CC BY
361
С.П. Матвеев,
кандидат юридических наук, доцент
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ КАК ФАКТОР УКРЕПЛЕНИЯ ГАРАНТИЙ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
PERFECTION OF THE LEGISLATION ON PUBLIC SERVICE AS THE FACTOR OF STRENGTHENING OF GUARANTEES OF SOCIAL PROTECTION CIVIL SERVANTS
Статья посвящена анализу правового регулирования государственной службы с точки зрения социальной защиты государственных служащих. В частности, рассматриваются проблемы правового регулирования одного из основных правовых институтов государственной службы — служебного контракта.
Article is devoted the analysis of legal regulation of public service, from the point of view of social protection of civil servants. In particular, problems of legal regulation of one of the basic legal institutes ofpublic service — the office contract are considered.
Одним из наиболее важных институтов служебного права является институт служебно -го контракта. В соответствии со статьей 27 Фе -дерального закона «О государственной граж-данской службе Российской Федерации» при приеме на должность гражданской службы гра -жданскому служащему по соглашению сторон государственно-служебного отношения может быть предусмотрено установление испытатель -ного срока продолжительностью от трех меся -цев до одного года. В период испытательного срока правовой статус лица, принятого на должность государственной службы, имеет свои особенности. Так, лицам, впервые принятым на государственную службу, классный чин, соот-ветствующий должности, присваивается после успешного прохождения испытательного срока. Для тех гражданских служащих, которые уже имеют классный чин, в период испытательного срока, в отличие от других служащих, установ -лено дополнительное основание прекращения служебного контракта — неудовлетворительное испытание. При решении вопроса о назначении испытательного срока представитель нанимате -ля в государственно -служебном отношении должен принимать во внимание тот факт, что для ряда лиц установлены гарантии. В соответ -ствии с частью 3 статьи 27 Федерального закона «О государственной гражданской службе Рос -сийской Федерации» испытательный срок не устанавлив ается:
1) для беременных женщин — гражданских служащих;
2) для граждан, окончивших обучение в образовательных учреждениях профессионального образования и впервые поступающих на граж -
данскую службу в соответствии с договором на обучение с обязательством последующего прохождения гражданской службы;
3) для граждан и гражданских служащих при замещении должностей гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)», которые замещаются на определенный срок полномочий;
4) для государственных служащих, назна-ченных на должности гражданской службы в порядке перевода в связи с реорганизацией или ликвидацией государственного органа либо сокращением должностей гражданской службы;
5) в иных случаях, предусмотренных на -стоящим федеральным законом и другими феде -р альными законами.
Как видно из приведенного перечня, испыта -тельный срок не устанавливается гражданским служащим, назначаемым на должности граждан -ской службы в порядке перевода из другого го -сударственного органа в связи с реорганизацией, ликвидацией государственного органа либо сокращения должности гражданской службы. Сле -довательно, если внешний перевод производится по другим причинам, то такому государственному служащему может быть установлен испыта -тельный срок, что представляется нам не совсем логичным, даже учитывая всю важность труда на должности государственной службы. Испыта -тельный срок, прежде всего, устанавливается для проверки профессиональных качеств государст-венного служащего или, как указано в законе, «в целях проверки соответствия замещаемой долж -ности». В статье 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» приведены параметры несоответст -
вия гражданского служащего занимаемой долж -ности: это состояние здоровья в соответствии с медицинским заключением и недостаточная ква -лификация, подтвержденная результатами атте-стации. Поскольку служащий переводится из другого государственного органа, он уже замещал должность государственной службы, при этом мог быть принят на нее после испытатель -ного срока. Присвоение такому служащему классного чина свидетельствует о его пригодно -сти к государственной службе, подтвержденной результатами аттестации. Следовательно, уста -новление в данном случае вторичного испытательного срока будет преследовать иную цель, чем проверка профессиональных навыков, например, выявление личностных качеств. Это, в свою очередь, не может гарантировать отсутст -вия субъективной оценки правоприменителя по отношению к переводимому государственному служащему. В связи с этим мы полагаем, что испытательный срок должен устанавливаться при переводе гражданских служащих на выше -стоящую должность.
Кроме того, в тексте Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» никак не регламентирован вопрос об испытательном сроке при внутреннем переводе. В соответствии с пунктом 4 статьи 27 рассматриваемого закона испытательный срок может быть установлен при внешнем переводе государственного служащего. Вместе с тем в пункте 1 названной статьи закреплено, что испытание может быть установлено при назначении на должность гражданской службы (при этом не уточняется, при первичном назначении или, например, внутреннем переводе). Таким образом, право представителя нанимателя устанавливать испытание вытекает из смысла нормы закона, но не зафиксировано в тексте нормативного акта. Кроме того, неудачной представляется редакция пункта 1 статьи 27 Федерального закона «О го -сударственной гражданской службе Российской Федерации», согласно которой «сторонами может быть предусмотрено испытание гражданско -го служащего». Фактически вопрос об установлении испытания относится исключительно к компетенции представителя нанимателя. Лицо, поступающее на государственную службу, либо соглашается с условием испытания, либо нет. В том случае, если согласие на испытание не полу -чено, служебный контракт не заключается. Та -ким образом, в данной ситуации следует гово -рить не о «соглашении сторон», а о праве представителя нанимателя устанавливать испытание.
Уточнения требует также формулировка перечня лиц, которым не устанавливается испыта -ние. Как указано в пункте 1 перечня, испытание не устанавливается «для беременных женщин — гражданских служащих». Буквальное толкование нормы позволяет сделать вывод о том, что это правило относится только к женщинам, которые уже являются гражданскими служащими. Следо -
вательно, женщины, впервые поступающие на службу, такой льготы не имеют. В этом плане более определенная формулировка использована в пункте 2 перечня, где упоминаются «граждане, окончившие обучение в образовательных учреждениях профессионального образования и впервые поступающие на гражданскую службу».
Эти факты позволяют сделать вывод о необходимости изменения норм Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в части, касающейся правил установления испытания, в следующем направ -лении. В пункте 1 статьи 27 указать, что при на -значении на должность гражданской службы представитель нанимателя имеет право устанав -ливать испытание для гражданских служащих, а также для граждан, впервые поступающих на гражданскую службу, в целях проверки соответ -ствия замещаемой должности. Подпункт 1 пунк -та 3 статьи 27 изложить в следующей редакции: «для беременных женщин — гражданских слу-жащих, а также впервые поступающих на граж -данскую службу». Пункт 4 статьи 27 изложить в следующей редакции: «Для замещения выше -стоящей должности гражданской службы, за ис -ключением случаев, предусмотренных частью 3 настоящей статьи, гражданским служащим, назначенным на должность гражданской службы в порядке перевода из другого государственного органа, может устанавливаться срок испытания продолжительностью от трех до шести месяцев».
В соответствии с пунктом 1 статьи 28 в процессе прохождения гражданской службы государственный гражданский служащий может быть по тем или иным причинам переведен на иную должность, в другой государственный орган. Такие переводы по общему правилу допускаются с письменного согласия служащего. Вместе с тем, как указано в пункте 4 рассматриваемой статьи, «не является переводом на иную должность гражданской службы и не требует согласия гражданского служащего перемещение его на иную должность гражданской службы без изменения должностных обязанностей, установ -ленных служебным контрактом и должностным регламентом». В данной редакции рассматриваемой статьи наблюдается противоречие между ее 1-м и 4-м пунктами, так как в первом пункте изменение должности трактуется как «перевод», а в пункте 4 изменение должности без изменения должностных обязанностей — «перемещение». Таким образом, данная редакция пункта 4 предоставляет право представителю нанимателя фактически переводить гражданского служаще-го, например, в другой населенный пункт «на иную должность гражданской службы без изменения должностных обязанностей, установлен -ных служебным контрактом и должностным регламентом», во-первых, называя это «перемещением», во-вторых, без согласия гражданского служащего. В целях устранения подобных си -туаций в тексте рассматриваемого закона необ-
ходимо четко сформулировать дефиниции «перевода» и «перемещения».
Статья 30 предоставляет право представите -лю нанимателя переводить гражданского служащего на не обусловленную служебным контрактом должность, в том числе для замещения временно отсутствующего гражданского служа -щего. По логике данной нормы такой перевод осуществляется без согласия служащего. При этом согласно части 2 рассматриваемой статьи временный перевод возможен на срок не более одного месяца в календарном году. Подобная редакция статьи вызывает ряд закономерных вопросов. Не вызывает сомнения, что в силу своей важности государственная гражданская служ -ба должна функционировать непрерывно. Поэтому отсутствие государственного служащего на рабочем месте должно быть компенсировано путем временного замещения данной должности другим служащим. Срок временного замещения в рассматриваемом случае ограничен одним месяцем. Как быть в том случае, если отсутствие государственного служащего продолжается более месяца? Перемещать на «пустующую» долж -ность другого служащего, не исчерпавшего «ли -мит» временного замещения? Очевидно, что такое решение непродуктивно с точки зрения теории управления, так как частая смена кадров всегда отражается на качестве выполняемых функ -ций. В связи с этим на основании части 3 статьи 30 представителю нанимателя предоставляется право назначить, но уже с согласия, гражданско -го служащего на не обусловленную служебным контрактом должность временно отсутствующе -го служащего на срок более одного месяца. Однако в тексте части 3 статьи 30 никакие сроки не указаны, поэтому неясно, на какой срок возможно временное замещение. Если отсутствие граж -данского служащего связано с болезнью, то согласно пункту 8.1 части 1 статьи 37 это не может быть более четырех месяцев подряд. Если же отсутствие связано с другими уважительными причинами, то оно должно быть ограничено иными сроками.
Обращает на себя внимание отсутствие корреляции между статьями 30 и 27. Поскольку в статье 30 речь идет о переводе на другую должность (хотя и временном), то в соответствии со статьей 27 представитель нанимателя вправе установить испытание замещающему служащему, поскольку в перечень случаев, в которых испы -тание не устанавливается, не входит временный перевод. Для устранения коллизии, по нашему мнению, статью 27 следует дополнить положе-нием о том, что испытание не устанавливается также и в случае временного перевода, для замещения отсутствующего гражданского служа -щего. Кроме того, в тексте рассматриваемого закона необходимо сформулировать понятие временного перевода для замещения должности гражданской службы. Например, оно может быть таким: «Временный перевод для замещения иной
должности гражданской службы — это исполне -ние обязанностей по не обусловленной служебным контрактом должности на срок до одного месяца в календарном году либо на больший срок для замещения должности длительно отсут -ствующего гражданского служащего». Введение приведенной выше дефиниции позволит отграничить перевод временный от постоянного и тем самым повысит уровень правовых гарантий в процессе осуществления государственной граж -данской с лужбы.
Статья 30 рассматриваемого закона регла-ментирует временное замещение иной должности гражданской службы посредством временного перевода гражданского служащего. Как из -вестно, перевод возможен только с одной долж -ности на другую. В таком случае возникает не -обходимость ответить на вопросы, с какой долж -ности переводится гражданский служащий, за -мещающий новую для него должность? Кто будет замещать служащего на его постоянной должности? Ответ на эти вопросы дает практика государственной гражданской службы. Как правило, в случае временного отсутствия граждан -ского служащего выполнение его обязанностей возлагается на другого служащего, при этом приказ о временном замещении (временном переводе) не издается, так как от «своей» должно -сти замещающий служащий не освобождается и при этом доплата за выполнение обязанностей по другой должности не производится. Подобная ситуация объясняется тем, что в тексте анализи -руемого закона временное замещение должно производиться на основе перевода с одной должности на другую. В этом случае оплата труда должна осуществляться по временно замещаемой должности. В ситуации, приведенной выше, происходит не временный перевод, а совмещение должностей, по которым выполняются функции в рамках одного и того же служебного времени. Поскольку понятия «совмещение должностей» в анализируемом законе не предусмотрено, постольку, соответственно, отсутст -вуют надбавки или доплаты по этому основанию. Таким образом, в целях повышения социальных гарантий для государственных служащих целе-сообразно ввести в закон понятие совмещения и предусмотреть механизм его действия.
Принципиально важными с точки зрения гарантий социальной защиты государственных служащих являются нормы, направленные на регулирование случаев прекращения служебного контракта. В соответствии со статьей 36 граж -данскому служащему предоставлено право расторгнуть служебный контракт по собственному желанию, уволившись при этом с гражданской службы, предупредив об этом представителя нанимателя в письменной форме за две недели. При этом он вправе до истечения срока предупреждения о расторжении контракта и об уволь -нении с государственной службы отозвать обратно свое заявление, «если на его должность не
приглашен другой гражданский служащий или гражданин». Обращает на себя внимание, во -первых, такое противопоставление, как «гражданский служащий или гражданин», так как бук -вально получается, что гражданский служащий не является гражданином, во-вторых, неясно, какова форма или механизм приглашения другого гражданского служащего либо гражданина? В аналогичной норме Трудового кодекса Российской Федерации (статье 80) имеются, например, два уточнения: форма приглашения другого работника должна быть письменной, работник приглашен в порядке перевода.
Еще более актуальной видится проблема совершенствования механизма расторжения служебного контракта по инициативе предста -вителя нанимателя. В частности, требует уточ -нения пункт 2 части 1 статьи 37, допускающий увольнение гражданского служащего за неод-нократное неисполнение им без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание. Спорным является термин «неоднократное», что вызывает его субъективное толкование. На отсутствие терминологической ясности в названной норме указывается в специальной литературе. Так, Е .А. Ершова, проводя аналогию между пунктом 2 части 1 статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Россий-ской Федерации» и пунктом 5 части 1 статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации, от -мечает: «На практике расторжение трудового договора по данному основанию традиционно называют увольнением за систему. Поскольку расторжение трудового договора по п. 5 ч. 1 ст. 81 ТК РФ весьма популярно, постольку, прежде всего, необходимо попытаться ответить на во -прос о числе дисциплинарных взысканий, необ -ходимых для расторжения трудового договора по данному основанию. Два? Три?» [1]. Нечет -кость формулировок рассматриваемой нормы потребовала разъяснений на уровне Верховного Суда Российской Федерации [2].
Требует изменения, на наш взгляд, подпункт «д» пункта 3 части 1 статьи 37, на основании которого представитель нанимателя вправе уволить гражданского служащего за «нарушение требований охраны профессиональной служебной деятельности (охраны труда), если это нарушение повлекло за собой тяжкие последствия (несчастный случай на службе, аварию, катастрофу) либо заведомо создавало реальную угрозу наступления таких последствий». Прежде всего, вызывает вопрос термин «нарушение требований охраны профессиональной служебной деятельности». Смысловое содержание данного термина не разъясняется в законе. Видимо, поэтому законодатель разъясняет в скобках, что это охрана труда. Использование термина «охрана труда» никак не противоречит смыслу и содержанию рассматриваемого закона. Вряд ли кто-либо в настоящее время будет отрицать, что государственная служ-
ба является одним из видов трудовой деятельности. В связи с этим нет необходимости использовать в определенном смысле надуманный термин «нарушение требований охраны профессиональной служебной деятельности». Очевидно, требует разъяснения в тексте анализируемой нормы механизм доказывания факта нарушения требований охраны профессиональной служебной деятельности и наступления тяжких последствий, например, как это сделано в трудовом законодательстве. В соответствии со статьей 81 Трудового кодекса для увольнения по данному основанию требуется заключение комиссии по охране труда либо уполномоченного по охране труда.
Неоднозначно воспринимается на практике реализация пункта 4 части 1 статьи 37. По дан -ному основанию подлежит увольнению граждан -ский служащий, непосредственно обслуживаю -щий денежные или товарные ценности, совершивший виновные действия, дающие основание для утраты к нему доверия со стороны представителя нанимателя. Как указывалось выше, на практике возникает вопрос о том, должно ли увя -зываться увольнение гражданского служащего по данному основанию с фактом заключения договора о полной материальной ответственно -сти. Представляется, что законодателю, во -первых, необходимо определиться, в каком порядке с государственными гражданскими слу-жащими должны заключаться договоры о полной материальной ответственности; во-вторых, решить вопрос о том, является ли договор о полной материальной ответственности обязательным квалифицирующим обстоятельством для уволь -нения по пункту 4 части 1 статьи 37.
Федеральным законом Российской Феде -рации от 27 июня 2011 года № 155-ФЗ «О внесе -нии изменений в статью 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [3] статья 27 дополнена пунктом 8.1, в соответствии с которым основанием для увольнения гражданского служащего является отсутствие на службе в течение более четырех месяцев подряд вследствие временной нетрудоспособности. Подобная норма содержалась в Кодексе законов о труде РСФСР и дейст -вовала в отношении всех лиц, работающих на основании трудового договора. В настоящее время норма прошлых лет реанимирована только в отношении государственных гражданских слу -жащих. Подобное обстоятельство свидетельству -ет, во-первых, об общественной необходимости государственной службы, не допускающей длительного отсутствия на службе гражданских служащих; во-вторых, о повышенной ответст-венности гражданских служащих; в -третьих, о дополнительном ограничении гарантий социаль -ной защиты гражданских служащих; в -четвертых, о необходимости введения соответст -вующей компенсации за дополнительные ограничения социальной защиты. Гражданским слу -жащим, уволенным по пункту 8.1 части первой
статьи 37, выплачивается компенсация в размере четырехмесячного денежного содержания. Учи -тывая, что длительное отсутствие на службе по состоянию здоровья связано с серьезными заболеваниями, увольнение гражданского служащего
— это дополнительный стресс и осложнение его жизненной ситуации. Принимая во внимание относительно небольшие оклады денежного содержания служащих федеральных органов ис-полнительной власти, мы полагаем, что необхо -дима более серьезная поддержка со стороны государства, чем предусмотрена в законе. Нело-гичным представляется тот факт, что при увольнении гражданского служащего по пункту 9 ста -тьи 31 в связи с сокращением должностей граж -данской службы выплачивается четырехмесячное денежное содержание, при этом он может быть совершенно здоровым и продолжать трудо -вую деятельность, и случаем, когда служащего увольняют по пункту 8.1, выплачивая то же че -тырехмесячное денежное содержание служащему, возможно, утратившему трудоспособность.
Обобщая сказанное выше, считаем целесообразным внести в редакцию статьи 37 Феде -рального закона «О государственной граждан -ской службе» следующие изменения. Пункт 2 части 1 изложить в следующей редакции: «повторного (в течение срока действия предыдущего взыскания) неисполнения гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей». В подпункте «д» пункта 3 части 1 исключить термин «профессиональная служебная деятельность», оставив при этом термин «охрана труда».
По всем трем видам государственной службы устанавливается предельный возраст замещения соответствующих должностей. Подобная практика не противоречит ни международному, ни национальному законодательству. Достиже-ние предельного возраста является одним из оснований прекращения служебного контракта со служащим. Вместе с тем, представителю нани -мателя (командиру, начальнику — соответствен -но по видам государственной службы) предоставлено право продления срока государственной службы сверх предельного возраста. Например, в соответствии со статьей 25.1 Федерального зако -на «О государственной гражданской службе» в редакции Федерального закона от 29 ноября 2010 года № 317-ФЗ «О внесении изменений в Феде -ральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [4], представи-тель нанимателя с согласия государственного служащего вправе продлить срок гражданской службы, но не больше, чем до достижения слу -жащим 65-летнего возраста.
Предоставив такое право представителю нанимателя, законодатель, тем не менее, не предусмотрел в тексте закона соответствующего механизма продления служебного контракта. Дело в том, что вышеназванная норма позволяет продлить срок государственной службы, но не служебного кон-
тракта. Совершенно очевидно, что для продления срока службы необходимо либо заключать новый служебный контракт, либо пролонгировать ранее заключенный. В свою очередь, для того чтобы заключить новый служебный контракт, прежний следует расторгнуть.
Такое основание предусмотрено пунктом 4 части 2 статьи 39 Федерального закона «О государственной гражданской службе», при этом служебный контракт прекращается, гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы. Однако новый служебный контракт должен заключаться, во-первых, с учетом условий, предусмотренных статьей 21 Федерального закона «О государственной гражданской службе», во-вторых, с учетом предельного возраста.
Гражданский служащий, достигший предельного возраста на службе, естественно, отвечает требованиям статьи 21 рассматриваемого закона, вместе с тем 60-летний возраст является препятствием для заключения нового контракта на общих основаниях. В связи с этим, как было указано выше, статья 25.1 предусматривает возможность «продления» срока государственной службы.
Таким образом, из общего правила заключения служебного контракта сделано исключение для случая продления по решению представителя нанимателя срока службы гражданскому служащему, достигшему предельного возраста, то есть предельный возраст не является препятствием для заключения нового контракта. Далее возни -кает вопрос, заключать ли новый контракт или продлевать действующий на момент достижения служащим предельного возраста. Для упрощения ситуации, учитывая факт достижения предельно -го возраста, на практике, как правило, не заклю -чают со служащими новый контракт, но продле -вают действие прежнего контракта.
Анализируя данную ситуацию, Л.В. Щур-Труханович отмечает, что «сгладить углы» при решении вопроса оформления неоднократного продления срока пребывания на гражданской службе может продление срока первого служебного контракта, заключенного при достижении 60 лет, путем составления соглашения к служебному контракту на основании соответствующего акта о продлении срока пребывания на гражданской службе [5]. Мы полагаем, что продлевать дейст -вие контракта, заключенного на определенный срок, нецелесообразно. Срок действия срочного договора всегда обусловлен определенной причиной, в связи с которой закон дозволяет ограничивать договор (в данном случае служебный контракт) определенным сроком. В том случае, если на момент достижения предельного возраста с государственным гражданским служащим был заключен бессрочный договор, действие его закономерно заканчивается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, то есть при достижении гражданским служащим предельного возраста (пункт 4 части 2 статьи 39). Если же служащий
замещал должность на основании срочного договора, то тем более логично предположить, что срок его окончания должен быть ориентирован на момент достижения служащим предельного возраста и заканчиваться с его достижением.
В обоих случаях, как нам представляется, более логичным является заключение нового служебного контракта, тем более что закон прямо предусматривает такую возможность в связи с достижением гражданским служащим предель -ного возраста (пункт 6.1 части 4 статьи 25).
В данной ситуации важной остается моральнопсихологическая сторона дела. Л.В. Щур-
Труханович справедливо указывает: «С одной стороны, эти процедуры не согласуются с принципом стабильности гражданской службы (пункт 5 статьи 4 Федерального закона № 79-ФЗ) с точки зрения профессиональной стабильности и устойчивости служебного положения гражданских служащих [6], стабильности кадров [7]. С другой — продление срока пребывания на гражданской службе, напротив, может быть истолковано как обеспечение указанного принципа, поскольку, несмотря на достижение предельного возраста для пребывания на гражданской службе, представитель нанимателя предпринимает действия по продолжению государственно-служебных отношений» [5]. Представляется, что для служащего в меньшей степени имеет значение форма трансформации служебного контракта из бессрочного в срочный, а в большей степени его интересует сам факт возможности продолжить государственную службу. Кроме того, поступая на государственную службу, каждый служащий должен быть ознакомлен с условиями службы, в том числе и таким, как предельный возраст пребывания на ней, и морально быть готовым к ее окончанию.
В связи с реализацией статьи 25.1 возникает и другой вопрос, связанный со сроком служебного контракта, заключаемого со служащим после достижения им предельного возраста. Поскольку ограничения такого контракта касаются только возраста, то есть 65 лет, то представитель нани -мателя вправе заключать контракт на любой срок, до достижения этого возраста: на год, три года, пять лет. Диспозитивный характер рассматриваемой нормы позволяет представителю нанимателя проявить гибкость в решении кадрового вопроса, учитывать конкретные обстоятель -ства, включая профессиональные данные граж -данского служащего, его состояние з доровья, эффективность предшествующей службы и другие обстоятельства.
Такой подход, безусловно, имеет свои плюсы С другой стороны, на практике подобные «усмотрения» сводятся к тому, что с гражданскими служащими (и не только гражданскими, но и, например, со служащими правоохранительных органов) заключаются служебные контракты сроком на один год. Подобная практика нередко приводит к субъективному подходу в решении кадровых вопросов, направленному на оказание давления на
государственных служащих. Субъективно служащие, достигшие предельного возраста, «соглашаясь» на срочный годичный служебный контракт, расценивают его как акт недоверия к их дальнейшей профессиональной службе. Недаром в Рекомендациях Международной Организации Труда от 22 июня 1982 года № 166 «О прекращении трудовых отношений по инициативе предпринимателя» предписывается «ограничить использование договоров о найме на определенный срок случаями, когда, учитывая характер предстоящей работы или условия ее выполнения или интересы трудящегося, эти трудовые отношения не могут устанавливаться на неопределенный срок» [8].
Неопределенность в перспективах дальнейшей службы снижает мотивационные ресурсы, противоречит принципу стабильности государственной службы. В связи с этим можно привести пример. В советские годы народные судьи избирались на определенный период, однако в дальнейшем, преследуя цель совершенствования судебной системы, укрепления статуса судей, а также их независимости, законодатель пришел к выводу о необходимости использовать зарубежный опыт и придерживаться формулы: полномочия судьи федерального суда не ограничены определенным сроком. Для объективности следует отметить, что предельный возраст пребывания в должности судьи — 70 лет. При этом следует учесть, что судья отправляет правосудие не от собственного имени, а от имени государства, так же как и от имени государства выполняет служебные обязанности государственный служащий.
В данном случае мы не призываем к необходимости повысить предельный возраст для государственных служащих, но, по нашему мнению, необходимо исключить из практики (по сути, повсеместной) заключение служебных контрак -тов со служащими, достигшими предельного возраста, на один год и продления их ежегодно. Кроме указанных выше причин подобная прак -тика ежегодно создает сильные стрессовые ситуации для служащих, относящихся к уже немолодому поколению. Чем вызвана практика за -ключения срочных служебных контрактов при данных обстоятельствах только на год? Опасени -ем за состояние здоровья служащего и, как след -ствие, невыполнение государственных функций? Думается, что такая версия маловероятна, поскольку закон содержит правовые механизмы, позволяющие уволить государственного служа -щего в связи с ухудшением состояния здоровья, и введение в действие пункта 8.1 статьи 27 Фе -дерального закона «О государственной граждан -ской службе» подтверждает эту мысль. Следова -тельно, право заключать срочные годичные служебные контракты в большей степени способствует сохранению возможности представителя нанимателя оказывать на служащих большее психологическое воздействие.
Обобщая сказанное выше, мы полагаем, что
представителю нанимателя при заключении срочного контракта со служащим, достигшим предельного возраста (в данном случае 60 лет), необходимо исходить из следующего:
- срочный служебный контракт заключать на пять лет (то есть до достижения 65-летнего воз -раста, что не противоречит закону);
- в случае если служебный контракт заклю -чается на срок менее пяти лет, это должно быть мотивировано в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы, предшествующем заключению контракта.
В условиях проведения закономерных мероприятий , направленных на повышение ответст-венности государственных гражданских служа -щих, реализация указанных выше положений позволит расширить гарантии социальной защи -ты государственных служащих.
Являющееся составной частью социальной защиты государственных служащих социальное обеспечение указанной категории граждан не в полной мере соответствует предъявляемым требованиям. Как указывалось выше, основу структуры пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих составляет Федеральный закон «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». В соответствии со статьей 4 названного закона право на государственную пенсию из числа государственных служащих имеют федеральные государственные гражданские служащие, а также военнослужащие.
На первый взгляд, это не соответствует триаде видов государственной службы, указан -ных в Федеральном законе «О системе государственной службы в Российской Федерации». Объяснение этому дается в содержании понятия «военнослужащие», которое объединяет «граж-дан, проходивших военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов либо военную службу по контракту или призыву в качест -ве солдат, матросов, сержантов и старшин в Вооруженных Силах Российской Федерации и Объе -диненных Вооруженных Силах Содружества Независимых Государств, Федеральной пограничной службе Российской Федерации и органах и организациях Пограничной службы Россий-ской Федерации, во внутренних войсках Мини -стерства внутренних дел Российской Федерации и в Железнодорожных войсках Российской Фе-дерации, федеральных органах правительствен -ной связи и информации, войсках гражданской обороны, органах федеральной службы безопасности и пограничных войсках, федеральных органах государственной охраны, органах внешней разведки Российской Федерации, других воин -ских формированиях Российской Федерации, созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации, лиц рядового и начальствующего состава, проходивших службу в органах внутренних дел Российской Федерации, Г осударственной противопожарной службе, прокурорских работников, сотрудников Следствен -
ного комитета Российской Федерации, сотрудников таможенных органов Российской Федерации, сотрудников налоговой полиции, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы».
Приведенный перечень вызывает закономерный вопрос, почему законодатель под термином «военнослужащие» понимает такой широкий круг лиц? Во-первых, это идет вразрез с определением, содержащимся в Федеральном законе «О статусе военнослужащих». Во-вторых, если под дефиницию «военнослужащие» попали прокурорские работники, то почему здесь не указаны, например, судьи? Они ведь также получают государственное пенсионное обеспечение и не относятся к государственным гражданским служащим? Очевидно, что в текстах нормативных актов терминология должна соответствовать ее содержанию и сочетаться с другими нормативными актами.
Как было показано выше, наряду с Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» вопросы пенсионного обеспечения государственных служащих регулируются целым рядом нормативных актов, среди которых Закон Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», Федер альный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 20 сентября 2010 года № 1141 «О перечне должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих», постановление Правительства Российской Федерации от 15 сентября 2003 года № 570 «О порядке включения в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих периодов службы (работы) в должностях федеральной государственной гражданской службы, государственных должностях федеральной государственной службы, государственных должностях федеральных государственных служащих и других должностях, определяемых Президентом Российской Федерации», постановление Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 года № 818 «Об утверждении Правил определения среднемесячного заработка, из которого исчисляется размер пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих» и другие.
Представляется, что с позиции системного анализа множественность нормативных актов в области пенсионного обеспечения государствен -ных служащих не способствует достижению це -ли создания единой, комплексной, прозрачной
для гражданского общества системы социальной защиты государственных служащих. В нормативном регулировании пенсионного обеспечения государственных служащих не всегда просматривается логика. Так, например, пенсии за вы -слугу лет государственным гражданским служа -щим назначаются в соответствии с Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», а пенсии по инвалидности этой же категории лиц назначают -ся по Федеральному закону «О трудовых пенси -ях в Российской Федерации», то есть «трудовые пенсии по инвалидности». Такая редакция соот -ветствующих норм вызывает вопрос еще и пото -му, что государственная пенсия, условно говоря, противопоставляется трудовой пенсии. По логи -ке законодателя получается, что государственная служба не является трудом и пенсии, назначаемые за такую службу, являются «нетрудовыми».
Процесс пенсионного обеспечения состоит из ряда последовательных и взаимосвязанных процедур, к которым относятся: 1) определение круга обеспечиваемых лиц; 2) установление правовых оснований пенсионного обеспечения, включая порядок исчисления стажа (выслуги), дающих право на пенсию; 3) определение порядка исчисления пенсии; 4) назначение пенсии; 5) выплата пенсии.
Определение круга лиц относится к проблеме категорирования контингента обеспечиваемых. Здесь следует вернуться к текстам нормативных актов. Как отмечалось выше, законода-тель использует различные подходы в определе -нии категорий государственных служащих, под -лежащих пенсионному обеспечению. Например, перечень лиц, имеющих право на государствен -ную пенсию, относящихся к категории «военнослужащие», по Федеральному закону «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» шире, чем указанный в законе Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, служ -бу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психо-тропных веществ, учреждениях и органах уго-ловно-исполнительной системы, и их семей». В последнем перечне отсутствуют прокурорские работники, а также сотрудники таможенных органов. Категории лиц, указанные в названии закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Г осударственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», не соответствуют содержанию статьи 1, определяющей круг обеспечиваемых по данному закону.
Рассмотренные выше проблемы свидетельствуют, на наш взгляд, о необходимости дальнейшего совершенствования правового регулирования социальной защиты государственных служащих.
Реализация данной цели может быть достигнута путем формирования в рамках административного законодательства правового института социальной защиты государственных служащих. Содержанием правового института должны стать, во-первых, нормы, регулирующие социальное обеспечение государственных служащих в виде единого комплексного закона, определяющего круг лиц, условия социального обеспечения для всех категорий государственных служащих по трем видам государственной службы, во-вторых, нормы, устанавливающие правила государственного обязательного страхования.
ЛИТЕРАТУРА
1. Ершова Е.А. Трудовые правоотношения государственных гражданских и муниципальных служащих в России: монография. — М., 2007.
2. О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 г. № 2 (в ред. Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 декабря 2006 г. №63) // Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2007. — № 3.
3. Собрание законодательства Российской Федерации. — 2011. — № 27. — Ст. 3866.
4. Собрание законодательства Российской Федерации. — 2010. — № 49. — Ст.6413.
5. Щур-Труханович Л. В. Изменение Феде -рального закона «О государственной граждан -ской службе Российской Федерации»: снижение и фиксация предельного возраста пребывания на государственной гражданской службе // СПС «КонсультантПлюс».
6. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / под ред. В. А. Козбаненко // СПС «КонсультантПлюс».
7. Нуртдинова А.Ф., Ноздрачев А.Ф., Чика -нова Л.А. Кадровику госслужбы // СПС «Кон-сультантПлюс».
8. О прекращении трудовых отношений по инициативе нанимателя: рекомендации МОТ от 22.06.1982 г. №16 [Электронный ресурс]. — иКЬ:Ьир://^№^каёгоу1к.ги/ёосз/гек.то1:.22.06.82 Ns166.htm
