31.12.2005 г. // Собрание законодательства РФ. 02.01.2006. № 1. Ст. 118.
11. Указ Президента РФ от 16.02.2005 г. № 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации»// Российская газета. 18.02.2005. № 34.
12. Указ Президента РФ от 28.06.2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 27. Ст. 3256.
13. Федеральный закон от 15.12.2001 г. № 167 «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (ред. от 30.12.2008 г.) // Российская газета. 20.12.2001. № 247.
14. Федеральный закон от 16.07.1999 г. № 165 «Об основах обязательного социального страхования» (ред. от 14.07.2008 г.) // Собрание законодательства РФ. 19.07.1999. № 29. Ст. 3686.
15. Федеральный закон от 24.07.1998 г. № 125 «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (ред. от 23.07.2008 г.) // Российская газета. 12.08.1998. № 153-154.
УДК З4З.З
Б. П. Белозеров
Правовое государство и россия: теория и история вопроса
B. P. Belozyorov. The rule-of-law state and Russia: theory and background
В статье рассматривается историко-теоретический аспект зарождения государственных образований, их основных признаков, пути формирования управленческих функций, создание властных институтов. Исторические источники раскрывают особенности государственного устройства в различных регионах и на разных этапах их экономического развития. Власть нуждалась в правовых нормах, обеспечивающих ее управленческие функции. Именно это побуждало власть вырабатывать более совершенные нормы поведения граждан, отве-
The Article considers the historical and theoretical aspect of the generation of state formations, their main features and the ways of developing governance functions, as well as the creation of empowered institutions. Historical records describe specific features of state structures of different regions and at different stages of their economic development. The power needed a legal framework that would safeguard its governance functions. And this was an incentive for the power to develop improved rules governing citizen’s conduct and corresponding to the interests of
Борис Петрович Белозеров — профессор кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского университета управления и экономики, член-корреспондент Международной академии наук высшей школы, доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор.
© Б. П. Белозеров, 2012.
