CC BY
846
ГРАЖДАНСКИЙ И АРБИТРАЖНЫЙ ПРОЦЕСС
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2017. № 1 (50). С. 156-161. УДК 347.9
СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ: НЕКОТОРЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ
JUDICIAL REVIEW: SOME THEORETICAL APPROACHES М. А. БУЧАКОВА (M. A. BUCHAKOVA)
Исследуется институт судебного контроля в России, его особенности в различных юридических отраслевых науках, доктринальные подходы учёных к понятию «судебный контроль», его соотношение с правосудием, законодательное закрепление судебного контроля в отдельных нормативных правовых актах.
Ключевые слова: судебный контроль; разделение властей; суд; правосудие; органы государственной власти.
The article studies the mechanism of judicial control in Russia, especially in its various legal sciences industry, scientists doctrinal approaches to the notion of «judicial review», its relationship with the justice system, legislative strengthening judicial control in some normative legal acts.
Key words: judicial review; separation of powers; the court; justice; public authorities.
На конституционном уровне государственная власть в Российской Федерации разделена на три самостоятельные ветви: законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ), каждая из которых обладает собственными полномочиями. В данные полномочия включён взаимный контроль в целях выполнения каждым органом государственной власти, а также органами местного самоуправления обязанностей по соблюдению и Конституции РФ, и других законов и подзаконных актов.
Судебный контроль выступает одной из функций судебной власти. Роль контрольных полномочий суда определяется функциями, которые призвана выполнять судебная власть при отправлении правосудия в государстве [1]. Реальный судебный контроль всегда связан с принципом разделения властей, провозглашённым великими мыслителями Дж. Лок-ком и Ш. Монтескье в ХVШ в. Данная теоретическая модель, основанная на провозглашении судебной власти в качестве самостоя-
тельной и независимой ветви, закрепляет за судом осуществление контрольных полномочий. Так, Ш. Монтескье писал: «Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода гражданина окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем. Государи, стремившиеся к деспотизму, всегда начинали с того, что объединяли в своём лице все отдельные власти» [2]. Средствами, призванными содействовать осуществлению основной цели деятельности государства, Локк называл законность, разделение властей, оптимальную для нации форму правления [3].
В русле этих размышлений необходимо отметить, что полновластие одного государственного органа, отсутствие системы сдер-жек и противовесов в реализации властных полномочий, как правило, свидетельствует
© Бучакова М. А., 2017
о слабости правосудия и ведёт к неэффективности осуществления судом своих функций, в том числе функции судебного контроля. Следует напомнить, что в Советском Союзе господствовавшая политико-правовая доктрина отвергала принцип разделения властей. Единая государственная власть принадлежала Советам и фактически Коммунистической партии, при этом суды не относились к органам государственной власти. Такая ситуация побуждала представителей различных отраслевых юридических наук, исследователей в области административного, процессуального права этого периода писать о необходимости эффективной организации судебного контроля за деятельностью административных органов и их должностных лиц [4].
В Российской Федерации судебная власть, согласно Конституции РФ, является независимой и самостоятельной властью. Статья 10 Конституции РФ, закрепившая принцип разделения властей, взаимосвязана с ч. 1 ст. 118 Основного Закона, согласно которой правосудие осуществляется только судом. В соответствии с ч. 2 ст. 118 Консти -туции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. С учётом дифференциации видов судопроизводства выделяется конституционный контроль, осуществляемый Конституционным судом РФ. Кроме того, судебный контроль осуществляется в гражданском, административном и уголовном судопроизводствах.
Судебный контроль - сложная и неоднозначно понимаемая правовая категория. В юридической литературе по-разному трактуются понятие и виды контроля, соотношение понятий судебного контроля и судебного надзора. Выделяется и судебный самоконтроль [5]. Общепринятой является позиция, согласно которой судебный контроль за соблюдением законов со стороны законодательных и исполнительных органов является неотъемлемой составляющей деятельности судов. В сфере исполнительной власти он выступает одним из важнейших способов обеспечения законности, защиты прав и свобод граждан. Так, М. Леви отмечал, что судебный контроль является одним из элементов системы сдержек и противовесов, позво-
ляя как юридическому, так и физическому лицу опротестовать принятое решение и тем самым обеспечивает защиту от злоупотреблений и коррупции, небрежности или ошибки [6]. По мнению Ю. И. Стецовского, в целях эффективной защиты права человека и охраны общества от разрушительных социальных конфликтов суд должен иметь возможность влиять на другие ветви власти, сдерживая и уравновешивая их [7].
Контроль (в пер. с франц.) - это система наблюдения и проверки функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров. А. В. Цихоцкий, определяя сущность судебной власти и её социальное назначение в её функциях, указывал, что «к изначально присущим судебной власти социальным функциям относится функция по защите права, а к приобретённым в ходе исторического развития общества и го -сударства - функция контроля за деятельностью органов других ветвей власти» [8].
Судебный контроль как разновидность контроля в целом представляет собой его специфический вид. Его особенность состоит в том, что он осуществляется при рассмотрении и разрешении дел по предусмотренным законом основаниям в установленных процедурах. Субъектами судебного контроля являются: Конституционный Суд РФ; суды общей юрисдикции; арбитражные суды. Судебный контроль можно классифицировать по двум основным направлениям: по виду суда, который осуществляет контроль, и по форме вмешательства в деятельность подконтрольного органа. В последнем случае выделяют прямую (непосредственную) и непрямую (опосредованную) формы вмешательства. В рамках своих полномочий суды могут принимать решения об отмене актов законодательной и исполнительной власти, основываясь на действующей конституции и законодательстве.
Между тем в современной юридической науке отсутствует единство взглядов по вопросу о сущности и содержании судебного контроля. Различие во взглядах в определённой части обусловлено отраслевой принадлежностью учёных, рассматривающих судебный контроль. Так, Н. М. Чепурнова, В. А. Ржевский называют «правосудие, надзор за судебной деятельностью нижестоящих
судов со стороны вышестоящих, судебный контроль в области исполнительной власти, судебный конституционный контроль» формами осуществления судебной власти» [9]. Согласно распространённой точке зрения, правосудие - это форма государственной деятельности, которая заключается в рассмотрении и разрешении судом отнесённых к его компетенции дел об уголовных преступлениях, о гражданских спорах и др. Т. А. Савельева отмечает: «Правосудие - самостоятельный, независимый вид государственной деятельности по реализации судебной власти путём осуществления конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства» [10].
В этой связи учёные устанавливают соотношение между категориями судебной власти и правосудия. По мнению В. А. Лазаревой, правосудие включает в себя функцию судебного контроля. Применительно к уголовному процессу она отмечала важность судебного контроля за деятельностью, осуществляемой на предварительном следствии, и указывала, что «правосудие - не только результат судебной деятельности, но и процесс достижения этого результата» [11]. Некоторые учёные проводят разграничение между функциями судебной власти по осуществлению правосудия и контрольными полномочиями суда. Согласно данной позиции, суд, осуществляющий правосудие, не может осуществлять функцию проверки законности обвинения и достаточности оснований для внесения уголовного дела в судебное заседание. Эту функцию должен выполнять судебный орган, но не занятый отправлением правосудия [12]. О. В. Химичева отмечает, что «судебная власть наряду с отправлением правосудия проявляется также через осуществление контроля за законностью и обоснованностью действий и решений органов и должностных лиц; вынесение частных определений и постановлений; судебный надзор вышестоящих судов в целях проверки правомерности решений нижестоящих судов; разъяснение действующего законодательства на основе данных судебной практики» [13].
В зарубежных странах понимание «судебного контроля» определяется исходя из особенностей судебной системы отдельно взятого государства. В частности, судебный
контроль может осуществляться органами, входящими в систему судебной власти (судебная форма юрисдикционного контроля), а также судами и квазисудебными учреждениями. В частности, во Франции все судебные органы делятся на суды (гражданские и уголовные), входящие в систему судебной власти, и административные суды, включаемые в систему исполнительной власти [14]. Эти различия позволяют разграничивать понятия судебного контроля и юрисдикционно-го контроля.
В Российской Федерации специфика контрольных полномочий судов определяется видом судопроизводства. В соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом РФ уголовное судопроизводство представляет собой досудебное и судебное производство по уголовному делу [15]. Это предполагает осуществление контрольных полномочий на досудебных стадиях. Следует отметить, что ч. 2 ст. 23 Конституции РФ закрепляет, что ограничение права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений допускается только на основании судебного решения. С учётом этого судебный контроль на досудебных стадиях вполне распространенное явление. В этой связи А. Д. Назаров пишет: «Международно-правовые стандарты отправления правосудия и положения национального законодательства, прежде всего Конституции РФ, обязывают нас учитывать, что судебный контроль на досудебных стадиях уголовного процесса сегодня является реальностью»
[16]. Между тем это порождает у некоторых процессуалистов идеи о создании института следственных судей. Так, А. В. Смирнов отмечает, что «судебный контроль не может быть непосредственно продолжен правосудием, ибо он превращает состязательность в розыск. Судей как минимум должно быть двое: один для предварительного следствия и предания суду, другой - для правосудия»
[17]. По мнению этих и ряда других учёных, именно такими соображениями продиктована необходимость создания в российском уголовном процессе института следственных судей с возложением на них контрольных функций в досудебном производстве.
В научной литературе по гражданскому процессу вполне обоснованно, на наш взгляд,
учёные высказывают мнение о том, что элементы контрольной деятельности суда проявляются при рассмотрении любого гражданского дела. Так, И. А. Жеруолис полагал, что «проверка законности действий сторон материального правоотношения осуществляется судом по всем делам». По сути, суд по каждой категории дел не только осуществляет контрольные действия, но и реализует иные полномочия, которые обусловлены спецификой предмета судебного разбирательства (разрешение спора о праве; установление фактов, имеющих юридическое значение; исследование новых обстоятельств по делу и т. д.). Учёные рассматривают судебный кон -троль в первую очередь применительно к делам, возникающих из публичных правоотношений, по которым суд проверяет соблюдение органами власти требований закона при принятии ими решений или совершении действий (бездействия). Так, А. Т. Боннер отмечает: «Российская правовая система ныне в полной мере восприняла теорию разделения властей и основанный на ней институт «административной юстиции или судебного контроля за законностью управленческой деятельности» [18].
Законодатель в принятом Кодексе административного судопроизводства РФ (КАС РФ) определил предмет регулирования отношений, подведомственных КАС РФ, в который вошли дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий (ст. 1. КАС РФ) [19]. Кроме того, он пошёл по пути выделения категорий административных дел, предметом рассмотрения по которым является обязательный судебный контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям. Так, в ч. 3 ст. 1 КАС РФ перечислены эти категории административных дел. К ним отнесены: 1) дела о приостановлении деятельности или лик-
видации политической партии, её регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра; 2) дела о прекращении деятельности средств массовой информации; 3) дела о взыскании денежных сумм в счёт уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц; 4) административные дела о временном помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и о продлении срока пребывания ино странного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении; 5) административные дела об административном надзоре за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы; 6) дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке; 7) дела о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке; 8) иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке [20].
Исходя из анализа приведённой нормы следует предположить, что по административным делам, не вошедшим в указанный перечень, судебный контроль обязательным не является.
Несмотря на различия теоретических подходов к судебному контролю, никто не отрицает его значимости для правового государства. Важность судебного контроля была подчёркнута в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», где разъясняется, что «судам при рассмотрении дел следует
оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения. Если суд (судья) придёт к выводу, что закон, регулирующий соответствующие правоотношения, не соответствует Конституции РФ, то он должен руководствоваться Конституцией РФ» [21].
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 16 июля 2008 г. № 9 подчеркнул, что «конституционные гарантии охраны частной собственности законом и допустимости лишения имущества не иначе как по решению суда, выражающие принцип неприкосновенности собственности, а также конституционные гарантии судебной защиты распространяются как на сферу гражданско-правовых отношений, так и на отношения государства и личности в публично-правовой сфере. Это означает, что в случаях изъятия имущества у собственника, независимо от оснований такого изъятия (в том числе для обеспечения производства по уголовному делу), поскольку оно носит принудительный характер и предполагает наличие спора о праве на данное имущество, в обязательном порядке должен осуществляться эффективный судебный контроль» [22].
Судебный контроль предусмотрен законодательством применительно к различным сферам деятельности. Так, в деятельности нотариата судебный контроль направлен на защиту интересов физических и юридических лиц при обращении за совершением нотариальных действий к нотариусам и уполномоченным на выполнение нотариальных действий должностным лицам. Судебный контроль осуществляется за деятельностью судебного пристава-исполнителя. В частно -сти, суд выдаёт исполнительный лист и дубликат исполнительного листа (ст. 428-430 ГПК РФ); рассматривает вопросы о перерыве и восстановлении срока исполнительной давности (ст. 432 ГПК РФ), о разъяснении исполнительного документа, отсрочке, рассрочке исполнения, изменении способа и порядка исполнения, индексации присуждённых денежных сумм (ст. 433-434 ГПК РФ); разрешает вопросы правопреемства в исполнительном производстве (ст. 44 ГПК РФ), приостановления, возобновления и прекращения исполнительного производства, в том
числе в связи с заключением мирового соглашения между взыскателем и должником (ст. 436-440 ГПК РФ), а также поворота исполнения решения (ст. 443 ГПК РФ); рассматривает заявления об оспаривании постановлений должностных лиц службы судебных приставов, их действий (бездействия) (ст. 441 ГПК РФ) [23].
Судебный контроль и надзор за деятельностью полиции осуществляются в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами (ст. 51 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции») [24]. Данная норма носит отсылочный характер, не конкретизируя, к каким именно федеральным конституционным и федеральным законам необходимо обращаться для осуществления судебного контроля. Между тем согласно ст. 53 указанного закона действия (бездействие) сотрудника полиции, нарушающие права и законные интересы гражданина, государственного и муниципального органа, общественного объединения, религиозной и иной организации, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, в органы прокуратуры Российской Федерации либо в суд [25].
Таким образом, несмотря на различия доктринальных подходов к институту судебного контроля, особенностей его проявления в различных отраслевых науках, судебный контроль выполняет свою главную функцию, являясь действенным механизмом в защите прав и свобод граждан.
1. Павлова М. С. Особенности судебного контроля по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти // Российская юстиция. - 2014. - № 9.
2. Монтескье Ш. О духе законов. Избранные произведения. - М., 1999; Грязнова Т. Е. Идея демократии в российской либеральной правовой мысли второй половины XIX - первой половины XX века : монография. - Омск, 2010. - С. 75, 87.
3. Локк Дж. Соч. : в 3 т. Т. 3. - М., 1985. -С. 347.
4. Николаева Л. А. Судебный надзор за законно -стью в советском государственном управлении. - Л., 1973; Бахрах Д. Н., Боннер А. Т. Административная юстиция: развитие и проблема совершенствования // Сов. государство и право. - 1975. - № 8; Мурадьян Э. М. Су-
дебный контроль за законностью действий должностных лиц (процессуальный аспект) // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИСЗ. - М., 1979. - № 15. - С. 28-41; Елисейкин П. Ф. Судебный надзор за деятельностью административных органов // Проблемы государства и права на современном этапе. - Владивосток, 1963. - С. 35.
5. См., например: Терехова Л. А. Право на исправление судебной ошибки как компонент судебной защиты : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - Екатеринбург, 2015. - С. 88.
6. Леви М. Судебный контроль и процесс приватизации в России // Судебный контроль и права человека : материалы российско-британского семинара. - М., 1994. - С. 213.
7. Стецовский Ю. И. Судебная власть : учебное пособие. - М., 1999. - С. 81.
8. Цихоцкий А. В. Теоретические проблемы эффективности правосудия по гражданским делам. - Новосибирск, 1998. - С. 392.
9. Ржевский В. А., Чепурнова Н. М. Судебная власть в Российской Федерации: конституционные основы организации и деятельности. -М., 1998. - С. 96.
10. Савельева Т. А. Судебная власть в гражданском процессе. - Саратов, 1997.
11. Лазарева В. А. Судебная власть и её реализация в уголовном процессе. - Самара : Самар. ун-т, 1999. - С. 56.
12. Тришева А. А. Институт следственных судей -необходимое условие состязательного судопроизводства // Законность. - 2009. - № 7. -С. 3.
13. Химичева О. В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства. -М., 2004. - С. 204.
14. Альхименко А. В. Административная юстиция в западноевропейских странах и в России (сравнительно-правовой анализ) : дис. . канд. юрид. наук. - М., 2004; Актуальные проблемы административного судопроизводства / отв. ред. Ю. П. Соловей. - Омск, 2015. -С. 316.
15. Уголовно-процессуальный кодекс РФ // Российская газета. - 2001. - 22 дек.
16. Назаров А. Д. Использование в современном уголовном процессе на досудебных стадиях правовых конструкций Устава уголовного судопроизводства Российской империи в обеспечении соблюдения принципа законности средствами судебного контроля и прокурорского надзора // Актуальные проблемы российского права. - 2014. - № 4.
17. Смирнов А. В. Модели уголовного процесса. -СПб., 2000. - С. 50-52.
18. Боннер А. Т. Неисковые производства в гражданском процессе. - М., 2012. - С. 7.
19. Российская газета. - 2015. - 11 марта.
20. Там же.
21. Российская газета. - 1995. - 28 дек.
22. По делу о проверке конституционности положений статьи 82 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В. В. Костылева : Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2008 г. № 9-П. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
23. Колоколов Н. А. Региональный судебный контроль за решениями и действиями судебного пристава-исполнителя (на примере Курской области) // Исполнительное право. - 2014. -№ 3.
24. Российская газета. - 2011. - 8 февр.
25. Там же.
