CC BY
104
110 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
/ J )Л
Ж--i
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
г£
Анжелика Владимировна КРОПАЧЕВА,
кандидат юридических наук, доцент кафедры «Конституционное и международное право» Финансового университета при Правительстве РФ [email protected] 125993, Россия, г. Москва, Ленинградский пр., д. 49
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ И ТЕРРИТОРИЙ ОТ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
Аннотация. В статье идет речь о формировании системы административно-правовой защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Предложены конкретные меры по совершенствованию законодательства и организации российской системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, усиления роли в ней правоохранительных органов. Ключевые слова: чрезвычайные ситуации, защита от чрезвычайных ситуаций, административная ответственность, административная реформа.
DOI: 10.17803/2311-5998.2018.41.1.110-116
A. V. KROPACHEVA, candidate of legal Sciences, Associate Professor of Department of Constitutional and International Law Financial University under the Government of Russian Federation [email protected] 125993, Russia, Moscow, Leningradskiy prospekt, d. 49 IMPROVING THE SYSTEM OF ADMINISTRATIVE-LEGAL PROTECTION OF POPULATION AND TERRITORIES FROM EMERGENCY SITUATIONS IN TERMS OF ADMINISTRATIVE REFORM Abstract. In the article there is a speech about formation of system of administrative-legal protection of population and territories from emergency situations of natural and technogeneous character. Proposed concrete measures to improve legislation and organization of the Russian system of prevention and liquidation of emergency situations, strengthening the role of law enforcement. Keywords: emergencies, emergency protection, administrative responsibility, administrative reform.
Административная реформа, осуществляемая в России, не могла не затронуть и такую важную сферу, как управление в чрезвычайных ситуациях. Причем если во многом эта реформа коснулась системы и структуры ор-© А. В. Кропачева, 2018 ганов исполнительной власти, то реформа системы защиты населения и терри-
"7^ЕСТНИК Крошева A.B. ^
\ уц^ВЕРСИТЕТА Совершенствование системы административно-правовой III
/ имени o.e. кугафина(мгюА) защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций...
торий от чрезвычайных ситуаций (ЧС) реализовывалась в значительной степени в области функций органов, которые осуществляют эту защиту1.
Основная роль в административно-правовой защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций отводится единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее — РСЧС). РСЧС достаточно давно сложилась как структурно, так и с точки зрения правового и организационного обеспечения, тем не менее в последние годы произошли значительные ее изменения.
Началом формирования РСЧС можно считать местную противовоздушную оборону (МПВО), созданную Советом Народных Комиссаров СССР 4 октября 1932 г. для защиты населения и объектов народного хозяйства во время войны. В 1961 г. она была преобразована в Гражданскую оборону (ГО) СССР
В структуре Правительства СССР в середине 1989 г. был создан специальный орган — Государственная комиссия Совета министров СССР по чрезвычайным ситуациям. 15 декабря 1990 г. было принято постановление Совета министров СССР которым было введено в действие временное Положение о Государственной системе по предупреждению и действиям в чрезвычайных ситуациях.
1992 год явился годом создания Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях, ее сил и средств. 18 апреля 1992 г Правительством РФ было принято постановление № 261 «О создании Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях», которая в 1995 г, после принятия Федерального закона от 21 денкабря 1994 г № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций», была преобразована в «единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»2. Одновременно было утверждено положение о системе, определены функции органов государственного управления РФ по предупреждению и ликвидации ЧС.
Основной целью создания этой системы было объединение усилий центральных органов федеральной исполнительной власти, органов представительной и исполнительной власти субъектов РФ, городов и районов, а также организаций, учреждений и предприятий, их сил и средств в области предупреждения и ликвидации ЧС природного и техногенного характера, защиты населения и территорий от них в мирное время3.
В настоящее время Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций утверждено постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 7944.
Современная РСЧС состоит из территориальных и функциональных подси- ш
стем и имеет пять уровней: федеральный, межрегиональный, региональный, л
□
1 См.: Старостин С. А. О некоторых проблемах реализации административной реформы ^ в Российской Федерации и путях их решения // Lex Russica. 2008. Т. LXVII. № 4. С. 875—884. р
2 См.: постановление Правительства РФ от 5 ноября 1995 г. № 1113 «О единой государ- Д ственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» // СЗ РФ. ^ 1995. № 46. Ст. 4459. Е
3 См.: От МПВО к гражданской защите (исторический опыт) / под общ. ред. С. К. Шойгу. К
М. : УРСС, 1998. С. 231—240. □
СЗ РФ. 2004. № 2. Ст. 121.
НАУКИ
>
4
112 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
у )л 'М Я^' 1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
муниципальный и объектовый. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации5 обеспечение национальной безопасности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера осуществляется путем совершенствования и развития единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, ее территориальных и функциональных подсистем, взаимодействия с аналогичными иностранными системами.
Так, в целях повышения эффективности решения задач, стоящих перед РСЧС, создания дополнительных условий для совершенствования механизма ее функционирования Федеральным законом от 1 апреля 2012 г. № 23-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"» внесены изменения в части установления специальных режимов функционирования органов управления и сил РСЧС. Речь идет о статье 4.1, которая закрепила три режима функционирования органов управления и сил РСЧС — режим повседневной деятельности (при отсутствии угрозы возникновения ЧС), режим повышенной готовности (при угрозе возникновения ЧС), режим ЧС (при возникновении и ликвидации ЧС). Одновременно определены уровни реагирования на ЧС (объектовый, местный, региональный (межмуниципальный), федеральный и особый). Расширены полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за счет закрепления полномочий по установлению режимов повышенной готовности или ЧС для соответствующих органов управления и сил РСЧС и уровня реагирования на ЧС.
Изменения, внесенные Федеральным законом от 2 мая 2015 г. № 119-ФЗ, также направлены на совершенствование законодательства РФ, регулирующего правоотношения в области организации и функционирования РСЧС. Так, было введено определение понятия органов управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций как органов, создаваемых для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и сил, привлекаемых для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Что позволило на законодательном уровне разграничить полномочия постоянно действующих органов управления и органов повседневного управления на всех уровнях функционирования РСЧС и определить предмет и цели деятельности органов повседневного управления.
Мы оцениваем положительно внесенные изменения, которые, на наш взгляд, позволили повысить степень согласованности действий органов государственной власти и органов местного самоуправления при возникновении угрозы или при ликвидации последствий ЧС и повлияли на качество оперативного взаимодействия между различными органами6.
5 См.: Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 1 (ч. II). Ст. 212.
6 См.: Старостин С. А. Управление органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях (правовые и организационные аспекты) : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 27—32.
"Т^ЕСТНИК Кр°пашеВВ A.B. ПП'З
\ уц^ВЕРСИТЕТА Совершенствование системы административно-правовой ||3
/ имени o.e. кугафина(мгюА) защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций...
Объектами единой государственной системы административно-правовой защиты является все население страны, ее территория, объекты, расположенные на территории, в том числе объекты исторического и культурного наследия. Основным заинтересованным субъектом выступает государство. Предметом системы являются чрезвычайные ситуации, постоянно происходящие на разных уровнях управления7.
РСЧС — целенаправленная система, наделяющая каждый организационно обособленный элемент самостоятельными задачами, упорядоченная совокупность которых полностью реализует систему целей. Цели, задачи и функции управления формируются для системы в целом и конкретизируются для всех звеньев и органов управления системы.
Главная цель РСЧС — эффективное реагирование на угрозы ЧС возможными ресурсами общества — конкретизируется в подцелях управляемой и управляющей подсистем и в задачах.
При чрезвычайных ситуациях цель обуславливает способы, формы и методы административно-правовой защиты, выступает как средство интеграции различных действий в единую систему.
РСЧС объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах.
Основу РСЧС составляют территориальные подсистемы, число которых соответствует количеству субъектов Российской Федерации. Территориальные подсистемы единой системы создаются в субъектах Российской Федерации для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в пределах их территорий и состоят из звеньев, соответствующих административно-территориальному делению этих территорий.
В связи с тем что административно-территориальное деление субъектов РФ не всегда совпадает с территориями муниципальных образований, с целью достижения единообразия в региональном законодательстве в научной литературе предлагается исключить противоречие между муниципальной принадлежностью органов управления звена и определением его территорий по административно-территориальному признаку. Не ставя перед собой цель подробного анализа функционирования органов управления на муниципальном уровне, отметим, что высказываются предложения ввести в федеральное законодательство понятие «муниципальное ш
звено территориальной подсистемы РСЧС», предусмотреть деление территори- л
альной подсистемы на муниципальные звенья в соответствии с границами муни- °
ципальных образований, а не с административно-территориальным делением8. ^
б
Р
7 См.: Основы совершенствования единой государственной системы предупреждения Д и ликвидации чрезвычайных ситуаций / В. Ю. Глебов, Р. Н. Галкин, А. В. Костров [и др.] ;
МЧС России. М. : ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2011. С. 29. Е
8 См.: Устинов А. А. Компетенция органов местного самоуправления в области защиты К населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: проблемы теории и практики : дис. ... канд. юрид наук. М., 2011. С. 71—72.
НАУКИ
>
114
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
"Т^ЕСТНИК
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
Функциональные подсистемы единой системы создаются федеральными органами исполнительной власти и уполномоченными организациями для организации работы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в сфере деятельности этих органов и уполномоченных организаций.
Нормативное правовое регулирование территориальных и функциональных подсистем различно. Так, организация, состав сил и средств территориальных подсистем, а также порядок их деятельности определяются положениями о них, утверждаемыми в установленном порядке органами исполнительной власти субъектов РФ.
Территориальные системы первыми принимают на себя обязанности по обеспечению безопасности населения и объектов, независимо от их ведомственной принадлежности. Паспорт безопасности территории субъектов РФ и муниципальных образований9 определяет цели, функции и задачи субъекта РФ как территориальной подсистемы РСЧС.
Организация, состав сил и средств функциональных подсистем, а также порядок их деятельности определяются положениями о них, утверждаемыми руководителями федеральных органов исполнительной власти и уполномоченных организаций по согласованию с Министерством РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Пункт 6 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций определяет организационную структуру РСЧС: создаются координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи и оповещения органов управления и сил единой системы, системы оповещения населения о чрезвычайных ситуациях и системы информирования населения о чрезвычайных ситуациях.
Обратим внимание на такой элемент механизма защиты населения и территорий от ЧС, как силы и средства РСЧС.
К силам и средствам единой системы относятся специально подготовленные силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений, предназначенные и выделяемые (привлекаемые) для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Состав сил и средств единой системы определяется Правительством РФ10.
В состав сил и средств каждого уровня единой системы входят силы и средства постоянной готовности, предназначенные для оперативного реагирования на чрезвычайные ситуации и проведения работ по их ликвидации.
Основу сил постоянной готовности составляют аварийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования, иные службы и формирования, ос-
9 См.: приказ МЧС России от 25.10.2004 № 484 «Об утверждении типового паспорта безопасности территорий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // Российская газета. № 267. 02.12.2004.
10 См.: постановление Правительства РФ от 08.11.2013 № 1007 «О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» // СЗ РФ. 2013. № 46. Ст. 5949.
™^ЕСТНИК Кропашеп А. В. ЛЛК
\ уц^ВЕРСИТЕТА Совершенствование системы административно-правовой ||5
/ имени o.e. кугафина(мгюА) защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
нащенные специальной техникой, оборудованием, снаряжением, инструментом, материалами с учетом обеспечения проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ в зоне чрезвычайной ситуации в течение не менее 3 суток. Можно согласиться с М. В. Рыбкиной, что установленный срок представляет важную гарантию не столько для самих пострадавших, сколько для обеспечения правовой защиты в условиях ЧС11.
Привлечение аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований к ликвидации ЧС осуществляется в соответствии с планами действий по предупреждению и ликвидации ЧС на обслуживаемых указанными службами и формированиями объектах и территориях по решению федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений, осуществляющих руководство деятельностью указанных служб и формирований.
Привлечение профессиональных аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований к ликвидации ЧС за пределами территории Российской Федерации осуществляется по решению Правительства РФ в соответствии с нормами международного права на основе международных договоров Российской Федерации.
Специально подготовленные силы и средства Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны, привлекаются для ликвидации чрезвычайных ситуаций в порядке, определяемом Президентом РФ.
Силы и средства органов внутренних дел Российской Федерации, включая территориальные органы, применяются при ликвидации чрезвычайных ситуаций в соответствии с задачами, возложенными на них законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Проблема оперативного и эффективного реагирования на поступающие сообщения о ЧС приобрела особую остроту в последнее время в связи с несоответствием существующей системы реагирования потребностям общества и государства, недостаточной эффективностью ее функционирования, слабым уровнем подготовки персонала экстренных оперативных служб. Важнейший показатель эффективности действий экстренных оперативных служб — время их оперативного реагирования12.
Анализ функционирования РСЧС в последние годы подтверждает необходимость и своевременность ее реформирования. В настоящее время усиливают- ш ся отрицательные проявления глобальных проблем, связанных с техногенными К
авариями, природными катастрофами и стихийными бедствиями. Не исключены вооруженные конфликты с применением оружия массового поражения. Большую опасность приобретает терроризм и экстремизм.
"О
й Р Д
11 См.: Рыбкина М. В. Правовой режим чрезвычайной ситуации : монография. СПб., 2009. ^ С. 107. £
12 См.: Качанов С. А., Агеев С. В., Измалков В. А. Стратегия развития системы 112 в Рос- К сийской Федерации / под общ. ред. В. А. Акимова ; МЧС России. М. : ФГБУ ВНИИ ГОЧС
(ФЦ), 2012. С. 5.
S
НАУКИ
>
116
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
"Т^ЕСТНИК
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
Складывающееся понимание руководством государства и обществом необходимости быть готовыми в критических условиях системно ослабить эффекты возникающих опасностей и угроз определяет объективность укрепления РСЧС на основе ее слияния с другими спасательными системами. Что требует постоянного внимания к этим проблемам, дальнейшего совершенствования и развития защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Качанов С. А., Агеев С. В., Измалков В. А. Стратегия развития системы 112 в Российской Федерации / под общ. ред. В. А. Акимова ; МЧС России. — М. : ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2012.
2. Основы совершенствования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций / В. Ю. Глебов, Р. Н. Галкин, А. В. Костров [и др.] ; МЧС России. — М. : ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2011.
3. Рыбкина М. В. Правовой режим чрезвычайной ситуации : монография. — СПб., 2009.
4. Старостин С. А. О некоторых проблемах реализации административной реформы в Российской Федерации и путях их решения // Lex Russica. — 2008. — Т. LXVII. — № 4. — С. 875—884.
5. Старостин С. А. Управление органами внутренних дел при чрезвычайных
ситуациях (правовые и организационные аспекты) : автореф. дис.....д-ра
юрид. наук. — М., 2000.
6. Устинов А. А. Компетенция органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: проблемы теории и практики : дис. ... канд. юрид наук. — М., 2011.
