CC BY
240
СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО НАЛОГОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ
Д.Д. Сайдулаев, канд. экон. наук, доцент Д.А. Решедова, магистрант Чеченский государственный университет (Россия, г. Грозный)
DOr.10.244n/2500-1000-2019-n540
Аннотация. В статье раскрыты понятие налогового регулирования экономики, цели и задачи налогового регулирования экономики. Авторами подробно рассмотрены принципы налогового экономики и воздействие этих принципов на деятельность субъектов экономики. В статье рассмотрены особенности налогового регулирования экономики в России с учетом современной экономической ситуации в стране.
Ключевые слова: налоговое регулирование экономики, особенности налогового регулирования, принципы налогового регулирования.
Воздействие налогов на экономику происходит не прямо, а опосредованно. Налоги действуют на экономику по принципу обратной связи при условии своевременного принятия соответствующих мер налогового регулирования. Принцип обратной связи налогов может иметь свою эффективность только при условии своевременного принятия соответствующих мер налогового регулирования [3, с. 28].
Термин «налоговое регулирование» прочно вошел в лексикон не только теоретиков в области налогообложения, но и специалистов-практиков. Вместе с тем в налоговой теории с этим понятием связано достаточно много проблем и нерешенных вопросов, отсутствие решения которых затрудняет выработку и реализацию обоснованной и эффективной налоговой политики.
Прежде всего необходимо вернуться к нюансам понимания самого определения исследуем понятия. Как уже отмечалось, в современной налоговой литературе существует два разных подхода к налоговому регулированию.
Первый из них (элементный) рассматривает налоговое регулирование как комплекс (совокупность) средств, мер, инструментов и т.п. Наиболее характерным определениями налогового регулирования в рамках этого подхода являю следующие:
1) комплекс практических действий по разработке общей структуры доходной
части бюджета страны, достижения оптимальности налоговых платежей;
2) комплекс мер в налоговой сфере, при помощи которых государство воздействует на процесс перераспределения национального дохода в интересах дельных классов, социальных слоев, а также на инвестиции, научно-техническое развитие, экономический рост и др.
3) мероприятия косвенного воздействия на экономические и социальные процессы, путем изменения:
а) вида налогов;
б) налоговых ставок;
в) установлю налоговых льгот;
г) повышения или снижения общего уровня налогообложения;
д) отчислений в бюджет;
4) совокупность мер косвенного влияния государства на развитие произволе путем изменения нормы изъятия в бюджет за счет понижения или повыше общего уровня налогообложения: ставки прямого индивидуального подоходного налога, налога на прибыль предприятий, косвенных налогов;
5) система экономических средств оперативного вмешательства в ход выполнения налоговых обязательств... и совокупность мер, осуществляемых посредством наличия регулятивных механизмов, заложенных в структуре отдельного налога, и поставленных перед ними задач.
Позитивным в приведенных определениях, безусловно, является стремление конкретизации средств и некоторых целей налогового регулирования. В то же меры, действия, мероприятия и средства выступают внешними проявления и способами реализации сущности налогового регулирования как процесса.
С учетом изложенного более правомерным и корректным представляется процессный подход к налоговому регулированию, который рассматривает его как:
- целенаправленное воздействие государства на участников экономических отношений путем использования средств налоговой политики;
- или в более развернутом виде как целенаправленное воздействие государства на поведение экономических агентов посредством использования различных методов и инструментов налоговой политики для достижения желаемых социально-экономических результатов.
В этих определениях отражены две ключевые особенности налогового регулирования как процесса, которые находят непосредственное проявление в принципах его реализации и накладывают определенные ограничения на условия и сферу его применения.
Реализация методов налогового регулирования на практике имеет свои особенности:
1. Целенаправленность налогового регулирования. Предполагается, во-первых, ориентация этого процесса на достижение определенных целей, а во-вторых, осознанность действий, т.е. четкое понимание как необходимости действий, так и причинно-следственных связей между применением определенных инструментов налоговой политики и конечными результатами этого процесса (достижением определенного уровня целевых социально-экономических показателей).
Поскольку управляющим субъектом в процессе налогового регулирования выступает государство (реже - региональные или местные органы) - именно оно и определяет те цели (на макро-, мезо- и микроуровне), достижение которых средствами налогового регулирования является необ-
ходимым, целесообразным и эффективным. При этом необходимо учитывать, что налоговое регулирование отнюдь не панацея от всех проблем. Одни и те же цели социально-экономического развития могут быть достигнуты при помощи как различных видов государственной экономической политики (например, налоговой, бюджетной или кредитно- денежной), так и различными инструментами каждого из видов политик. В частности, стимулирование ипотечного кредитования может быть обеспечено такими инструментами налоговой политики как: специальный налоговый вычет по налогу на доходы физических лиц; снижение ставки налога на прибыль для строительных организаций, льготы для банков направленные на обеспечение возможности пониженных процентов.
2. Целесообразность использования в качестве объекта регулирования экономических интересов налогоплательщиков. Итак, объектом воздействия в рамках налогового регулирования должны являться экономические интересы налогоплательщиков — экономических агентов. Поэтому в рамках налогового регулирования воздействие государства должно вызывать соответствующее изменение экономического поведения плательщика налогов. Если же действие государства не затрагивает интересы именно тех плательщиков, от которых зависит получение целевого результата, или же его влияние на экономические интересы не является существенным, применение налогового регулирования не может быть признано целесообразным.
Реализация налогового регулирования осуществляется в соответствии с определенными принципами. Возможность использования налогов в качестве инструмента государственного финансового регулирования вытекает из самой природы налогов, их внутренней сущности и функций [4, с. 58]. При этом процесс налогового регулирования характеризуется сложностью и неоднозначностью. Поэтому бесспорно важным аспектом является его внутренняя скоординированность и подчиненность общим правилам, что реализуется на основе обоснованного определения
и корректного применения принципов налогового регулирования.
Словарь В. Даля определяет принцип как научное или моральное начало, правило, основа, от которой не отступают. Под принципом в широком смысле; понимается «основное, исходное положение какой-либо научной системы, теории, идеологического направления и т.п.». Исходя из этого, под принципом налогового регулирования следует понимать основное, ис-
ходное положение налоговой теории в сфере реализации регулирующей функции налогов.
Исходя из сущности исследуемого процесса и места налогового регулирования в государственной экономической политике, принципы налогового регулирования являются производными, во-первых, от принципов государственного регулирования экономики, а во-вторых, от принципов налогообложения (рис. 1).
Рис. 1. Система принципов налогового регулирования
1. Принцип научной обоснованности. Это один из базовых принципов государственного регулирования; предусматривает учет требований объективных экономических законов, реалий экономической, политической и социальной жизни общества, национальных особенностей. Вследствие реализации мер налогового регулирования изменяются условия налогообложения, что приводит к изменению затрат и стоимости выпускаемого продукта. Это, в свою очередь, влияет на соотношение спроса и предложения, уровень инфляции и др. Поэтому точно спрогнозировать последствия реализации мер налогового регулирования невозможно без учета действия объективных экономических законов: стоимости, спроса и предложения и т.п.
Принцип научной обоснованности налогового регулирования предусматривает также необходимость объективного учета условий, в которых осуществляется налоговое регулирование. Дело в том, что высокий уровень теневой экономики и коррупции может сделать неэффективным применение хорошо зарекомендовавшего себя в других условиях инструмента налогового регулирования. Вполне очевидно при этом, что научно-обоснованный учет условий реализации процесса налогового регулирования определяет сферу возможного применения налогового регулирования.
2. Принцип системности. Этот принцип обусловлен системным характером объекта регулирования - национальной экономики, которая представляет собой слож-
ную динамическую иерархическую систему, Системный характер имеет и сама категория «налог» (описываемая при помощи элементов) и налоговая система. Поэтому государственное регулирование должно исходить из системных основ в решении экономических, социальных, научно-технических, экологических и иных проблем.
Поскольку реализация регулирующей функции налогов не должна ослаблять фискальную функцию, принцип системности налогового регулирования, с этой точки зрения, заключается в динамическом обеспечении рационального соотношения регулирующей и фискальной функций.
Проявлением принципа системности является также необходимость учета взаимосвязи и взаимозависимости различных мер в сфере налогового регулирования. Рациональное сочетание и взаимодействие разных инструментов налогового регулирования усиливает их результативность вследствие синергетического эффекта, поэтому для решения посредством инструментария налогового регулирования конкретных задач в сфере социально-экономического развития необходимо предложить и обосновать соответствующий «пакет» инструментов. Введение вокальных инструментов налогового регулирования без учета их внутрисистемных связей нарушает целостность системы налогового регулирования и, в конечном счете, снижает его эффективность.
Важнейшим аспектом принципа системности налогового регулирования является учет согласованности интересов государства, регионов и плательщиков налогов. Интересы эти зачастую являются разнонаправленными, поэтому взвешенное применение средств налогового регулирования не должно существенно нарушать баланс этих интересов, исходя из требования устойчивости системы налоговых отношений.
Так, необоснованное расширение льгот или чрезмерная либерализация ставок местных и закрепленных за местными бюджетами налогов и сборов могут привести к существенному сокращению поступлений в эти бюджеты и подрыву финансовой ос-
новы местного самоуправления. Это, в свою очередь, нарушает баланс интересов государства и регионов в контексте налогообложения. Для исправления такой ситуации могут быть использованы как налоговые инструменты (увеличение поступлений по другим налогам и сборам), так и неналоговые (например, в виде увеличения межбюджетных трансфертов), что может порождать новые проблемы, причем не только экономического, но и социального, и даже политического характера. Этот аспект принципа системности представляется настолько важным, что некоторые ученые выделяют согласованность интересов как отдельный принцип государственного регулирования экономики1. Как правило, аналогичный по смыслу принцип закрепляется и в налоговом законодательстве в качестве одного из базовых принципов построения налоговой системы.
3. Принцип комплексности. Налоговое регулирования нельзя рассматривать как единственный метод реализации социально-экономической политики государства. Вполне понятно, что оно может и должно применяться в комплексе с другими прямыми и непрямыми методами государственного регулирования: таможенно-тарифное регулирование, государственная политика в сфере ценообразования, бюджетная политика, лицензирование и квотирование, монетарная политика и т.п.
С этих позиций вполне обоснованной представляется точка зрения
А. Крисоватого: «Экономика настолько многогранная и взаимозависимая субстанция, что требует комплексного подхода к реформированию всей системы государственного управления, а не только его отдельного элемента - налогообложения». Действительно, исключительно путем изменения условий налогообложения, без использования иных рычагов государственной экономической политики решить все проблемы невозможно, а желаемые результаты могут быть достигнуты при использовании государством всего арсенала средств и инструментов государственного регулирования.
Применительно к налоговому регулированию, как уже отмечалось, принцип
комплексности означает необходимость поиска пределов применения налогового регулирования с позиции сравнительной эффективности.
4. Принцип адаптации. Он предусматривает необходимость корректировки влияния государства на социально-экономические процессы в зависимости от внутренних и внешних условий развития страны на основе постоянного мониторинга действенности и эффективности мероприятий налогового регулирования.
В определенной мере этот принцип вытекает из системного характера налогового регулирования и связан с таким принципом налогообложения, как гибкость, под которой понимается способность налоговой системы к трансформации и/или адекватной автоматической реакции в ответ на изменение условий хозяйственной деятельности налогоплательщиков и макроэкономической ситуации в целом.
Проявлением принципа адаптации является гибкость (динамичность) налогового регулирования. В экономике не существует механизмов, неизменных во времени: меняется рыночная среда, конъюнктура рынка, приоритеты государственной политики. А система налогового регулирования должна соответствовать этим изменениям. Если этого не происходит, эффективность механизмов налогового регулирования снижается.
Существенным требованием реализации принципа адаптации в налоговом регулировании является рациональное сочетание гибкости и стабильности применяемого инструментария. Эта проблема является исключительно важной, поскольку частые изменения условий налогообложения приводят к непрогнозируемое налоговых последствий хозяйственной деятельности плательщиков в среднесрочной и долгосрочной перспективе, что делает невозможным эффективное стратегическое планирование и управление развитием субъектов предпринимательства.
5. Принцип минимальной достаточности. Он вытекает из принципа государственного регулирования экономики, состоящего в том, что государство должно брать на себя только те функции, которые
не может обеспечить рынок. Широкое применение мер налогового регулирования может существенно искажать действие рыночных механизмов, условия конкуренции, создавать искусственные преимущества для отдельных налогоплательщиков. Иными словами, налоговое регулирование противоречит таким принципам налогообложения как равенство и нейтральность.
Вместе с тем мы согласны с позицией В. Вишневского, считающего, что «на практике обеспечить полную нейтральность налогообложения в принципе невозможно». Да и практика мирового налогообложения свидетельствует о том, что стран, не применяющих налоговые льготы в принципе практически нет, а инструменты налогового регулирования встроены в нормативные конструкции основных применяемых в мире налогов. Поэтому проблема заключается не в самой возможности налогового регулирования, а в определении условий и пределов его применения как с точки зрения широты и интенсивности, так и с позиций соответствия приоритетам развития национальный экономик.
6. Принцип эффективности налогового регулирования. Он означает сопоставимость социально-экономических результатов, полученных вследствие применения мер налогового регулирования с потерями бюджетов и расходами, связанными с администрированием соответствующих инструментов налогового регулирования. Иными словами, позитивный экономический и/или социальный результат соответствующих инструментов налогового регулирования должен превышать потери и расходы всех субъектов налоговых правоотношений, связанные с их реализацией.
На практике применение этого принципа требует оценки и учета:
- во-первых, реальных последствий использования определенного инструмента налогового регулирования. Проблема заключается в необходимости нивелирования влияния других прямых и косвенных методов государственного регулирования и выделении результата именно налогового регулирования, что на практике представляется весьма сложным;
- во-вторых, потерь бюджетов и государственных целевых фондов от применения конкретного инструмента. Эта задача решается путем идентификации и организации учета налоговых расходов;
- в-третьих, инерционности процессов налогового регулирования, т.е. наличием временного лага между имплементацией соответствующего инструмента и получением конкретного результата;
- в-четвертых, расходов, связанных с администрированием инструментов налогового регулирования, включающих в себя как соответствующие расходы контролирующих органов, так и дополнительные затраты налогоплательщиков, связанные с обязательностью ведения отдельного налогового учета и представлением специальной отчетности.
Иной аспект принципа эффективности заключается в том, что цели, поставленные перед налоговым регулированием, могут быть достигнуты различными путями при помощи разных инструментов, имеющих различные сферы применения и эффективность действия. В этом плане реализация принципа эффективности заключается в сравнении альтернативных вариантов налогового регулирования и выбора лучшего из них по критерию максимальной эффективности, что и определяет относительную целесообразность применения конкретного инструмента или относительные пределы применения налогового регулирования (в случае сравнения с неналоговыми инструментами).
7. Принцип приоритетности. Этот принцип предусматривает четкое определение приоритетов налогового регулирования, которые должны находиться в пределах приоритетов социально-экономического развития страны. Необходимость определения приоритетов налогового регулирования обусловлена ограниченностью финансовых ресурсов государства и разнонаправленностью фискальной и регулирующей функций налогов. Невыполнение этого принципа приводит к диффузии бюджетных средств при одновременном снижении эффективности государственного регулирования экономики.
8. Принцип рационального сочетания стратегического и тактического подходов в налоговом регулировании. Этот принцип определенным образом вытекает из принципа приоритетности. Вместе с тем меры по управлению экономикой, в том числе и меры налогового характера, не ограничиваются исключительно стратегическими целями. Так, в отдельные периоды времени для решения локальных задач могут быть использованы поддерживающие инструменты (в том числе и отраслевой направленности). Но чрезмерное увлечение тактической стороной налогового регулирования вряд ли можно признать обоснованным, поэтому важно обеспечить определенные баланс стратегического и тактического подходов в динамике при безусловном соблюдении приоритета стратегических целей.
9. Принцип непрерывности. Принцип определяется восприятием налогового регулирования как процесса. Он заключается в том, что процесс налогового регулирования, хотя и реализуется при помощи отдельных дискретных механизмов, все же в целом имеет непрерывный характер. Отсюда вытекает определенная преемственность налогового регулирования.
10. Принцип законодательного урегулирования. Этот принцип следует из специфики налогов и налогообложения как института современного общества. Он заключается в том, что все инструменты государственного регулирования - как льготы, так и инструменты встроенные в конструкцию налога, должны быть чётко и однозначно урегулированы нормами прямого действия соответствующего законодательного акта. При этом законодательно должны быть урегулированы не только сами инструменты налогового регулирования, но и каждый из элементов их структуры. На практике этот принцип во многих случаях нарушается. Это относится как к наличию многочисленных подзаконных нормативных актов, определяющих условия применения соответствующих льгот и иных инструментов налогового регулирования, так и к неполному и/или неоднозначному описанию отдельных элементов структуры этих инструментов. Несоблю-
дение этого принципа ограничивает сферу пов налогового регулирования. Однако в применения налогового регулирования и России, государство в системе налогового может рассматриваться как нормативно- регулирования руководствуется, прежде организационное ограничение. всего, принципом фискальной целесооб-
Подводя итоги сказанного следует от- разности, в ущерб регулятивному инстру-метить, что государство на практике при- ментарию, что приводит к усилению ад-меняет широкий инструментарий государ- министративного пресса на хозяйствую-ственного налогового регулирования эко- щих субъектов. номики, с учетом определенных принци-
Библиографический список
1. Налоговый кодекс РФ. Части 1 и 2. Электронный ресурс. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19671/ (дата обращения 20.09.19).
2. Аникина Е.А. Экономическая теория: учебник / Е.А. Аникина, Л.И. Гавриленко. -Томск: Изд-во Томского политехнического университета, 2014. - 413 с. // Элекр. ресурс. Дата обращения: 15.09.2019 г. http://portal.tpu.m/SHARED/h/HШUS/metodichka/tutorial/Aшkma.pdf
3. Ермакова Е.А. Налоговое регулирование в системе государственного налогового менеджмента // Финансы и кредит. - 2007. - № 8. - С. 28.
4. Лукпанова Ж.О., Канапиева Л. Налоговое регулирование и его роль в системе государственного воздействия на экономику // Вестник Международного института экономики и права. - 2013. - №4. - С. 58-59.
5. Paйзбepг Б.А. Принципы налогообложения и виды налогов / Элитариум 2.0. - [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.elitarium.ru/principy_nalogooblozhenij a_vidy_nalogov/ (дата обращения 20.09.19).
ESSENCE AND CONTENT OF STATE TAX REGULATION
D.D. Saydulaev, Candidate of Economic Sciences, Associate Professor D.A. Reshedova, Graduate Student Chechen State University (Russia, Grozny)
Abstract. The article reveals the concept of tax regulation of the economy, the goals and objectives of tax regulation of the economy. The authors consider in detail the principles of the tax economy and the impact of these principles on the activities of economic entities. The article deals with the peculiarities of tax regulation of the economy in Russia, taking into account the current economic situation in the country.
Keywords: tax regulation of the economy, peculiarities of tax regulation, principles of tax regulation.
