CC BY
120
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
Анализируется специфика регулирования труда государственных служащих, рассматривается вопрос об окончательном урегулировании труда государственных служащих нормами трудового или административного права.
Ключевые слова: трудовые правоотношения, государственная служба, служебные отношения, служебный контракт, трудовой договор
трудовые правоотношения го судар ственных служащих
АЛЕКСЕЙ ВАСИЛЬЕВИЧ АРТЕМОВ
Заместитель начальника отдела контроля исполнения документов Федеральной службы судебных приставов, студент 2-го года магистратуры (6-й курс) юридического факультета Московского государственного индустриального университета
The specific regulation of public employees labor relationship is analyzed, the problem of the final regulation of public employees' labor by the norms of labor or administrative law is considered.
Key words: labor relations, public service, service relationship, service contract, labor contract
В настоящее время специфика трудовой функции государственных служащих и связанные с этим особенности правового регулирования их деятельности, а также имеющая место тенденция к регламентации труда этих работников специальными нормативными актами все чаще служат предпосылками для исключения трудовых отношений рассматриваемых субъектов из предмета трудового права.
При рассмотрении регулирования служебных отношений на государственной гражданской службе прежде всего необходимо остановиться на некоторых спорных проблемах правовой природы указанных отношений.
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1 (далее - Закон) устанавливает приоритет законодательства о гражданской службе, относящейся по правовой природе к системе публичного (преимущественно административного) права, перед законодательством о труде, принадлежащем к сфере
частного права. Трудовой кодекс и другие акты о труде применяются к отношениям, возникающим на гражданской службе, не в полном объеме, а исключительно в случаях, не урегулированных Законом и другими актами федерального законодательства о государственной службе (ст. 73 Закона).
Анализ практики применения Закона показал, что он более чем наполовину состоит из норм, переписанных из Трудового кодекса РФ, не содержит терминологии, принципиально отличающейся от применяемой в трудовом праве: все свелось к замене слова «трудовой» на «служебный» (служебный контракт, служебное время, служебный спор, служебное место). Причем содержание соответствующих понятий по сути не изменилось. Кроме того, в некоторых случаях сохранилась и «трудо-правовая» терминология (например, охрана труда, оплата труда и т. п.). Практически дословно переписаны положения Трудового кодекса РФ, регулирующие содержание служебного контракта, срок его действия и порядок заключения, правила установления
<
3
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
<
а
испытания при приеме на службу, перевод на другую должность и изменение существенных условий контракта, отстранение от должности, основания прекращения контракта, служебное время и время отдыха, рассмотрение служебных споров и др.2
Что касается субсидиарного применения, то оно охватывает не только отдельные нормы Трудового кодекса РФ, но и целые его институты. В частности, Законом вообще не урегулированы такие институты, как материальная ответственность, охрана труда, гарантии для работников с семейными обязанностями и беременных женщин, работников, совмещающих работу с обучением, лиц, работа-
ность, порядке приостановления и продления служебного контракта и др.
Таким образом, целостной системы правового регулирования служебных отношений на государственной гражданской службе, о которой говорилось в Концепции реформирования государственной службы3 (основополагающем нормативном документе реформирования государственной службы в современной России), не получилось. В связи с этим вполне правомерен вопрос: был ли практический смысл в том, чтобы заново «перелицовывать» хорошо известные положения трудового права и называть все это отдельной отраслью права - служебным правом?
ПО ПОДСЧЕТАМ НЕКОТОРЫХ СПЕЦИАЛИСТОВ, ОТНОШЕНИЯ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ РЕГУЛИРУЮТСЯ БОЛЕЕ ЧЕМ 80 СТАТЬЯМИ ТРУДОВОГО КОДЕКСА РФ, ЧТО СОСТАВЛЯЕТ ПРИМЕРНО 20 % ЕГО НОРМАТИВНОГО МАССИВА
ющих в районах Крайнего Севера. Ничего в нем не сказано и о порядке ведения трудовых книжек (хотя они упоминаются), предоставления ежегодных оплачиваемых отпусков, а положения, касающиеся видов отпусков и их продолжительности, заимствованы из ТК РФ.
Также Трудовым кодексом регулируются нормы о выходных и нерабочих праздничных днях, гарантиях при направлении в командировку, гарантиях служащим, входящим в состав выборных профсоюзных органов. Не предусмотрены правила исполнения решений о восстановлении на работе, правила поворота исполнения решений по трудовым делам и др.
Отдельные положения Закона сформулированы так, что трудно понять, должны ли они применяться сами по себе (буквально) или с учетом соответствующих положений Трудового кодекса РФ. Кроме того, некоторые формулировки противоречивы (например, правила, касающиеся установления срока испытания при поступлении на гражданскую службу, порядка проведения служебной проверки).
Идея наиболее полно урегулировать служебные отношения на гражданской службе в специальном законе на деле обернулась наличием значительно большего, чем ранее, числа пробелов, которые трудно устранить даже путем применения общих норм трудового законодательства. Так, в Законе отсутствуют правила о порядке издания акта о назначении на долж-
По подсчетам некоторых специалистов, отношения гражданской службы регулируются более чем 80 статьями Трудового кодекса РФ, что составляет примерно 20 % его нормативного массива. Однако это вовсе не означает признания того, что отношения на гражданской службе являются трудовыми правоотношениями. Это лишь означает, что Закон кодифицировал не все существенные нормы, непосредственно регулирующие отношения, связанные с гражданской службой. На практике в государственных учреждениях не могут перечислить даже часть норм трудового законодательства, которые применяются в отношении гражданских служащих, поскольку никаких рекомендаций по этому вопросу не опубликовано4.
При этом необходимо отметить, что в гл. 6 Закона устанавливаются дополнительные (помимо предусмотренных Трудовым кодексом РФ) основания для увольнения с государственной службы, а в гл. 11 закреплены гарантии правовой и социальной защиты государственных служащих, выделяющие их из общей массы наемных работников.
На мой взгляд, наиболее существенным отличием Закона от законодательства РФ о труде является наличие прав и обязанностей (ст. 14, 15 Закона), а также их ограничений (ст. 16, 17), распространяющихся исключительно на гражданских служащих.
Вместе с тем ст. 11 Трудового кодекса РФ, определяя пределы воздействия трудового законодательства по кругу лиц, не
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
включает в число субъектов только военнослужащих при исполнении ими обязанностей военной службы. Значит, Трудовой кодекс РФ распространяет свое действие на гражданских служащих в полном объеме, правда, с учетом положений Закона. Часть 5 ст. 11 Трудового кодекса РФ предусматривает, что особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников устанавливаются Трудовым кодексом РФ и иными федеральными законами. Кодекс закрепил специфику статуса гражданских служащих в связи с отдельными условиями реализации их прав на труд лишь в области социально-партнерских отношений и порядка разрешения коллективных трудовых споров. Таким образом, вопрос о пределах регулирования отношений гражданской службы законодательством о труде и законодательством о государственной службе до конца еще не решен.
При рассмотрении трудовых правоотношений на государственной службе обязательно нужно учитывать, что большинство признаков, характеризующих трудовое правоотношение, присуще и отношениям на государственной службе. Например, гражданским служащим может быть лишь гражданин, добровольно «взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы». Это положение соответствует ст. 37 Конституции РФ и ст. 4 Трудового кодекса РФ, установившим запрет принудительного труда в России. Юридический факт принятия гражданином России обязательств прохождения гражданской службы подтверждается его заявлением на имя уполномоченного руководителя государственного органа с просьбой о назначении на должность гражданской службы, изданием акта государственного органа о назначении и подписанием сторонами служебного контракта.
При назначении гражданина на должность гражданской службы заключается служебный контракт - соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон (ст. 23 Закона). Закрепление согласительной процедуры между представителем нанимателя и гражданином (гражданским служащим) соответствует положениям Конституции РФ о правах и свободах человека и гражданина (ст. 37 Конституции
РФ). Право гражданина свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, запрет принудительного труда, право на труд в надлежащих условиях с достойным вознаграждением и многое другое обеспечивается в сфере гражданской службы заключением служебного контракта.
Гражданский служащий осуществляет «профессиональную служебную деятельность», т. е. деятельность на постоянной основе, для выполнения которой требуются специальные знания и навыки. Статьей 13 Закона предусматривается, что гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы и «...получает денежное содержание». Денежное содержание является основным средством материального обеспечения гражданского служащего и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы.
Все это отражает, что отношения на государственной службе, как и трудовые отношения, носят волевой, сознательный, личный, длящийся и возмездный характер.
Теперь хотелось бы несколько слов сказать о позиции ученых, считающих, что трудовые отношения на государственной службе можно отнести к административному (публичному) праву.
Согласно ч. 2 ст. 1 Закона государственным наймодателем для федеральных гражданских служащих является Российская Федерация, а для гражданских служащих субъектов РФ - соответствующий субъект РФ, т. е. служат не органу, а государству.
Представитель нанимателя - ключевая фигура в системе гражданской службы. Это тот, кто наделен полномочиями совершать юридически значимые властные действия от имени государства при оформлении установленных законодательством процедур, связанных с приемом на гражданскую службу, ее прохождением и прекращением. Под «представителем нанимателя» подразумевается руководитель государственного органа или лицо, замещающее государственную должность, либо их представитель. Эти лица наделены правом представлять интересы Российской Федерации или ее субъекта в государственно-служебных правоотношениях. Такой статус представителя нанимателя схож с положением представителя работодателя, чьи полномочия определе-
<
3
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
ны ст. 33 ТК РФ, но есть и принципиально важные отличия.
Руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо его представитель не являются нанимателем гражданского служащего и, следовательно, стороной конкретного государственно-служебного правоотношения. Они лишь осуществляют полномочия нанимателя от имени РФ или ее субъекта. Практически это означает, что гражданский служащий вступает не в трудовые (частноправовые), а в служебные (публично-правовые) отношения непосредственно с Российской Федерацией или субъектом РФ.
Остановимся на нескольких моментах, характеризующих правоотношения государственных служащих, регулирование которых осуществляется Трудовым кодексом РФ.
1. Закон предоставляет гражданским служащим право выполнять иную оплачиваемую работу как в связи с трудовыми отношениями, оформленными трудовым договором, так и при вступлении в гражданско-правовые отношения, связанные с применением труда по договорам подряда, возмездного оказания услуг, авторским договорам и т. п.
Возникновение трудовых отношений возможно при работе по совместительству. При этом работа осуществляется на условиях неполного рабочего времени (не более половины нормы рабочего времени, установленной для соответствующей категории работников) в соответствии с требованиями ст. 284 ТК РФ. Особенности регулирования труда лиц, работающих по совместительству, определяются гл. 44 ТК РФ. Для гражданских служащих работа по совместительству допустима на научно-педагогических должностях. На практике гражданские служащие наиболее часто занимают по совместительству должности, например, профессорско-преподавательского состава высших учебных заведений.
Очевидно, что при выполнении любой работы гражданский служащий обязан соблюдать требования, предусмотренные п. 10 ст. 17 Закона (о недопустимости публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов), а также ст. 18 Закона (общие требования к служебному поведению гражданского служащего).
Какой бы вид «иной деятельности» не избрал для себя гражданский служащий, ее реализация возможна лишь при соблю-
дении ряда условий. Прежде всего выполнение этой работы не должно приводить к конфликту интересов, т. е. к ситуации, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей. Кроме того, он должен уведомить о своем желании выполнять иную работу представителя нанимателя (через своего непосредственного руководителя). Такое уведомление должно быть предварительным, т. е. оно должно быть сделано до начала данной работы. Это право реализуется гражданским служащим не в разрешительном, а в уведомительном порядке, однако представитель нанимателя может, получив такую информацию и оценив намерения гражданского служащего по поводу выполнения им иной оплачиваемой работы, усмотреть конфликт интересов. В таком случае может возникнуть служебный спор, который рассматривается в порядке, предусмотренном для рассмотрения споров о конфликте интересов (ст. 19). Наконец, следует иметь в виду, что любая дополнительная работа требует и дополнительных усилий от лица, ее выполняющего. Если наличие дополнительной работы будет сказываться на качестве выполнения обязанностей по занимаемой основной должности гражданской службы, это даст право представителю нанимателя принимать все меры воздействия, предусмотренные Законом и иными правовыми актами, регулирующими отношения на гражданской службе.
2. Содержание и форма служебного контракта. В ст. 24 Закона представлено содержание служебного контракта, в частности приводится исчерпывающий перечень включаемых в него существенных условий, а также возможные дополнительные условия служебного контракта. При этом под существенными условиями понимаются такие, наличие которых в служебном контракте обязательно. Другие условия контракта оговариваются сторонами по их усмотрению.
Следует отметить, что Федеральным законом от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации»5 из Трудового кодекса РФ исключено понятие существенных условий трудового договора.
<
3
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
Вместо него в ст. 57 ТК использовано понятие «условия, обязательные для включения в трудовой договор», что терминологически более правильно, ведь после подписания договора все его условия становятся для сторон договора существенными6.
Все это говорит об общности подходов к регулированию трудовых договоров в Трудовом кодексе РФ и служебных контрактов гражданских служащих.
Рассмотрим случаи, в которых должен заключаться именно срочный служебный контракт (ч. 4 ст. 25 Закона). Наиболее интересна ситуация, когда по срочному служебному контракту замещаются должности гражданской службы в дипломатических представительствах и консульских учреждениях РФ, иных представительствах РФ и представительствах государственных органов, находящихся за пределами территории РФ, так как особенности регулирования труда работников, направляемых на работу в названные представительства и учреждения, детально регулируется в гл. 53 ТК РФ. При этом, несмотря на то что в ТК РФ используется понятие «трудовой договор», соответствующие нормы ТК РФ в силу ст. 73 Закона применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, поскольку эти отношения Законом не урегулированы.
Направление работников в дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, представительства федеральных органов исполнительной власти и государственных учреждений РФ за границей производится специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и государственными учреждениями РФ (ст. 337 ТК). Статьей 338 ТК РФ предусмотрено, что с работником, направляемым на работу в представительство РФ за границей, заключается трудовой договор на срок до трех лет. По окончании указанного срока трудовой договор может быть перезаключен на новый срок. При направлении на работу в представительство РФ за границей работника, занимающего должность в соответствующем федеральном органе исполнительной власти или государственном учреждении РФ, в заключенный с ним ранее трудовой договор вносятся изменения и дополнения, касающиеся срока и условий его работы за границей. По окончании работы за границей такому работнику должна быть предоставлена прежняя или равноценная работа (должность), а при ее отсутствии с согла-
сия работника - другая работа (должность). Данные положения ТК в полной мере относятся и к гражданским служащим.
Также интересен п. 5 ст. 25 Закона, поскольку с гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы на основании служебного контракта, заключенного на неопределенный срок, и достигшим возраста 60 лет, указанный служебный контракт перезаключается посредством оформления служебного контракта со сроком действия не менее одного года и не более пяти лет. Данная норма Закона аналогична положению ч. 2 ст. 59 ТК РФ, по которому с поступающими на работу пенсионерами по возрасту по соглашению сторон может заключаться срочный трудовой договор. Однако в отличие от ТК РФ данная норма сформулирована, во-первых, в императивной форме, во-вторых, применительно не к вновь возникающему правоотношению, а к длящемуся служебному отношению. В связи с этим полагаем, что Закон обязывает стороны служебного контракта, заключенного на неопределенный срок, «перезаключить» его в виде срочного служебного контракта, т. е. фактически внести в него изменение, связанное с ограничением срока действия этого контракта. Но поскольку при этом стороны должны еще договориться о продолжительности срока этого контракта (от одного года до пяти лет), то реализация этой нормы в случае, когда стороны контракта расходятся во мнении об оптимальном сроке контракта, может быть затруднена.
3. Перевод. В силу ст. 73 ТК РФ и ст. 73 Закона гражданские служащие могут быть временно переведены на иные должности в соответствии с медицинским заключением на срок как до четырех месяцев, так и свыше. Следует иметь в виду, что при переводе гражданского служащего, нуждающегося согласно медицинскому заключению в переводе на ниже оплачиваемую должность в данном государственном органе, за ним сохраняется его прежний средний заработок в течение одного месяца со дня перевода, а при переводе в связи с трудовым увечьем, профессиональным заболеванием или иным повреждением здоровья, связанным с исполнением обязанностей по службе, - до установления стойкой утраты профессиональной трудоспособности либо до выздоровления гражданского служащего (ст. 182 ТК РФ).
4. Временное замещение иной должности гражданской службы (перевод). Определяя порядок временного замещения
<
3
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
гражданским служащим иной должности по соглашению сторон служебного контракта, ч. 3 ст. 30 не указывает места замещения должности (в том же или ином государственном органе) и не определяет срок такого замещения. Исходя из ее содержания временное замещение во всех случаях предполагается в том же государственном органе, где гражданский служащий проходит службу.
Что касается срока временного замещения по соглашению сторон служебного контракта, следует руководствоваться ч. 1 ст. 722 ТК, установившей для аналогичной ситуации в отношении работников срок
установленной федеральным законом (ч. 3 ст. 52 Закона).
Можно сделать вывод, что вопрос о существовании трудовых отношений государственных служащих является дискуссионным. Анализ нормативной базы и практических аспектов деятельности показывает, что административное право регламентирует отношения государственных служащих с третьими лицами по поводу реализации должностных (властных) полномочий. Отношения данных субъектов внутри государственного органа, имеющие место в силу применения их труда, регулируются тру-
ОТНЕСЕНИЕ СЛУЖЕБНЫХ ОТНОшЕНИЙ НА ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ К СПЕЦИФИЧЕСКИМ ТРУДОВЫМ ОТНОШЕНИЯМ ПОЗВОЛЯЕТ ПРИМЕНЯТЬ ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ БОЛЕЕ РАЗРАБОТАННОГО ТРУДОВОГО ПРАВА ПРИ НАЛИЧИИ «МНИМОГО ПРОБЕЛА» В СПЕЦИАЛЬНОМ ЗАКОНЕ
перевода до одного года, а в случае, когда такой перевод осуществляется для замещения временно отсутствующего гражданского служащего, - до выхода этого гражданского служащего на службу. В последней ситуации срок перевода может быть и более одного года, так как зависит от времени выхода на службу замещаемого гражданского служащего.
5. Увольнение. При увольнении гражданского служащего на основании п. 8 ч. 1 ст. 33 или подп. «а» п. 1 ч. 1 ст. 37 Закона ему на основании ч. 3 ст. 178 ТК РФ должно выплачиваться выходное пособие в размере двухнедельного среднего заработка. При прекращении служебного контракта и увольнении гражданского служащего по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением (по п. 8 ч. 1 ст. 33 или по п. 1 ч. 1 ст. 37 Закона) до окончания того года, в счет которого он уже получил ежегодный оплачиваемый отпуск, удержание из его денежного содержания за неотработанные дни отпуска не производится (ч. 2 ст. 137 ТК).
6. Гражданским служащим, приглашенным на службу в порядке перевода из другого государственного органа по согласованию между руководителями государственных органов, не может быть отказано в заключении служебного контракта в течение одного месяца со дня прекращения служебного контракта по прежнему месту службы в соответствии со ст. 64 ТК РФ. В данном случае это является дополнительной гарантией гражданскому служащему,
довым правом. Необходимо отметить, что обозначенный вопрос имеет не только теоретическое, но и практическое значение. С одной стороны, отнесение служебных отношений к сложным правоотношениям, имеющим как публично-правовой, так и частноправовой характер, на практике привело к принятию достаточно спорного по ряду правовых положений Закона и неурегулированности многих дискуссионных вопросов. С другой стороны, отнесение служебных отношений на гражданской службе к специфическим трудовым отношениям позволяет применять общие положения более разработанного трудового права при наличии «мнимого пробела» в специальном законе и использовать в отношении государственных служащих общие положения ТК РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих именно трудовые отношения.
1 Рос. газ. 2004. 31 июля.
2 Корнийчук Г. А. Особенности регулирования труда государственных служащих РФ // ИПС «Гарант».
3 Указ Президента РФ от 15 августа 2001 г.
4 Зотова Е. Практика применения законодательства о государственной гражданской службе // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2007. № 4.
5 Рос. газ. 2006. 7 июля.
6 Медведев Д. А. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации». СПб., 2008.
<
3
