CC BY
61
Валентина ЕСЕНОВА
ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СУДЕБНОГО МЕХАНИЗМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
Статья посвящена обобщению проблем правового регулирования разрешения публично-правовых споров в судах общей юрисдикции для преодоления негативных тенденций в современной судебной правоприменительной практике нашей страны.
The article is devoted to generalization of modern problems of legal regulation of the resolving of public-legal disputes in trial courts of general jurisdiction for overcoming negative tendencies of the modern judicial law enforcement practice of our country.
Ключевые слова:
судебная система, публично-правовой спор, правовое регулирование; judicial system, public-legal dispute, legal regulation.
Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Эту обязанность государство выполняет посредством всех ветвей власти, однако в защите прав и свобод судебной власти отводится особая, главенствующая роль1, поскольку она осуществляет такую особую форму государственной деятельности, которая организационно оформляется в качестве системы правосудия.
Становление современной судебной системы Российской Федерации и утверждение судебной власти в качестве самостоятельной и независимой ветви государственной власти приходится на конец XX — начало XXI вв. При этом правовой основой совершенствования и развития судебной системы явилась концепция судебной реформы, одобренная российским парламентом в октябре 1991 г. и в дальнейшем детализированная в актах правительства РФ. В качестве одной из главных целей, сформулированных в посланиях президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ, определено построение в стране развитого гражданского общества и устойчивой демократии, позволяющей в полной мере обеспечить права человека, гражданские и политические свободы. Исходя из этого, расширение сфер судебной защиты прав и свобод граждан, совершенствование судопроизводства, повышение доступа к правосудию, приведение законодательства РФ в соответствие с современными международными стандартами становятся основными задачами судебно-правовой реформы в России. Между тем, после вступления России в Совет Европы несколько тысяч российских граждан обратились в Европейский суд по правам человека с жалобами на неудовлетворительное осуществление правосудия в Российской Федерации.
Осознавая существование значительных проблем, правительство РФ приняло федеральную целевую программу дальнейшего развития судебной системы2. Главной целью программы стало развитие и укрепление судебной системы как самостоятельной ветви государственной власти, создание условий для осуществления ею неза-
1 Лебедев В.М. Становление и развитие судебной власти в Российской Федерации. - М., 2000, с. 29.
2 Постановление Правительства Российской Федерации «О Федеральной целевой программе “Развитие судебной системы России на 2007-2011 гг.”» от 21 сентября 2006 года № 583 // СЗ РФ, № 41, ст. 4248.
ЕСЕНОВА Валентина Петровна — к.ю.н., доцент; доцент кафедры гражданского и трудового права юридического факультета СЗАТС [email protected]
висимой и эффективной деятельности по обеспечению защиты прав и свобод граждан, обеспечению защиты законных интересов организаций и государства.
В специальной литературе высказывается мнение, что судебная власть в России осуществляется по трем самостоятельным направлениям (судами общей, арбитражной и конституционной юрисдикции), но ни Конституцией РФ, ни законами о судебной системе не предусмотрены соответствующие связи между элементами этой системы1. В последние годы параллельно со снижением числа дел искового и особого производств возросло число дел, возникающих из публичных отношений, что делает проблему эффективной работы всех подсистем судебной власти еще более актуальной.
Следует отметить, что полномочия Пленума Верховного суда РФ и Президиума Верховного суда РФ в настоящее время установлены Законом РСФСР «О судоустройстве РСФСР» от 09.07.1981 г.2, тогда как государственное строительство РФ претерпело существенные и необратимые изменения, в стране действует новая Конституция. Сложилась ситуация, когда важнейшие процессуальные предписания, обязательные для нижестоящих судов общей юрисдикции, непосредственно влияющие на отправление правосудия в РФ и законность судебных актов, принимаются судебными органом, чья деятельность и полномочия с формально-юридической стороны регулируются нормативным правовым актом 1981 г., который существенно противоречит положениям ч. 3 ст. 128 Конституции РФ.
Действующий ГПК РФ не раскрывает содержания понятия и компетенции Пленума Верховного суда РФ. Остаются нормативно не урегулированными также полномочия Президиума Верховного суда РФ. Только некоторые из них предусмотрены ГПК РФ, и связаны они с пересмот-
1 Лебедев В.М. Судебная власть в современной России: проблемы становления и развития. — СПб., 2001.
2 Определяя законодательство, которым следует руководствоваться судам при разрешении дел, указанный закон установил: «Судоустройство РСФСР определяется... основами законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве в СССР и издаваемыми в соответствии с ними другими законодательными актами СССР, настоящим Законом и другими законодательными актами РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1981, № 28, ст. 976.
ром судебных постановлений в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоя-тельствам3. При этом Верховный суд РФ продолжает осуществлять важнейшую функцию разъяснения судебной практики нижестоящим судам. Нередко данное разъяснение приобретает черты толкования положений федеральных законов и подзаконных актов.
В судах общей юрисдикции разрешаются дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, не являющихся органами государственной власти и органами местного самоуправления, но наделенных властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления и принимающих решения, носящие обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены (например, дела об оспаривании решений квалификационных коллегий судей4); решений призывных комиссий5; дела об оспаривании решений, действий (бездействия) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, совершенных при осуществлении ими переданных в установленном порядке конкретных государственновластных полномочий.
В порядке гл. 25 ГПК РФ рассматриваются дела об оспаривании решений органов государственной власти, органов МСУ, должностных лиц, связанных с согласованием и разрешением на размещение, проектирование, строительство, реконструкцию, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию, консервацию и ликвидацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, по мотиву нарушения прав и свобод заявителя, создания препятствия к их осуществлению; дела об оспаривании решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, нару-
3 Гражданский процессуальный кодекс РФ (ГПК РФ) // СЗ РФ, 2002, № 46, ст. 4532, гл. 41.
4 Статья 26 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» // СЗ РФ, 2002, № 11, ст. 1022.
5 Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» // СЗ РФ, 1998, № 13, ст. 1475; № 30, ст. 3613; 2000, № 46, ст. 4537; 2001, № 30, ст. 3061; 2002, № 26, ст. 2521; 2005, № 10, ст. 763; № 14, ст. 1212; 2006, № 11, ст. 1148; № 29, ст. 3122, 3123; 2007, № 50, ст. 6241; Федеральный закон «Об альтернативной гражданской службе» // СЗ РФ, 2002, № 30, ст. 3030; 2006, № 29, ст. 3122.
шающих право граждан и организаций на доступ к информации1.
Также могут быть оспорены действия должностных лиц, совершенные ими при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий и не подлежащие обжалованию в порядке уголовного судопроизводства, и некоторые другие действия2.
Рассмотренные разъяснения Пленума Верховного суда РФ затрагивают вопросы подведомственности и подсудности подсистемы судов общей юрисдикции, которые могут быть установлены только нормативным правовым актом уровня не ниже федерального закона. Верховный суд РФ вправе выйти с законодательной инициативой о внесении соответствующих изменений в действующее федеральное законодательство, но самостоятельно устанавливать дополнительную компетенцию судам общей юрисдикции посредством толкования или разъяснения судебной практики он не может.
В России, полагает О.В. Бойков, судебное толкование закона вне конкретного судебного дела осуществляют высшие суды общей и арбитражной юрисдикций3. Однако данное мнение не совсем сообразуется с положениями федерального конституционного закона «О судебной системе России»4, согласно которому Верховный суд РФ и Высший арбитражный суд РФ дают разъяснения по вопросам судебной практики. Таким образом, для правомочия толкования закона высшими судебными органами необходимо внести соответствующие изменения в федеральное законодательство. Постановление пленума
1 Пункт 6 ст. 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ, 2006, № 31 (ч. 1), ст. 3448.
2 Часть 3 и 4 ст. 5 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» // СЗ РФ, 1995, № 33, ст. 3349; 2007, № 31, ст. 4008, 4011; 2008, № 18, ст. 1941.
3 Бойков О.В. Постановления Конституционного суда Российской Федерации в деятельности арбитражных судов // Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. — М., 2001.
4 Федеральный конституционный закон «О судебной системе в Российской Федерации» от
31 декабря 1996 № 1-ФКЗ (в ред. от 5 апреля
2005 г. № 3-ФКЗ) // СЗ РФ, 1997, № 1, ст. 1; 2001, № 51, ст. 4825; 2005, № 15, ст. 1274.
высших судебных органов, информационные письма или обзор судебной практики нельзя признать в качестве регулятора общественных отношений, поскольку судебные акты не обладают свойством нормативности.
Восприятие научной теории и судебной правоприменительной практики органами государственной власти в процессе своей деятельности, исключение судейских усмотрений в правоприменительной деятельности судов, а также состояние конституционной законности государства, выражающееся, прежде всего, в безусловной исполняемости решений Конституционного суда РФ всеми правоприменителями, включая высшие государственные органы, определяют уровень правовой культуры современного правового государства. Нельзя не согласиться с мнением судьи Конституционного суда РФ в отставке Т.Г. Морщаковой. «Если мы хотим иметь справедливое правосудие, — пишет она, — необходимо признать, что решения Конституционного суда, как это прямо закреплено в Конституции, обязательны для всех и действуют непосредс-твенно»5.
В 2004 г. Конституционный суд РФ признал, что дела, возникающие из публичных правоотношений, в т.ч. о проверке законности нормативных правовых актов, являются по своей природе не гражданско-правовыми, а административными делами и должны рассматриваться в порядке и по правилам административного судопроизводства6. Поэтому в ходе осуществления судебной реформы Федеральному Собранию надлежит привести правовое регулирование, обеспечивающее судебную проверку нормативных правовых актов, в соответствие с требованиями Конституции РФ о рассмотрении административных дел в порядке административного судопроизводства и с правовыми позициями Конституционного суда РФ.
5 Морщакова Т.Г. Конституционная защита прав и свобод граждан судами Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение, 2004, № 4, с. 127-128.
6 «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации», принято постановлением от 27 января 2004 года № 1-П // ВКС РФ, 2004, № 2, с. 3-21.
Являясь хранителем действующего права, суд обеспечивает его устойчивость и постоянство. В условиях различия федерального регулирования, которое выражено для общих судов, на сегодняшний день говорить об обеспечении судом устойчивости и постоянства действующего права пока нельзя. Причину этого можно отчасти усмотреть в стремлении обосновать фактическую разобщенность судебной власти, что, по нашему мнению, является фактором негативного влияния на качество отправления правосудия в России в целом. По мнению С.В. Бородина и В.Н. Кудрявцева, выдвинутый в ст. 3 федерального конституционного закона тезис о единстве судебной системы является заслуживающим скорейшей реализации1.
Однако есть и другая точка зрения, согласно которой единство судебной системы в Российской Федерации обеспечивается совокупностью актов федерального законодательства о судоустройстве и судопроизводстве, единообразным применением их судами (в т.ч. федерального гражданско-процессуального, уголовнопроцессуального, арбитражно-процессуального, а также административно-процессуального законодательства) на всей территории России, финансированием судов из федерального бюджета, единым
1 Федеральный конституционный закон «О судебной системе в Российской Федерации» от 31 декабря 1996 № 1-ФКЗ (в ред. от 05 апреля 2005 г. № 3-ФКЗ) // СЗ РФ, 2005, № 15, ст. 1274; Бородин С.В., Кудрявцев В.Н. О судебной власти в России // Государство и право, 2001, № 10, с. 22.
статусом судей2. Данная позиция представляется более предпочтительной.
Несмотря на сложности, с которыми неизбежно сталкивается государство, решая вопрос становления и развития принципиально новой судебной системы, одним из наиболее существенных результатов судебной реформы явилось приобретение судами полномочий по осуществлению контроля за действиями и решениями исполнительной и законодательной властей. С помощью нормативно-правового регулирования осуществляется проведение государственной политики в Российской Федерации. Органы исполнительной власти доводят до объектов (субъектов) не только право государственного повеления, но и через указанные нормы выражают наиболее целесообразную позицию, предоставляя при этом хозяйствующим субъектам право самостоятельно принимать решения и нести за них ответственность. Через издание актов органами исполнительной власти обеспечивается осуществление государственного управления. При этом остается серьезной проблемой достаточность и полнота правового регулирования компетенции судов общей юрисдикции.
В связи с вышеизложенным можно говорить о необходимости продолжения судебной реформы. Правосудие, действующее на конституционной основе, должно стать гарантией защиты прав и свобод человека и гражданина, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в отношениях с исполнительной властью.
2 Краснов Ю.К. Государственное право России. — М., 2002, с. 591.
