CC BY
234
УДК 614.8:61.039
Сущность и классификация специальных административно-правовых режимов территорий, подверженных чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера
ISSN 1996-8493
© Технологии гражданской безопасности, 2014
Ю.С. Авдотьина
Аннотация
Рассматриваются вопросы установления специальных административно-правовых режимов территорий, подверженных чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера, а также роль государственной стратегии управления риском в формировании стратегии развития государства в целом.
Ключевые слова: специальный административно-правовой режим; нормативное правовое обеспечение вопросов безопасности; государственная стратегия; стратегия развития государства; защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
The Nature and Classification of Special legal and Administrative Regimes Territories Subject to Emergencies of Natural and Manmade
ISSN 1996-8493
© Civil Security Technology, 2014
J. Avdotina
Abstract
The questions of the establishment of special administrative and legal regimes territories subject emergencies of natural and man-made, as well as the role of public risk management strategies in strategy development of the state as a whole.
Key words: special administrative and legal regime; normative legal software security issues; national strategy; development strategy of the state; protection of population and territories from emergency situations.
Интерес к комплексному исследованию специальных административно-правовых режимов территорий, подверженных чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера (далее по тексту — САПРТ), возник в середине 80-х годов XX века. Объясняется это крупными техногенными авариями и природными катастрофами (авария на Чернобыльской АЭС, землетрясение в Армении и др.), межнациональными конфликтами (в Карабахе), которые вызвали необходимость разработки и принятия ряда законодательных актов, содержащих в се-
бе правовые нормы САПРТ. Без регулятивных свойств САПРТ система государственного управления не в состоянии выполнять возложенные на нее задачи и функции.
В связи с этим САПРТ социально обусловлены и необходимы. Об этом могут свидетельствовать следующие цифровые показатели [1]. За 20 лет МЧС России участвовало в ликвидации почти 27 тыс. чрезвычайных ситуаций (далее по тексту ЧС) на территории Российской Федерации и более чем в 400 гуманитарно-спасательных операциях за рубежом.
Спасено более миллиона человеческих жизней. Произошло общее сокращение количества ЧС на 71 % (с 1242 в 1992 г. до 360 в 2010 г.). Число пострадавших уменьшилось в 23 раза. Количество пожаров в период с 2002 г. по 2010 г. уменьшилось на 31 % (с 259,7 тыс. в 2002 г. до 179,1 тыс. в 2010 г.), количество погибших людей при пожарах уменьшилось на 35 % (с 19900 чел. до 12938 человек). В период с 2004 по 2010 годы произошло уменьшение на 40 % количества несчастных случаев на водных объектах и сокращено число погибших на водных объектах с 16 000 чел. до 7575 человек. Количество аварий с маломерными судами сократилось на 83,6 %.
Необычная, неординарная обстановка, складывающаяся в результате ЧС, влияет на изменение характера общественных отношений, требует изменения форм и методов государственного управления в создавшихся в условиях ЧС и, как следствие, установления САПРТ. Анализ проблем САПРТ, характеристика правового регулирования совокупности отношений в сфере их обеспечения, объективная оценка его назначения важны и направлены на совершенствование деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации. Становление и развитие института САПРТ занимают важное место в системе административно-правовых средств предупреждения и ликвидации ЧС.
Многие аспекты реализации САПРТ пока остаются за рамками научного анализа, в связи с чем их теоретическая и прикладная разработка позволит внести коррективы в стратегию обеспечения безопасности личности, общества и государства, а также спрогнозировать эффективность применения правовых норм, регулирующих общественные отношения в условиях действия САПРТ.
Таким образом, рассмотрение и исследование сущности и классификации САПРТ являются важной исследовательской задачей, имеющей существенное значение для развития теории административного права, а также для совершенствования правоприменительной практики, направленной на реализацию САПРТ. Эта задача поставлена в данной статье. Цель научного исследования — комплексное исследование САПРТ и разработка предложений в действующее законодательство, регламентирующее общественные отношения, складывающиеся в связи с реализацией САПРТ. Объектом научного исследования являются урегулированные правовыми нормами общественные отношения, складывающиеся в связи с реализацией САПРТ. Предметом научного исследования является совокупность правовых и организационных средств обеспечения САПРТ.
Реализация указанной цели связана с решением следующих задач: определение понятия и содержания САПРТ и определение критериев для классификации САПРТ.
В ходе исследований получены следующие результаты.
САПРТ устанавливается в сферах государственного управления, где неэффективен обычный порядок регулирования посредством административно-правовых средств. Основная цель института САПРТ — собрать комплекс необходимых правовых средств и реализовать их в условиях возникновения ЧС природного, техногенного и социального характера.
Основанием для установления САПРТ выступают нестандартные ЧС социального и природно-тех-ногенного характера, создание объекта — носителя САПРТ, возникновение иных факторов, требующих специального режимного регулирования.
Под САПРТ следует понимать специальные правовые режимы деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации, допускающие ограничения прав субъектности физических и юридических лиц, вводимые в качестве временной социально-объективной и правовой меры обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяемой сложившимися конкретными обстоятельствами [2].
На одной и той же территории может быть установлено несколько САПРТ. Например, существуют режим зоны отчуждения, установленный на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, и специальный режим природопользования на этих территориях [3].
САПРТ — это всегда временная мера, они должны работать только в период существования ЧС. С одной стороны, в законодательстве содержатся ограничения по срокам их действия, а с другой — государственные органы, установившие режим, обязаны периодически возвращаться к вопросу о целесообразности его функционирования.
При введении САПРТ очень важно соблюдать принцип адекватного реагирования, призванный предотвратить чрезмерное вмешательство государственных органов в конституционный статус личности. Каждому типу ЧС соответствует свой вид САПРТ; перечень используемых мер в рамках одного САПРТ может быть уже или шире, а по характеру — более жестким или умеренным.
Носителем САПРТ является территория, на которой возникла ЧС [4]. Эта территория (участок суши или водной акватории) определяется по распространенности действия поражающих факторов с таким расчетом, что режим должен воспрепятствовать дальнейшему развитию угрозы. Территория, где вводятся эти режимы, обозначается с помощью описания границ административно-территориальных образований, но может быть привязана непосредственно к источнику поражающих факторов.
В Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного ха-
рактера» территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация, получила название зоны ЧС. Граница зоны ЧС определяется руководителем работ по ликвидации ЧС и согласуется с органами власти территории, на которой она возникла.
Объектом САПРТ являются общественные отношения, влияющие на степень и характер угрозы безопасности, на состояние общественного порядка и жизнедеятельности.
Выбор того или иного САПРТ зависит от масштаба ЧС и характеристики ее элементов: степени и вида угрозы безопасности; характера поражающих факторов; масштабности и времени протекания ЧС; разно-порядковости последствий, их цепного характера.
Действующее законодательство Российской Федерации предусматривает три основных типа САПРТ, связанных с ЧС: чрезвычайное, особое и военное положение.
Главное в содержании САПРТ то, что они изменяют правовой статус субъектов этой территории, систему органов, осуществляющих управленческое воздействие, устанавливают меры, используемые для урегулирования общественных отношений при различных ЧС.
При этом возможно использование дополнительных запретов и обязываний, специальных мер, обеспечивающих режимные правила, особого разрешительного характера реализации прав и свобод, а также наличие особого контроля и надзора за соблюдением режимных правил всеми субъектами правоотношений.
Действие САПРТ связано также с решением экономических, материально-технических вопросов: подготовкой сил и средств, созданием специальных фондов и источников финансирования, оказанием помощи пострадавшим, проведением аварийно-восстановительных работ.
САПРТ представляет собой механизм взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации всех уровней с физическими и юридическими лицами на основе норм права с целью обеспечения безопасности жизнедеятельности населения и территорий.
САПРТ может быть только тогда, когда он получил нормативное закрепление. Соответственно, в законе определяются его вид, носитель, условия введения, субъект, осуществляющий режимное управление, режимные меры.
Именно потому, что САПРТ связаны с ограничением, принуждением, ответственностью, они должны получать юридическое оформление в законах, при этом удельный вес подзаконных актов (правительственных и ведомственных) в регулировании должен быть сведен к минимуму.
Сущность и классификация САПРТ с позиций совершенствования деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации или обеспече-
ния эффективности государственного управления ранее не разрабатывались [5].
Прежде всего, необходимо определить природу и признаки этих режимов. Термин «правовой режим» является широким юридическим понятием. Правовой режим — это совокупность правил, закрепленных в юридических нормах, регулирующих деятельность или отношения между людьми по поводу определенных объектов.
САПРТ широко используются для правового регулирования в различных субъектах Российской Федерации. В период ликвидации ЧС возрастает значение административно-правовых режимов территорий как правового средства, способного максимально эффективно воздействовать на социальную среду, успешно решать стратегические и тактические задачи, помогать исполнительной власти субъекта федерации эффективнее достигать положительных результатов в ликвидации ЧС.
В рамках каждого правового режима всегда применяются все способы правового регулирования (дозволение, запрещение и позитивное обязывание, стимулирование). Но очень часто один из указанных способов регулирования является превалирующим, что определяет специфику режима.
САПРТ можно трактовать в широком и узком смысле. В широком смысле — как общий режим деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации по выполнению возложенных на них задач и функций. В узком смысле — как правила поведения (деятельности) субъектов права, порядок реализации их прав и законных интересов в определенных ситуациях в сфере государственного управления с целью обеспечения безопасности личности, общества, государства.
Часто возникают ситуации, когда в силу различных экстремальных условий изменяются устоявшиеся общественные отношения в сфере полномочий органов исполнительной власти в условиях ЧС. В том случае, когда негативные изменения не могут быть нейтрализованы обычными мерами, органы исполнительной власти на территории возникновения ЧС применяют особые меры государственно-управленческого воздействия, существенно отличающиеся от обычных. Совокупность этих мер также принято характеризовать понятием административно-правовой режим территории. То есть САПРТ представляет собой специфический порядок деятельности субъектов права в различных сферах государственной жизни, особенно в преодолении негативных явлений в области государственного управления. САПРТ обеспечивают стабильность государства в различных условиях его жизнедеятельности с помощью системы специальных средств. К этим средствам относятся: нормативные правовые акты, устанавливающие порядок деятельности в условиях режима; уполномоченные органы исполнительной власти, создаваемые или наделяемые полномочи-
ями поддерживать данный режим; регламентация действий субъектов права; система контроля и ответственности за деятельностью в рамках режима; наличие специальных организационных, материальных и финансовых средств.
К элементам содержания САПРТ можно отнести: цель введения режима; его принципы; общественные отношения, регулируемые режимом, т. е. его объект; административно-правовой статус субъектов режима; средства обеспечения режима.
Любая область управления при ликвидации ЧС обладает собственными административно-правовыми режимами: экономическим, санитарным, ветеринарным, режимом регистрации и др., которые установлены в федеральных законах и подзаконных актах, связанных с ликвидацией ЧС.
Существующие САПРТ, используемые при ликвидации ЧС, должны служить и отвечать интересам общества, все больше становиться инструментом защиты интересов личности, в том числе и в ЧС. С их помощью органы исполнительной власти Российской Федерации реализуют международный принцип возможности временного ограничения прав и свобод граждан в целях обеспечения спасения людей и снижения ущерба экономике путем рационального баланса между конституционными правами и свободами граждан.
В этой связи САПРТ являются гарантом законности в сфере их применения, так как предусматривают не только порядок реализации прав граждан, но и содержат гарантии осуществления этих прав.
Единой классификации САПРТ нет. В практической плоскости классификация обеспечивает научный подход в выборе форм и методов правового регулирования, в построении правового и научного материала. Классификация САПРТ призвана помочь органам исполнительной власти Российской Федерации систематизировать имеющиеся в их распоряжении административно-правовой инструментарий, чтобы своевременно реагировать на возникновение различных нетипичных ситуаций, осуществлять адекватное и комплексное регулирование территорий и объектов, имеющих особый социальный статус.
Некоторые авторы предлагают свою классификацию этих режимов [5]. Д. Н. Бахрах (2001 г.) делит их: по времени действия; территории действия; объектам; режимам видов деятельности; по юридическим свойствам. Ю.А. Тихомиров (1998 г.) выделяет три группы режимов по цели их введения. И.С. Розанов (1996 г.) классифицирует САПРТ по принадлежности к обеспечению внешней и внутренней безопасности на пять групп. В.Б. Рушайло (2006 г.) классифицирует САПРТ по степени принадлежности к обеспечению национальной безопасности на три группы: режимы, специально направленные на обеспечение безопасности государства; режимы, установленные преимущественно в целях обе-
спечения общественной безопасности; режимы, преследующие цели поддержания обороноспособности страны, общественной безопасности и безопасности граждан в условиях наступления ЧС.
Как видно, ни одна из предложенных классификаций не является полной и исчерпывающей по отношению к обеспечению национальной безопасности. Это видно из содержания ранее действующей Концепции национальной безопасности РФ, утвержденной Указом Президента Российской Федерации 10 января 2000 г. № 24. В ней основными составными частями национальной безопасности рассматриваются безопасность интересов личности, общества и государства в экономической, политической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах. Действующая Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 г., утвержденная Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537, по сути, закрепляет те же самые положения. Таким образом, в ней не учтены режимы, направленные на обеспечение экономической, информационной, экологической безопасности, так как эти режимы не относятся ни к одной из трех выделенных видов безопасности.
Поэтому существующие САПРТ могут быть классифицированы по нескольким основаниям, среди которых наибольшую теоретическую и особенно практическую значимость имеет классификация административно-правовых режимов по степени принадлежности к обеспечению безопасности жизнедеятельности.
Используя данный критерий, в первую группу следует включить режимы, нацеленные преимущественно на обеспечение безопасности жизнедеятельности населения.
Среди этих режимов возможно выделить административно-правовой режим 30-километровой зоны при радиационных авариях и др.
Вторая группа режимов устанавливается преимущественно в целях обеспечения общественной безопасности. Сюда входят режимы лицензионно-разре-шительной системы, паспортно-регистрационной системы и др.
Третью группу режимов составляют комплексные режимы, преследующие цели поддержания обороноспособности страны, общественной безопасности и безопасности граждан в условиях наступления ЧС.
Таким образом, можно предложить деление САПРТ на следующие группы:
САПРТ, обеспечивающие безопасность государства;
САПРТ, обеспечивающие как безопасность государства, так и общественный порядок;
САПРТ, устанавливаемые преимущественно для обеспечения общественной безопасности (режимы: дорожного движения; пожарной безопасности и др.);
САПРТ, способствующие достижению внутренней и внешней безопасности (санитарный режим и др.);
Специальные административно-правовые режимы территорий
Таблица 1
Область действия административно-правового режима территории по
времени действия территории действия объектам видам деятельности юридическим свойствам
Сроки введения административно-правового режима территории Постоянный (ликвидации последствий аварии на ЧАЭС) Общегосударственные Ликвидации разлива нефтепродуктов Лицензионно-разрешительной системы Ординарные
Временный (ликвидации широкомасштабной ЧС в ДВФО) Региональные(федерального округа, субъекта РФ, муниципального образования) Аварии на АЭС и др. РСЧС Экстраординарные
САПРТ, преследующие цели поддержания обороноспособности страны, госбезопасности, общественной безопасности, охраны жизни и здоровья граждан в условиях наступления ЧС (режимы: чрезвычайного положения и военного положения).
В табл. 1 предложено схематическое отражение классификации САПРТ по области действия и срокам введения.
В сфере обеспечения национальной безопасности комплексным, первичным, основополагающим, базовым является режим безопасности, юридические параметры которого установлены в Федеральном законе от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» и Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Режим безопасности призван защитить жизненно важные интересы личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз [5]. Его составными элементами являются режимы, направленные на обеспечение государственной, общественной, экономической, социальной и других видов безопасности, о чем было сказано выше.
Выводы
1. САПРТ представляет собой специфический порядок деятельности субъектов права в различных отраслях государственного управления, особенно в условиях преодоления негативных явлений в какой-либо сфере деятельности органов исполнительной власти.
2. Теоретическая значимость исследования состоит в разработке и научном обосновании использования правовых средств обеспечения САПРТ, что позволяет частично восполнить пробел, имевший место в отечественной науке административного права в целом и научной литературе, посвященной проблемам САПРТ, в частности. В реформировании системы управления в сфере безопасности полученные результаты будут способствовать более правильному пониманию положений законодательства о САПРТ. Помимо этого настоящее исследование может в какой-то степени стимулировать дальней-
шие теоретические изыскания по данной проблематике, причем не только в области административного права.
3. Практическое значение исследования определяется совокупностью полученных результатов, которые могут внести определенный вклад в совершенствование законодательства о ЧС.
4. Результаты исследования могут быть использованы практическими работниками в правоприменительной и аналитической деятельности МЧС России.
Литература
1. Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2010 году». М.: МЧС России; ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2011. 297 с.
2. Авдотьин В.П., Авдотьина Ю.С., Артюхин В.В. и др. Экономическое регулирование безопасности в природной и техногенной сферах: Словарь-справочник / Под общ. ред. В.А. Акимова / МЧС России. М.: ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2011. 292 с.
3. Постановление Правительства Российской Федерации «О режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на ЧАЭС» от 25 декабря 1992 г // Российская газета. 1993. 2 февр.
4. Авдотьина Ю.С. Правовые основы предупреждения чрезвычайных ситуаций. Актуальные вопросы предупреждения чрезвычайных ситуаций / Под общ. ред. В.А. Акимова / МЧС России. М.: ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2010. 352 с.
5. Пучков В.А., Авдотьина Ю.С., Авдотьин В.П. Административно-правовые режимы управления природными и техногенными рисками / МЧС России. М.: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2011. 328 с.
Сведения об авторе
Авдотьина Юлия Сергеевна: МЧС России, Департамент административной работы и правовой деятельности, советник отд. координации подготовки законодательных и иных нормативных актов и взаимодействия с Федеральным Собранием РФ.
109012, Москва, Театральный проезд, 3. Тел.: (495) 216-65-48, доб. 59-52. Е-mail: ]иНе52609@таН.ги
Information about authors
Avdotina Julia S.: Russian Emergencies Ministry, the Department of Administrative and legal activities, counselor of coordinating the preparation of laws and other regulations and interaction with the Federal Assembly of the Russian Federation.
109012, Moscow, Theatre Way, 3. Tel.: (495) 216-65-48 + 59-52. E-mail: julie52609@mail.ru
