CC BY
229
Маршакова H.H., Миловидова A.C. Проблемы определения понятия терроризма в доктринальных и международно-правовых источниках
57. См.: Декларация СБ ООН «О глобальных усилиях по борьбе с терроризмом» от 12 ноября 2001 года // Дипломатический вестник. — 2001. — № 12. — С. 109 — 110.
58. См.: Декларация «О мерах по ликвидации международного терроризма» от 9 декабря 1994 года // Действующее международное право. — М., 1997. — Т. 3. — С. 90—94.
59. Шанхайская конвенция «О борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом» от 15 июня 2001 года // СПС «КонсультантПлюс».
60. Декларация «О недопустимости интервенции и вмешательства во внутренние дела государств» от 9 декабря 1981 года // СПС «КонсультантПлюс».
61. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН № 3034 (XXVII) от 18 декабря 1972 года // СПС «КонсультантПлюс».
Д.Б. Миннигулова
Миннигулова Динара Борисовна — доцент кафедры гражданского права Башкирской академии государственной
службы и управления при Президенте Республики Башкортостан, кандидат юридических наук, доцент
E-mail: minnidinara@mail.ru
Административно-правовое регулирование статуса государственных гражданских служащих на основе служебного контракта
В статье рассматриваются концептуальные подходы к роли и назначению служебного контракта в регулировании правового статуса государственных гражданских служащих, представлен анализ сходства и различий служебного контракта и трудового договора, отмечаются особенности служебного контракта в регулировании государственно-служебных отношений.
There in the article there the various conceptual approaches to the role and purpose of the service contract in the regulation of the legal status of civil servants are considered; the correlation, similarity and difference between the service contract and labor agreement are analyzed; the positive and negative features of the service contract in the regulation of public service relations are pointed out.
Служебный контракт пришел на смену трудовому договору, ранее заключаемому с государственными служащими в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»1. У служебного контракта государственного гражданского служащего (далее — гражданский служащий) и трудового договора работника наемного труда много общих признаков, но есть и существенные отличия.
Служебный контракт в Федеральном законе от 27 июля 2004 года №-79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2 (далее — Закон о гражданской службе) определяется как «соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон».
Заключение служебного контракта, в отличие от трудового договора, регулируемого законодательством о труде, предусматривается не только при поступлении на гражданскую службу (с гражданином, поступающим на гражданскую службу), но
и с гражданским служащим о прохождении гражданской службы и при замещении должности гражданской службы.
Служебный контракт обладает рядом специфических признаков и особенностей:
— заключение служебного контракта при поступлении на гражданскую службу является обязательным какдля представителя нанимателя, так и для каждого гражданина, поступающего на гражданскую службу. Организационные меры по обеспечению процедуры заключения служебного контракта и юридическая ответственность за правильность его заключения или его отсутствие лежит на руководителе государственного органа (представителе нанимателя);
— служебный контракт является актом применения законодательства о гражданской службе, который устанавливает юридический факт поступления на гражданскую службу, регламентирует права и обязанности представителя нанимателя (руководителя государственного органа) и гражданского служащего;
— служебный контракт подтверждает добровольное поступление на гражданскую службу и ее последующее осуществление. Исключение из это-
2П0
Юридическая наука и практика
го общего правила составляют два случая. Первый — принятие на гражданскую службу выпускника вуза, который в соответствии со специальным договором должен пройти гражданскую службу в течение определенного срока, установленного соглашением сторон (п. 3 ч. 4 ст. 24 Закона о гражданской службе). Можно предположить, что добровольность поступления на гражданскую службу определяется заключением договора о профессиональной подготовке молодого специалиста в учебном заведении. Второй случай — перевод гражданского служащего на другую должность по служебной (производственной) необходимости, в частности для замещения временно отсутствующего гражданского служащего (ст. 30 Закона о гражданской службе);
— служебный контракт является разновидностью (формой) договорных отношений, то есть предусматривает договорное установление основных условий гражданской службы на основе добровольного соглашения, в котором стороны являются равноправными субъектами реализации законодательства о гражданской службе. Разумеется, что определяющее значение в этом договорном процессе имеет мнение и реальные возможности руководителя государственного органа, а также императивные нормы законодательства о гражданской службе;
— через служебный контракт решается сложнейшая проблема «перевода» общих нормативных положений законодательства о гражданской службе в плоскость индивидуально-определенных правовых служебных прав и обязанностей (отношений). При этом нередко возникает сложнейшая коллизия соотношения централизованного нормативного регулирования гражданской службы и конкретных персонифицированных условий гражданской службы;
— содержанием служебного контракта являются конкретные права и обязанности сторон (руководителя государственного органа и гражданина или гражданского служащего), которые в основном определяются замещаемой должностью и должностным регламентом;
— одно из общих требований, предъявляемых к служебному контракту, состоит в том, что на его основе нельзя ухудшать условия прохождения гражданской службы или ущемлять права гражданского служащего, установленные Законом о гражданской службе, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (п. 5 ч. 4 ст. 24 Закона о гражданской службе).
Названные требования являются достаточно сложными как по форме, так и по содержанию. Относительнодоступно можно выявить соотношение служебного контракта и нормативныхусловий гражданской службы, предусмотренных Законом о гражданской службе. Но достаточно сложно, а чаще почти невозможно это сделать в отношении условий службы, регулируемых другими федеральными законами, в частности, Трудовым кодексом РФ.
Означает ли запрещение ухудшения правового положения гражданского служащего, предусмотренное статьей 24 Закона о гражданской службе, что оно охватывает все федеральное законодательство, регулирующее труд гражданских служащих, в том числе нормативные положения Трудового кодекса РФ, или имеется в виду только служебное (административное) законодательство о гражданской службе?
Если на поставленный вопрос ответить утвердительно (узкое понимание указанного требования), то есть иметь в виду только законодательство о государственной гражданской службе, то это противоречит статье 73 Закона о гражданской службе, который предусматривает возможность применения трудового законодательства. Если придать рассматриваемому нормативному положению широкое понимание этого требования, в соответствии с которым условия служебного контракта не должны противоречитьтрудовому законодательству, то возникаетвопросо пределахего применения. Особенно остро этот вопрос возникает при наличии пробелов в законодательстве о государственной гражданской службе.
Представитель нанимателя обязуется предоставить гражданину, поступающему на гражданскую службу, возможность прохождения гражданской службы, а также предоставитьуказанному гражданину или гражданскому служащему возможность замещения определенной должности гражданской службы, обеспечить прохождение гражданской службы и замещение должности гражданской службы в соответствии с законодательством о гражданской службе, своевременно и в полном объеме выплачивать гражданскому служащему денежное содержание и предоставить ему государственные социальные гарантии.
Гражданин, поступающий на гражданскую службу, при заключении служебного контракта о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы (гражданский служащий при заключении служебного контракта о замещении должности гражданской службы) обязуются исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом и соблюдать служебный распорядок государственного органа.
Запрещается одностороннее изменение условия служебного контракта, поскольку реально существенные условия служебного контракта может изменить только одна сторона — представитель нанимателя, то это означает, что это изменение может осуществляться только с согласия гражданского служащего, выраженного в письменной форме.
В публикациях, посвященных анализу соотношения и разграничения трудового договора работников по найму и контрактов государственных служащих существуют совершенно противоположные мнения, связанные с отраслевыми подходами3. Особенно критически воспринимают сходство трудового договора и служебного контракта сторонники административно-правовой модели регули-
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2011, № 1(14)
2«
Миннигулова Д.Б. Административно-правовое регулирование статуса государственных гражданских служащих на основе служебного контракта
Миннигулова Д.Б. Административно-правовое регулирование статуса государственных гражданских служащих на основе служебного контракта
рования государственно-служебных отношений (A.A. Гришковец, A.B. Гусев, С.Е. Чаннов, A.A. Осин). В лаконичной форме эта позиция изложена С.Е. Чан-новым4. Отличия служебного контракта (контракта с государственными служащими) оттрудового договора указанный автор видит в том, что:
— контрактом с государственным служащим определяется не трудовая функция, а должностные обязанности (заметим в скобках, что должностные обязанности предусматриваются и трудовым договором);
— контракт о прохождении государственной службы не является основанием возникновения государственно-служебных отношений. Таким основанием является акт о назначении служащего на должность, сам же контракт имеет второстепенное значение. На определенных этапах государственно-служебные отношения могут существовать и не будучи урегулированы контрактом (заметим, что трудовые отношения могут также возникать не на основе трудового договора, а непосредственно);
— условия контракта о прохождении государственной службы не вырабатываются сторонами, а определены в законодательном порядке (этим недостатком в большинстве случаев страдает и трудовой договор, о котором стороны забывают сразу после его заключения).
Следует отметить, что договорные отношения как в сфере трудовых отношений, так и в сфере государственной службы, а также в иных сферах не приобрели решающего значения. В лучшем случае они выполняют регистрационную и формализованную функцию. Очевидно, это связано с низкой правовой культурой как работников найма, так и государственных служащих, а также неверием в канцелярские «бумаги».
Вместе с тем, по нашему мнению, не следует относиться негативно к реальному существованию и позитивной роли служебного контракта и к таковому его отрицательному описанию, которое дает A.A. Осин. Он пишет буквально следующее: <^на-лизируя статьи закона, связанные со служебным контрактом, все больше приходишь к выводу, что служебный контракт как соглашение (если под этим словом подразумевается согласие сторон нате или иные условия и свободное волеизъявление при их формулировке) является чем-то эфемерным. В законодательстве о гражданской службе так детально регламентировано содержание служебного контракта, что включение в него каких-либо иных условий просто теряет смысл. Федеральный закон о гражданской службе либо сам устанавливает нормы, обязательные для исполнения, либо отсылает к уже принятым, или тем, которые будут приняты. Гражданину или гражданскому служащему просто остается соглашаться с теми условиями, которые ему предлагает Федеральный закон о гражданской службе и иные нормативные правовые акты»5.
Занимая аналогичную сугубо отрицательную позицию, A.B. Гусев не признает позитивную роль
контрактного регулирования государственно-служебных отношений. Он утверждает, что содержание служебного контракта в значительно большей степени типизировано. И хотя законодательством о гражданской службе не запрещено предусматривать в контракте дополнительные условия, не ухудшающие положение служащего, фактическое поле их применения весьма ограничено. В этом плане вряд ли можно рассчитывать на то, что контракт с его формальным, обезличенным содержанием станет действенным средством стимулирования, повышения результативности профессиональной деятельности служащих»6. «Таким образом, — делает вывод С.Е. Чаннов, — контракт о прохождении государственной службы призван по большей части не определять индивидуальные условия прохождения государственной службы, а зафиксировать факт добровольного двухстороннего волеизъявления о ее прохождении»7.
Частично соглашаясь с таким критическим мнением о роли служебного контракта в регулировании гражданской службы, который в настоящее время действительно не выполняет предписанное ему значение, следуетучитывать, что многое зависит не от законодателя, не от законодательной регламентации условий служебного контракта, а от сторон этого контракта, от сложившихся в реальности властных отношений на государственной службе, в которых руководитель (представитель нанимателя) может все: минуя контракт, может установить желаемые для него условия служебной деятельности (например, продвинуть или «затормозить» повышение гражданского служащего по службе, представить к награждению или нет, выделить субсидию на приобретение жилья или повременить и т. д.).
Основные позитивные свойства контракта мы видим в следующем:
— во-первых, на его основе огромный массив обезличенных норм, регулирующих общие условий прохождения гражданской службы, трансформируются в субъективный фактор и происходит индивидуализация правового статуса гражданских служащих;
— во-вторых, на основе служебного контракта удается отразить особенности структурного положения государственного органа в государственном аппарате, его задачи и функции в государственном управлении;
— в-третьих, служебный контракт является (пусть даже относительно формально) элементом либерализации гражданской службы и нового направления в установлении правового статуса гражданских служащих;
— в-четвертых, важным нормативным положением, установленным Законом о гражданской службе, является защищенность гражданского служащего от произвольного изменения условий гражданской службы, в соответствии с которым служебный контракт может быть изменен только по соглашению сторон и в письменной форме. Это условие частично предотвращает произвол в ре-
2Я2
Юридическая наука и практика
гулировании правового статуса гражданского служащего, попавшего «в немилость» к руководителю государственного органа (представителю нанимателя).
Примечания
1. Собрание законодательства РФ. — 1995. — №31. — Ст. 2990.
2. Российская газета. — 2004. — 31 июля.
3. См.: Чиканова Л.А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе (Теория и практика): Дис... д-ра юрид. наук. — М., 2005; Трудовое право России: Учебник / Отв. ред. Ю.П. Орловский, А.Ф. Нуртдино-
ва.— М., 2011; Тихомиров М.Ю. Трудовые договоры, служебные контракты: комментарии и образцы документов. — М., 2010.
4. См.: Чаннов С.Е. Некоторые вопросы отграничения трудового договора от контрактов с государственными и муниципальными служащими // Трудовое право. — 2008. — № 2. — С. 16—21.
5. Осин А.А. Содержание, форма и особенности заключения служебного контракта // Трудовое право. — 2007. — № 5. — С. 63—73.
6. Гусев А.В. Служебный контракт на государственной гражданской службе // Южно-Уральский юридический вестник: Научно-практический журнал. — 2006.— № 6. — С. 77—80.
7. Чаннов С.Е. Указ. соч. — С. 16—21.
В.А. Никонов
Никонов Владимир Александрович — прокурор города Нижнего Новгорода, старший советник юстиции, кандидат
юридических наук
E-mail: v.a.nikonov@gmail.com
Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления как способ противодействия коррупции и легализации преступных доходов
Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления в
статье рассматривается как способ противодействия коррупции и легализации преступных доходов.
Выделяются типичные дефекты правовых актов органов местного самоуправления, которые содержат потенциальные предпосылки для совершения коррупционных преступлений и правонарушений. Приводятся примеры мер прокурорского реагирования по выявленным нарушениям норм Конституции РФ и федерального законодательства
The article considers prosecutor’s office supervision over local government legal acts as a means of counteraction to corruption and legalization of illegal proceedings. Typical drawbacks of local government legal acts that have potential prerequisites for corruption offenses are studied. Examples of Prosecutor’s office actions concerning the revealed violations of constitutional and federal legislation rules are given.
Различные аспекты противодействия коррупции неоднократно рассматривались в юридической литературе, являлись предметом диссертационных исследований1. В последнее время указанные вопросы активно обсуждаются в средствах массовой информации, при этом констатируется, что коррупция является главной проблемой современной России2.
Вместе с тем следует признать, что, несмотря на значительное число научных публикаций, отдельные аспекты противодействия коррупции недостаточно глубоко исследованы юридической наукой. По нашему мнению, вышесказанное относится к проблеме наличия в России значительного числа коррупционных нормативных правовых актов в целом и муниципальных правовых актов в
частности, которые содержат потенциальные предпосылки для совершения преступлений и правонарушений. По словам Генерального прокурора РФ Ю.Я.Чайки,антикоррупционная экспертиза законодательства должна стать важнейшим направлением деятельности прокурорских работников. Уже выявлено более 10 тысяч коррупционных нормативных правовых актов, которые надо будет отменять3.
Думается, что проблему формирования эффективного государства невозможно решать без учета процессов, идущих в местном самоуправлении. В юридической литературе отмечается необоснованное разнообразие способов юридичес-койтехники, используемыхзаконодательными и исполнительными органами на региональном уровне4.
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2011, № 1(14)
m
Никонов В.А. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления как способ противодействия коррупции и легализации...
