CC BY
506
СУДЕБНАЯ, ПРАВОЗАЩИТНАЯ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
О некоторых проблемах развития процессуального законодательства и законодательства о судоустройстве
ЖУЙКОВ Виктор Мартенианович, заведующий отделом гражданского законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации
117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: [email protected]
В статье исследуются: связи между процессуальным законодательством и законодательством о судоустройстве, их взаимное влияние друг на друга; проблемы, обусловленные изменениями устройства судебной системы России (объединение Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, создание единого Верховного Суда Российской Федерации, возглавившего систему судов общей юрисдикции и арбитражных судов, и др.), а также изменениями процессуального законодательства (апелляционного, кассационного и надзорного производств в гражданском процессе); вопросы унификации процессуального законодательства.
В целях этой унификации поддерживается идея принятия на уровне федерального конституционного закона основ процессуального законодательства в качестве единой правовой базы его различных видов (гражданского, арбитражного, уголовного процессов и административного судопроизводства). Обосновывается необходимость учреждения в системе судов общей юрисдикции окружных судов для рассмотрения, главным образом, дел в качестве судов кассационной инстанции в порядке, аналогичном действующему в арбитражных судах округов, что позволит создать в судах общей юрисдикции полноценное кассационное производство.
Предлагаются некоторые изменения в апелляционном и надзорном производствах.
Ключевые слова: судоустройство, гражданское судопроизводство, унификация процесса, апелляционное производство, кассационное производство, надзорное производство.
On Some Issues of Development of Procedural Legislation and Judicial System Legislation
V. M. ZHUYKOV, head of the Department of civil legislation and procedure of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, doctor of legal sciences, professor, honored lawyer of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218
E-mail: [email protected]
The article analyses the followings issues: links between procedural legislation and judicial system legislation, their interference, issues caused by the changes of the judicial system of the Russian Federation (unification of the Supreme Court and the Supreme Court of Arbitration, creation of the unified Supreme Court of the Russian Federation, that headed the system of the regular courts and the arbitrary courts) and therefore changes of the procedural legislation (appellate, cassation, supervisory proceedings within civil proceedings); and the issues of unification of procedural legislation.
For the purpose of this unification, the idea of adopting the fundamentals of procedural legislation at the level of the federal constitutional law as a single legal framework for its various types (civil, arbitration, criminal procedural law and administrative procedural law) is supported. The necessity of establishment of district courts in the system of courts of general jurisdiction for the consideration of,
mainly, cases as courts of cassation instance in the manner similar to that of the districts operating in arbitration courts, is substantiated, which will allow a creation of a full cassation process in the courts of general jurisdiction.
Some changes are proposed in the appellate and supervisory proceedings.
Keywords: judicial system, civil legal proceedings, unification of process, appellate proceedings, cassation proceedings, supervisory proceedings.
DOI: 10.12737/article 597714e8c2d294.92929409
Состояние процессуального законодательства и законодательства о судоустройстве. Процессуальное законодательство и законодательство о судоустройстве тесно связаны между собой, поскольку процесс осуществляется в тех судах, которые учреждены законодательством о судоустройстве, а созданные на основе этого законодательства суды осуществляют свою деятельность по рассмотрению отнесенных к их ведению дел в тех формах, которые установлены процессуальным зако-нодательством1.
Необходимость и важность учета этих связей при правовом регулировании отношений, возникающих в каждой из указанных отраслей законодательства, состоит в том, что оно (регулирование) может как способствовать эффективному осуществлению правосудия и выполнению стоящих перед ним задач (когда процессуальное законодательство и законодательство о судоустройстве гармонично связаны между собой и оптимально соответствуют друг другу), так и, наоборот, осложнять заинтересованным лицам доступ к правосудию и существенным образом снижать его эффективность (когда такие связи отсутствуют).
Определяющими в этих связях являются потребности процесса (судопроизводства): именно под них должна быть подстроена судебная система, с тем чтобы она обеспечивала нормальное развитие процесса на всех его стадиях (его «жизнь»), а процесс, в свою очередь, обеспе-
1 Подробнее об этих связях см., например: Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. С. 583—594.
чивал бы (для этого он и существует) «жизнь» материальному праву, т. е. правильное разрешение дел, отнесенных к ведению судов, и защиту нарушенных прав.
Именно поэтому необходимо сначала определить, какие процессуальные формы нужны для эффективного производства в судах первой, второй и последующих инстанций, а уже затем решать, в какой системе судов они смогут действовать, а какая им этого не позволит.
К сожалению, в настоящее время отношения между процессуальным законодательством и законодательством о судоустройстве не являются оптимальными и порождают много проблем, особенно в апелляционном, кассационном и надзорном производствах в судах общей юрисдикции.
Важная особенность этих отношений в том, что судебная система Российской Федерации, а также полномочия образующих ее судов устанавливаются Конституцией РФ и федеральными конституционными законами (ч. 3 ст. 118, ч. 3 ст. 128 Конституции РФ), а процессуальное законодательство в кодифицированном виде (АПК, ГПК, КАС, УПК) — федеральными законами, т. е. актами меньшей юридической силы, чем федеральные конституционные законы.
Следовательно, процессуальное законодательство во многом зависит от законодательства о судоустройстве, поэтому недостатки судопроизводства, вытекающие из особенностей судоустройства, невозможно преодолеть совершенствованием самого процессуального законодательства; необходимо вносить изменения в федеральные конституционные законы, что значительно сложнее.
Например, именно по этой причине в судах общей юрисдикции в отличие от арбитражных судов апелляционное и кассационное производства оказались объединены, соответственно, в судебных коллегиях (по административным, гражданским и уголовным делам) и президиуме одного суда — краевого, областного и другого ему соответствующего2, что породило массу проблем (в первую очередь — в кассационном производстве, которое принципиально, в худшую сторону, отличается от кассационного производства в арбитражных судах — там его осуществляют специально выделенные в судебной системе окружные суды3); однако решить эти проблемы в рамках процессуального законодательства не представляется возможным.
В последние годы в процессуальном законодательстве и законодательстве о судоустройстве произошли большие изменения, которые приумножили имевшиеся проблемы.
Так, в гражданском и уголовном процессах (соответственно с 1 января 2012 г. и 1 января 2013 г. федеральными законами от 9 декабря 2010 г. № 353-ф3 и от 29 декабря 2010 г. № 433-Ф3) существенно изменен порядок проверки и пересмотра судебных постановлений (установлено единое — апелляционное — производство во всех судах второй инстанции, изменено производство в последующих судебных инстанциях — кассационной и надзорной, а также производство по пересмотру судебных постановлений по вновь открывшимся или новым обстоятельствам).
В результате значительно увеличилась нагрузка на областные и другие соответствующие им суды: апел-
2 Это предопределено ст. 25, 26, 28 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации».
3 См. ст. 24 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации».
ляционные инстанции (а для указанных судов рассмотрение дел в таком порядке — их главная функция) утратили право при отмене решений нижестоящих судов направлять им дела на новое рассмотрение и стали обязанными в таких ситуациях рассматривать дела по существу, в том числе с исследованием новых доказательств по правилам производства в суде первой инстанции в полном объеме.
К сожалению, Федеральный конституционный закон «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» ничего нового в систему этих судов не внес.
Федеральным конституционным законом от 6 декабря 2011 г. № 4-ФКЗ были внесены изменения в федеральные конституционные законы «О судебной системе Российской Федерации» и «Об арбитражных судах в Российской Федерации», в результате которых в системе арбитражных судов (на уровне суда округа) был создан Суд по интеллектуальным правам в качестве специализированного арбитражного суда. Вносились и другие изменения в указанное законодательство (они с темой настоящего исследования не связаны).
Наиболее важные изменения произошли в 2014 г. Они вызваны упразднением Высшего Арбитражного Суда РФ и передачей его полномочий вновь созданному Верховному Суду РФ, под юрисдикцию которого перешли другие арбитражные суды.
Так, Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ были внесены соответствующие изменения в Конституцию РФ (в гл. 7 «Судебная власть» и некоторые статьи других глав); принят Федеральный конституционный закон от 5 февраля 2014 г. № З-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» (в него в том же году трижды — федеральными конституционными законами от 4 июня 2014 г. № 8-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 14-ФКЗ и от 4 ноября 2014 г. № 16-
ФКЗ — вносились изменения, что свидетельствует о его «высоком» качестве); внесены необходимые изменения в федеральные конституционные законы «О судебной системе Российской Федерации», «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», «О военных судах Российской Федерации», «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и др.; признан утратившим силу Федеральный конституционный закон от 9 ноября 2009 г. № 4-ФКЗ «О Дисциплинарном судебном присутствии» (оно было создано в качестве судебного органа, рассматривающего дела, связанные с прекращением полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков, и формировалось из числа судей Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ; его полномочия перешли к образованной в новом Верховном Суде РФ Дисциплинарной коллегии).
Также после объединения высших судов произведены связанные с ним изменения процессуального законодательства: Федеральным законом от 12 марта 2014 г. № 29-ФКЗ — незначительные в ГПК и УПК (в основном редакционного характера); Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 186-ФКЗ — весьма значительные в АПК. Изменения АПК главным образом коснулись производства в суде кассационной инстанции.
Была установлена так называемая двойная кассация: ранее после рассмотрения кассационной жалобы в единственной в то время системе арбитражных судов кассационной инстанции (в арбитражном суде округа или Суде по интеллектуальным правам) заинтересованное лицо было вправе обратиться с надзорной жалобой в высшую судебную инстанцию — Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ, решения которого имели значение не только для рассмотренных им конкретных дел, но и для формирования судебной практики; теперь же установлено повторное кассационное обжалование в Судебную коллегию
Верховного Суда РФ (АПК дополнен ст. 2911—29115, регулирующими порядок производства в этой коллегии, которые, по сути, заимствованы из ГПК РФ).
Таким образом, доступ заинтересованных лиц в арбитражном процессе в новую для них высшую (надзорную) судебную инстанцию — Президиум Верховного Суда РФ — стал (в зависимости от результатов рассмотрения их повторных кассационных жалоб в Судебной коллегии Верховного Суда РФ) либо более сложным (им необходимо «пройти» эту дополнительную инстанцию), либо вообще невозможным (в тех случаях, когда им будет отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии Верховного Суда РФ в силу новых ст. 2916—2918 АПК). Соответственно, и роль Президиума Верховного Суда РФ в обеспечении единства судебной практики и законности по делам, рассматриваемым арбитражными судами, возложенная на него п. 1 ч. 1 ст. 7 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 г. № З-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации», стала менее значимой по сравнению с той ролью, которую в системе арбитражных судов играл Высший Арбитражный Суд РФ; она переходит к судебным коллегиям Верховного Суда РФ (по экономическим спорам и по административным делам). Впрочем, это относится и к делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции по правилам ГПК; как показывает статистика, Президиум Верховного Суда РФ в подавляющем большинстве рассматривает лишь уголовные дела, а гражданских дел — буквально единицы.
Необходимо отметить еще два значимых и весьма противоречивых события в сфере процессуального законодательства.
Первое. В 2015 г. принят и с 15 сентября того же года введен в действие Кодекс административного судопроизводства РФ; из ГПК соответствую-
щим образом исключен подраздел «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений», и все другие связанные с этим производством положения4.
Такая «кодификация» административного судопроизводства произошла главным образом за счет заимствования из ГПК многих положений, распространяющихся в равной степени как на рассмотрение «обычных» гражданских дел (исковое производство), так и на производство по делам, возникающим из публичных правоотношений (общих положений ГПК, большинство правил производства в судах первой и второй инстанций, проверки и пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений), а также изъятия из ГПК положений, регулирующих особенности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, которые судами успешно применялись длительное время, с пользой для граждан в случаях нарушения их прав, свобод или законных интересов.
Возникает вопрос: почему КАС, если он предусматривал «кодификацию» законодательства об административном судопроизводстве, затронул только ГПК и не коснулся АПК, который также устанавливает особенности производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, отнесенных к ведению арбитражных судов (раздел III)? Явно нелогичная ситуация, особенно после объединения высших судов.
Второе. В связи с объединением высших судов (еще до принятия КАС) была выдвинута идея принятия единого для судов общей юрисдикции и арбитражных судов Гражданского процессуального кодекса. Концепция этого Кодекса одобрена решением Комитета по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству
4 См. федеральные законы от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ, 22-ФЗ и 2Э-ФЗ.
Государственной Думой от 8 декабря 2014 г. № 124(1).
В результате у нас теперь имеются (кроме УПК) три процессуальных кодекса (АПК, ГПК, КАС) и Концепция «единого» ГПК, включающая порядок производства по делам, возникающим из публичных правоотношений (подразд. III, гл. 25—33).
Таким образом, проблемы развития процессуального законодательства не только не уменьшились, а, наоборот, их стало больше.
Сложная ситуация, связанная с процессуальным законодательством, возникла и в сфере судоустройства.
После объединения высших судов новый Верховный Суд РФ возглавил судебную систему, состоящую из двух ветвей, имеющих принципиально разные устройства: двух-звенную ветвь федеральных судов общей юрисдикции (районный суд — верховный суд республики, краевой, областной и другой соответствующий им суд; гарнизонный военный суд — окружной, флотский военный суд) и трехзвенную ветвь арбитражных судов (суд субъекта РФ — апелляционный суд — суд округа); в нее также входит Суд по интеллектуальным правам, действующий в качестве суда первой и кассационной инстанций.
Когда такие ветви судебной системы возглавлялись разными судами (Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ), что, по сути, превращало их в самостоятельные системы судов общей юрисдикции и арбитражных судов, такое положение было еще терпимым, хотя и вызывало критику и предложения по его исправлению5. Они были связаны главным образом с существенными различиями в полномочиях образующих эти системы судов: областные и другие соответ-
5 См., например: Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. С. 583—
594.
ствующие им суды общей юрисдикции выступают в качестве судов первой, апелляционной и кассационной инстанций, тогда как в системе арбитражных судов эти полномочия разделены между различными судами (арбитражным судом субъекта РФ — арбитражным апелляционным судом — арбитражным судом округа)6; такое положение в устройстве судебной системы обусловило и существенные различия в установленных ГПК и АПК процедурах обжалования постановлений судов общей юрисдикции и арбитражных судов (особенно постановлений, вступивших в законную силу).
Однако после того, как эти судебные ветви объединили в одну систему, такое положение становится недопустимым, поскольку совершенно очевидно, что в единой судебной системе не могут иметь место принципиальные различия в устройстве входящих в нее судов (в данном случае — общей юрисдикции и арбитражных), их полномочиях и судебных процедурах, включающих и порядок обжалования судебных постановлений, в том числе в высшую судебную инстанцию. Наличие таких различий ставит заинтересованных лиц в неравное положение в реализации своего конституционного права на судебную защиту (на доступ к правосудию) в указанных судах, которые рассматривают во многом схо-
6 Имеются лишь исключения в полномочиях арбитражных окружных судов по рассмотрению новой категории дел, введенной в АПК Федеральным законом от 30 апреля 2010 г. № 69-ФЗ (гл. 271), — о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок (по этим делам они являются судами первой и кассационной инстанций), а также Суда по интеллектуальным правам (он также является судом первой и кассационной инстанций). Такое регулирование изначально было обусловлено объективными причинами, но в настоящее время нуждается в изменении, о чем будет указано далее.
жие по своей правовой природе дела (возникающие из гражданских правоотношений и др.) и применяют одни и те же законы, что противоречит ст. 19 и 46 Конституции РФ, поэтому требует изменения.
Таким образом, для развития процессуального законодательства необходимы и дальнейшие связанные с ним преобразования законодательства о судоустройстве, с тем чтобы оно позволяло судам во всех видах судопроизводства и на всех его стадиях эффективно осуществлять правосудие, а гражданам и организациям иметь к нему доступ и возможность защищать свои права во всех судебных инстанциях.
Направления развития процессуального законодательства и законодательства о судоустройстве.
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ постоянно анализирует состояние процессуального законодательства и законодательства о судоустройстве, возникающие в этой области проблемы и способы их решения.
Только в последние несколько лет указанной теме был посвящен ряд научных исследований7. Фундаментальные изменения законодательства 2014 г. были оперативно исследованы в очередном издании Концепций развития российского законодательства (гл. 4 «Судебная реформа: возможные варианты решения»)8; подготовлен отзыв на Концепцию единого ГПК9.
7 См.: Конституционные принципы судебной власти в Российской Федерации / А. А. Гравина, В. П. Кашепов, О. В. Макарова. М., 2011; Правосудие в современном мире / под ред. B. М. Лебедева, Т. Я. Хабрие-вой. М., 2012.
8 См.: Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабрие-вой, Ю. А. Тихомирова. М., 2014. С. 96—105.
9 См.: Концепция единого Гражданского процессуального кодекса: предложения Института законодательства и сравнительного правоведения при Правитель-
Проблемы развития процессуального права обсуждались также и на заседаниях круглых столов с участием практических работников и ученых других научных и образовательных учреждений.
В ходе этих исследований, особенно с учетом объединения высших судов и перспектив разработки единого процессуального кодекса, стала очевидной возросшая актуальность идей единства процесса, судебного права, унификации и дифференциации процессуального законодательства, которые высказывались ранее В. А. Рязановским, М. С. Строгови-чем, Н. А. Громошиной, Э. М. Мурадь-ян, Ю. А. Поповой и др.10
В связи с этим полезно вспомнить и учесть при совершенствовании процессуального законодательства позицию Ю. А. Тихомирова, который еще в 2001 г. утверждал: «В повестке дня — формирование процессуального права»11. В подтверждение этой идеи он совершенно обоснованно выделял ряд общих институтов судопроизводства (относящихся ко всем его видам и их объединяющих): доступность языка судопроизводства; состязательность сторон; равный доступ сторон к правосудию; независимость суда при рассмотрении дел; норма-
стве РФ // Журнал российского права. 2015. № 5. С. 5—25.
10 См., например: Рязановский В. А. Единство процесса. М., 1996; Полянский H. H., Строгович M. C, Савицкий B. M., Мельников А. А. Проблемы судебного права. М., 1983; Громошина Н. А. Дифференциация, унификация и упрощение в гражданском судопроизводстве. М., 2010; Мурадьян Э. М. Судебное право. М., 2007; Попова Ю. А. О концепции судебного права в России // Заметки о современном гражданском и арбитражном процессуальном праве / под ред. М. К. Тре-ушникова. М., 2004.
11 Тихомиров Ю. А. Проблемы развития
процессуального права (судебная рефор-
ма в России: проблемы совершенствования
процессуального законодательства): матер. науч.-практ. конф. М., 2001. С. 8.
тивно-правовая формализация деятельности; наличие фиксированных процессуальных стадий; последовательность совершения процессуальных действий, оформляемых документально; процессуальные сроки; установление статуса всех участников; закрепление видов обращений (иски, заявления, жалобы и др.); регламентация видов доказательств и способов их сбора и оценки; способы оценки юридических фактов; порядок принятия судебных решений; порядок и сроки обжалования судебных решений.
Надо отметить, что на кардинальные изменения законодательства в данной сфере в 2014 г. оперативно откликнулись и другие ученые, чьи оценки и предложения заслуживают серьезного внимания12.
На основе анализа научных исследований можно выделить следующие наиболее важные направления развития процессуального законодательства и законодательства о судоустройстве.
1. Необходимо учитывать, что помимо связей процессуального законодательства с законодательством о судоустройстве важное значение имеют также связи внутри самого процессуального права в целом — между отдельными видами судопроизводства, их институтами и др.
Несогласованность этих связей, неоправданные различия в регулировании одинаковых правоотношений в различных процессах (гражданском, арбитражном и др.) нарушают конституционный принцип равенства всех перед законом и судом и право заинтересованных лиц на доступ к правосудию (ст. 19 и 46 Кон-
12 См., например: Шерстюк B. M. Реорганизация судебной системы: а дальше что? // Закон. 2014. № 3; Исаенкова О. А. О реорганизации судебной системы // Там же; Яр-ков В. В. Объединение высших судов: ожидания и последствия // Там же; Борисова Е. А. Оптимизация устройства судебных инстанций в свете реорганизации судебной системы Российской Федерации // Там же.
ституции РФ, ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.).
Таких неоправданных различий, требующих унификации процесса, особенно в ГПК и АПК, очень много, на что обращалось внимание во многих научных работах13.
В связи с этим представляется очень полезным предложение Н. А. Громошиной о принятии на уровне федерального конституционного закона основ процессуального законодательства Российской Федерации (законодательства о судопро-изводстве)14.
Термин «основы» здесь используется не в качестве вида законодательного акта времен СССР, которыми регулировались отношения в отдельных отраслях законодательства на союзном уровне и разграничивались полномочия между Союзом ССР и союзными республиками, а в качестве названия федерального конституционного закона, содержащего правовые основы для нескольких отраслей законодательства, которые имеют между собой тесные связи (регулируют либо вообще одинаковые, как во многом ГПК и АПК, либо очень схожие отношения); основы как акт более высокой юридической силы, чем федеральный закон, должны будут учитываться при принятии процессуальных кодексов.
Принятие названных основ на уровне федерального конституционного закона (ч. 3 ст. 128 Конституции РФ это позволяет) во многом поможет решить проблемы унифика-
13 См., например: Громошина Н. А. Дифференциация, унификация и упрощение в гражданском судопроизводстве. С. 59—99; Жуйков В. М. Судебная реформа: проблемы доступа к правосудию. М., 2006. С. 26—29; Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. С. 588—594.
14 См.: Громошина Н. А. Новая страница судебного права // Проблемы развития процессуального права России / под ред. В. М. Жуйкова. М., 2016. С. 29.
ции процессуального законодательства и избавиться от связанных с ними недостатков.
В этих основах следовало бы определить:
систему процессуального законодательства (кроме законодательства о конституционном судопроизводстве) и правила его применения (толкования, разрешения коллизий, преодоления пробелов);
общие задачи процессуального законодательства;
принципы правосудия; виды судебных актов и предъявляемые к ним требования;
правила формирования состава суда, рассматривающего дело, основания для отвода судей, порядок заявления и разрешения ходатайств об отводах;
компетенцию судов; общие правила о доказательствах и доказывании (в частности, о средствах доказывания);
виды производств в суде первой инстанции;
виды производств по проверке и пересмотру судебных актов и общие положения об их содержании;
общие положения об исполнении судебных актов15.
Эти положения в процессуальных кодексах урегулированы по-разному, что создает препятствия в осуществлении правосудия.
Так, ч. 4 ст. 1 ГПК допускает применение аналогии (закона или права) в гражданском процессе (это же положение воспроизведено и в ч. 4 ст. 2 КАС). АПК, принятый в 2002 г., допустил аналогию в арбитражном процессе только в 2015 г.16 УПК об этом умалчивает, что означает недопустимость аналогии в уголовном процессе. Между тем она бывает необходимой во всех видах судопроизводства для реализации заинте-
15 См.: ГромошинаН. А. Указ. соч. С. 13—14.
16 Соответствующие изменения были внесены в ст. 3 АПК (она дополнена ч. 5) Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 195-ФЗ).
ресованными лицами принадлежащих им материальных или процессуальных прав.
Блестящий пример такой необходимости в уголовном процессе был дан еще 1 ноября 1991 г. в постановлении Президиума Верховного Суда РСФСР, принятом по протесту его Председателя по делу Г., который обжаловал в Верховном Суде РСФСР постановление прокурора о его аресте, ссылаясь на ст. 2 и 15 принятой незадолго до этого (5 сентября 1991 г.) Декларации прав и свобод человека (в этих статьях говорилось об обязательной для всех силе Декларации и праве каждого арестованного с санкции прокурора на судебную проверку и обжалование ареста; судья Верховного Суда отложил рассмотрение жалобы до «урегулирования вопроса о порядке ее рассмотрения в уголовно-процессуальном законодательстве»).
Президиум Верховного Суда РСФСР отменил определение судьи и передал жалобу на рассмотрение по существу, исходя из прямого действия Декларации, и предложил рассматривать ее, основываясь на общих принципах осуществления правосудия (аналогии права). Необходимые изменения в УПК были внесены лишь 23 мая 1992 г., к этому времени в судах имелась значительная практика рассмотрения таких материалов. Отказ в применении аналогии права в уголовном процессе ограничил бы права многих лиц на судебную защиту.
По-разному в АПК (ст. 2) и ГПК (ст. 2), а также КАС (ст. 3) определены цели и задачи судопроизводства; в УПК вообще используется возвышенный термин — «назначение» уголовного судопроизводства (ст. 6).
Имеются различия в определении принципов судопроизводства (их перечней и содержания). В УПК, принятом в 2001 г., в специально выделенной гл. 2 «Принципы уголовного судопроизводства» не было (!) принципа независимости судей. Этот
принцип был внесен в УПК только Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 166-ФЗ (ст. 81).
В гражданском процессе сохраняется принцип непрерывности судебного разбирательства (ст. 157 ГПК), из АПК, КАС и УПК этот принцип совершенно неосновательно, в ущерб правосудию исключен.
В АПК, ГПК и УПК также по-разному установлены основания для отвода судьи и порядок рассмотрения заявлений об отводах (соответственно ст. 21 и 25, 16 и 20, 61 и 65).
Имеются совершенно недопустимые различия в определении средств доказывания в гражданском, арбитражном и уголовном процессах.
УПК и АПК уже после введения их в действие17 и совершенно по непонятным причинам предусмотрели дополнительно к ним (кроме заключения эксперта) «заключения и показания специалиста» (ст. 74 и 80 УПК); «консультации специалиста» (ст. 64, 871 АПК).
ГПК (а вслед за ним и КАС) совершенно правильно не последовали таким сомнительным нововведениям, исходя из устоявшегося в законодательстве (действовавшем до этих изменений) и теории понимания того, что «специалист» приглашается судом (по уголовным делам — и следователем) только для оказания помощи в собирании и исследовании доказательств (при осмотре письменных и вещественных доказательств, воспроизведении аудио- или видеозаписи, назначении экспертизы, допроса свидетелей и т. п.) путем дачи консультаций (например, разъяснения специальных терминов), пояснений или оказания технической помощи (фотографирования, отбора проб для экспертизы и т. п.).
Такие консультации не могут рассматриваться как доказательства, поскольку сами по себе не содержат сведений о фактах, подлежа-
17 Соответственно федеральными законами от 4 июля 2003 г. № 92-ФЗ и от 8 декабря 2011 г. № 422-ФЗ.
щих доказыванию. Во всяком случае их значение должно быть определено одинаково во всех видах судопроизводства.
Перечень подобных расхождений можно продолжать, однако и без этого суть ясна — такое положение необходимо исправлять, что поможет принять основы процессуального законодательства.
2. К числу важнейших проблем, определяющих следующее направление развития процессуального законодательства и законодательства о судоустройстве, относятся проблемы производств в судах проверочных инстанций (апелляционной, кассационной, надзорной).
Как отмечалось выше, в гражданском и уголовном процессах (соответственно с 1 января 2012 г. и 1 января 2013 г.) введено единое апелляционное производство в судах второй инстанции (ранее оно было только в районных судах, являющихся второй инстанцией по отношению к мировым судьям). В арбитражном процессе апелляционное производство введено еще АПК 1995 г.
Одновременно прежнее надзорное производство в президиумах областных и других соответствующих им судов общей юрисдикции, а также судебных коллегиях Верховного Суда РФ было переименовано (по существу оно не изменялось) в кассационное, а надзорное производство сохранено только в Президиуме Верховного Суда РФ.
Возникшие в данной сфере общие проблемы процессуального законодательства во многом связаны с указанной выше проблемой организации судебной системы и определением полномочий образующих ее судов.
2.1. Относительно апелляционного производства имеется проблема доступа в арбитражный суд второй инстанции по делам, отнесенным к подсудности определенных судов: Суда по интеллектуальным правам и судов округов. Она возникла в связи с наделением этих судов федераль-
ными конституционными законами полномочиями судов первой и кассационной инстанций, что исключило для них наличие апелляционной инстанции и породило соответствующие ограничения права на апелляционное обжалование в арбитражном процессе (в гражданском и уголовном процессах этого нет).
Для такого регулирования в свое время действительно были объективные причины.
Как отмечалось выше, Суд по интеллектуальным правам был создан в соответствии с Федеральным конституционным законом от 6 декабря 2011 г. № 4-ФЗ в качестве специализированного арбитражного суда (на уровне суда округа) для рассмотрения дел по спорам, связанным с защитой интеллектуальных прав, в качестве первой и кассационной инстанций (ст. 261 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»).
Наделение этого Суда полномочиями кассационной инстанции тогда объяснялось просто и логично: вышестоящей инстанцией для него являлся Высший Арбитражный Суд РФ, а тот рассматривал лишь дела по первой инстанции, в порядке надзора и по новым или вновь открывшимся обстоятельствам, т. е. ни апелляционной, ни кассационной инстанцией не являлся; наделять его апелляционными полномочиями в отношении одного суда было явно нелогично.
Поэтому законодатель вынужден был объединить в одном суде две инстанции (первую и кассационную), а также вообще отказаться от возможности обжалования его решений в апелляционном порядке (этим были ограничены права лиц, участвующих в рассматриваемых им делах).
Аналогичная ситуация возникла ранее в связи с принятием Федерального закона от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный
срок» и внесением соответствующих изменений в ГПК и АПК (они были дополнены гл. 221 и 271 соответственно).
Дела о взыскании компенсации за нарушение указанных прав арбитражными судами были по объективным причинам (суды субъектов РФ, нарушившие эти права, рассматривать их, естественно, не могли) переданы в ведение окружных судов18 со всеми вытекающими последствиями относительно возможности обжалования вынесенных по ним судебных постановлений.
Теперь же ситуация другая: вышестоящей для Суда по интеллектуальным правам и для окружных арбитражных судов судебной инстанцией является Верховный Суд РФ, который рассматривает дела и в апелляционном порядке. Поэтому необходимо исключить из полномочий указанных арбитражных судов полномочия кассационного суда относительно рассмотренных ими дел по первой инстанции и установить для обжалования вынесенных по ним решений общий порядок апелляционного производства в Верховном Суде РФ, что обеспечит в этой области унификацию гражданского, уголовного и арбитражного процессов, а также административного судопроизводства и устранит существующее в настоящее время неравенство в правах участвующих в этих процессах заинтересованных лиц на доступ в суд апелляционной инстанции.
2.2. Большие проблемы имеются в апелляционном производстве по гражданским делам. Одна из наиболее важных проблем связана с изменением в ходе реформирования этого производства полномочий суда апелляционной инстанции: теперь этот суд — в случае отмены реше-
18 Федеральным конституционным законом от 30 апреля 2010 г. № 3-ФКЗ были внесены соответствующие изменения в ст. 24 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации».
ния — не имеет права направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, а обязан сам разрешить его по существу путем вынесения нового решения (разумеется, кроме случаев оставления заявления без рассмотрения либо прекращения производства по делу); лица, обжалующие судебное решение, соответственно лишены права просить суд апелляционной инстанции направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции (новая редакция ст. 328 ГПК).
В результате этих изменений, во-первых, существенным образом нарушаются права лиц, участвующих в деле, в случае рассмотрения дела судом первой инстанции без их извещения о времени и месте судебного заседания, а также лиц, не привлеченных к участию в деле, когда суд разрешил вопрос об их правах или обязанностях: они оказываются по вине суда лишенными права на разбирательство дела с их участием в суде первой инстанции (права на доступ к правосудию) и только после этого участия — на обжалование судебного решения в суд апелляционной инстанции.
Во-вторых, такое регулирование не учитывает последствия других фундаментальных нарушений, которые могут быть допущены судом первой инстанции и которые (наряду с указанными выше) всегда были и остаются безусловными основаниями для отмены решения суда: рассмотрение дела незаконным составом суда; нарушение правил о языке, на котором ведется судебное производство; неподписание решения судьей, который рассматривал дело (это равнозначно его отсутствию); отсутствие в деле протокола судебного заседания; нарушение тайны совещательной комнаты (ч. 4 ст. 330 ГПК).
Эти нарушения свидетельствуют не об отдельных дефектах правосудия в суде первой инстанции, которые можно устранить в суде апелляционной инстанции, а о его полном
отсутствии и, как следствие, о ничтожности судебного решения.
Рассмотрение в таких случаях дела судом апелляционной инстанции полностью по правилам производства в суде первой инстанции, как это предусмотрено ч. 5 ст. 330 ГПК, не спасает ситуацию.
Конституционное право лица, обжалующего судебное решение, на рассмотрение его дела (разумеется, в первой инстанции) тем судом, которому оно подсудно по закону, остается нарушенным.
Областные и другие соответствующие им суды апелляционной инстанции просто не в состоянии — с учетом условий их работы (нагрузки на судей и т .д.) — обеспечить нормальное рассмотрение таких дел по правилам производства в суде первой инстанции: по ним необходимо проводить подготовку к судебному заседанию, возможно, решать вопросы о принятии встречного иска, назначении экспертиз, вызове свидетелей, истребовании документов и т. д.
В связи с переносом в полном объеме рассмотрения таких дел с районного уровня на уровень центров субъектов РФ, в которых находятся апелляционные инстанции судов общей юрисдикции, большие потери сил, средств и времени (с учетом размеров территории Российской Федерации, условий транспортного сообщения и т. п.) понесут и участники процесса (стороны, их представители, свидетели и др.) для явки в судебные заседания.
Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 19 июня 2012 г. № 13 «О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции» частично исправил положение, разъяснив, что суд апелляционной инстанции передает дело в суд первой инстанции в случаях нарушений правил подсудности (ст. 47 Конституции РФ) и признания незаконным или необоснованным реше-
ния, вынесенного в предварительном судебном заседании, об отказе в иске по мотивам пропуска срока исковой давности (п. 37 и 38).
Однако этого недостаточно. Требуется изменение ГПК и предоставление суду апелляционной инстанции (можно сказать и «возвращение» из прежнего кассационного производства, каким оно было в суде второй инстанции) полномочия возвращать дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в случаях отмены решения по основаниям, предусмотренным ч. 4 ст. 330 ГПК.
Обращает на себя внимание, что КАС наделяет суд апелляционной инстанции правом отменить решение и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в случае, если административное дело было рассмотрено судом в незаконном составе, если административное дело рассмотрено в отсутствие кого-либо из лиц, участвующих в деле и не извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, или если судом был разрешен вопрос о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле (п. 3 ст. 309).
Это еще один пример бессистемного регулирования законодателем одинаковых правоотношений в разных видах судопроизводства, которое, конечно, необходимо устранить.
Представляется, было бы полезным (для лиц, участвующих в деле, и для суда апелляционной инстанции) наделить этот суд правом направлять дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции и в тех случаях, когда нарушения, допущенные судом первой инстанции (помимо указанных выше), вызывают необходимость собирания, представления и исследования большого объема доказательств (например, когда суд первой инстанции незаконно отказал в допросе многих свидетелей, истребовании различных до-
кументов, назначении экспертизы), что во многом затруднит разбирательство дела на уровне суда апелляционной инстанции19.
2.3. Серьезные проблемы имеются в кассационном производстве. До недавнего времени они были лишь в гражданском и уголовном процессах. В арбитражных судах кассационное производство, осуществляемое в специально созданных для этого судах округов, в целом соответствовало всем предъявляемым к нему требованиям, однако с объединением высших судов и образованием в арбитражном процессе указанной выше «двойной кассации» в судебных коллегиях Верховного Суда РФ (по образцу ГПК и УПК) проблемы возникли и здесь.
В судах общей юрисдикции они связаны с соединением в одних судах — областных и других им соответствующих — полномочий судов апелляционной и кассационной инстанций; функции последней выполняют президиумы этих судов, которые просто не в состоянии рассматривать все дела по кассационным жалобам, как это делают арбитражные суды округов.
Для решения проблемы необходимы изменения федеральных конституционных законов «О судебной системе Российской Федерации», «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» и «О Верховном Суде Российской Федерации» в целях создания в системе судов общей юрисдикции окружных судов в качестве судов кассационной инстанции и освобождения президиумов областных и других соответствующих им судов, а также судеб-
19 Подробнее о проблемах апелляционного производства см., например: Борисова Е. А. Апелляция, кассация, надзор по гражданским делам: учеб. пособие. 2-е изд. М., 2016. С. 157—249; Жуйков В. М. Проблемы правового регулирования проверочных производств в гражданском судопроизводстве // Арбитражный и гражданский процесс. 2012. № 11, 12.
ных коллегий Верховного Суда РФ от этих полномочий.
В результате будет унифицировано процессуальное законодательство, регулирующее проверку судебных постановлений в кассационном порядке, и обеспечено право всех заинтересованных лиц (подающих кассационные жалобы) на реальный доступ в суд кассационной инстанции, т. е. на рассмотрение их жалоб именно судом, как это делается в арбитражных судах округов, а не единолично судьей, без проведения судебного заседания, как это происходит в подавляющем большинстве случаев в судах общей юрисдикции.
Как известно, с предложением создать окружные суды общей юрисдикции выступил и Председатель Верховного Суда РФ В. М. Лебедев. Его оперативно прокомментировали известные ученые (А. Т. Боннер, Е. А. Борисова, В. В. Ярков и др.)20.
Предложение, естественно, заслуживает поддержки и требует тщательной проработки в целях оптимального определения полномочий окружных судов и перераспределения полномочий других судов общей юрисдикции.
Представляется, что полномочия этих судов можно было бы определить следующим образом.
Окружные суды. Основное полномочие этих судов, разумеется, рассмотрение в качестве суда кассационной инстанции дел, которые в настоящее время рассматривают президиумы областных и других соответствующих им судов, но в порядке, аналогичном тому, который действует в арбитражных судах.
Кроме того, к их полномочиям можно отнести рассмотрение дел в апелляционном порядке — по жалобам и представлениям на судебные акты, вынесенные по первой инстанции областными и другими соответствующими им судами.
Представляется, что некоторые категории дел они могли бы рассма-
20 См.: Закон. 2016. № 11. С. 18—32.
тривать и по первой инстанции (об этом далее).
Верховные суды республик, краевые, областные и другие соответствующие им суды. Полномочия этих судов уменьшаются — они перестают быть судами кассационной инстанции, что снижает существенно нагрузку на эти суды и улучшает тем самым условия для выполнения наиболее важного для них полномочия — рассмотрения дел в качестве суда апелляционной инстанции.
Естественно, за этими судами остается полномочие по рассмотрению определенных законом категорий дел в качестве суда первой инстанции.
Верховный Суд РФ. В определении полномочий Верховного Суда РФ заслуживают серьезного внимания два вопроса:
1) сохранять ли за судебными коллегиями Верховного Суда РФ полномочия суда кассационной инстанции;
2) сохранять ли за Верховным Судом РФ очень широкие полномочия по рассмотрению дел в качестве суда первой инстанции, которые определены в ч. 4 ст. 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации»?
С учетом важности этих вопросов было бы полезным их специальное обсуждение.
Представляется полезным избавить судебные коллегии Верховного Суда РФ от кассационных полномочий (их вполне реализуют окружные суды). Тогда Верховный Суд РФ смог бы более эффективно осуществлять свои надзорные полномочия.
Было бы правильным значительно сократить чрезмерный перечень дел, которые в настоящее время рассматривает по первой инстанции Верховный Суд РФ, например, оставить в его подсудности лишь дела об оспаривании актов высших органов государственной власти: нормативных и ненормативных актов Президента РФ и Правительства РФ; ненормативных актов Совета Федерации
и Государственной Думы. К этим делам можно было бы отнести — с учетом их особенностей и важности — дела, связанные с деятельностью Центральной избирательной комиссии (ее расформированием, оспариванием решений).
Остальные дела, представляется, можно было бы передать на уровень окружного суда, например, Центрального округа, который следует создать.
Это значительно уменьшит огромную нагрузку, возложенную на Верховный Суд РФ, и улучшит условия его работы.
2.4. Серьезные проблемы имеются и в надзорном производстве, осуществляемом теперь единственной, высшей судебной инстанцией — Президиумом Верховного Суда РФ.
В силу ст. 7 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» Президиум Верховного Суда РФ проверяет в порядке надзора вступившие в силу судебные акты «в целях обеспечения единства судебной практики и законности».
Это положение определяет исключительно важную роль Президиума Верховного Суда РФ в формировании практики правильного и единообразного применения законодательства судами России, однако успешно играть ее он не в состоянии.
Как уже отмечалось, практически все дела, рассматриваемые Президиумом Верховного Суда РФ, являются уголовными; гражданских дел он рассматривает лишь несколько в год.
Может ли при таком положении Президиум Верховного Суда РФ влиять на судебную практику по гражданским делам и обеспечивать ее «единство и законность»? Совершенно очевидно, что нет.
Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ, на который была возложена та же роль в системе арбитражных судов, рассматривал ежегодно по несколько сотен дел,
поэтому оказывал существенное влияние на практику арбитражных судов.
Надо отметить, что и задолго до изменений судебной системы России и ее процессуального законодательства Президиум Верховного Суда РФ тоже рассматривал единицы гражданских дел. Судебную практику в этой сфере определяла Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, но тогда она одна рассматривала такие дела, поэтому единство судебной практики по ним в целом обеспечивалось.
Теперь же все дела, кроме уголовных, в Верховном Суде РФ рассматривают пять коллегий: по административным делам, по гражданским делам, по экономическим спорам, по делам военнослужащих, а также Апелляционная коллегия.
Все они зачастую применяют одно и то же законодательство, поэтому вполне возможны ситуации, когда в этих коллегиях оно будет применяться по-разному, что приведет к разрушению единства судебной практики и породит серьезные проблемы в деятельности нижестоящих судов.
Ранее такое положение можно было исправить путем применения ст. 389 первоначальной редакции ГПК, в силу которой Председатель Верховного Суда РФ или его заместитель имели право внести в Президиум Верховного Суда РФ представление о пересмотре судебных постановлений в порядке надзора «в целях обеспечения единства судебной практики и законности».
Однако позже это положение было изменено, что привело к утрате его назначения: теперь представление может быть внесено в Президиум Верховного Суда РФ «в целях устранения фундаментальных нарушений норм материального права или норм процессуального права» (ст. 39111 ГПК).
В данном виде это положение вообще не нужно, поскольку «фундаментальные нарушения» (напри-
мер, рассмотрение судом дела в отсутствие ответчика, не извещенного о месте и времени судебного заседания) должны устраняться в нижестоящих судах проверочных инстанций и к формированию судебной практики, как правило, отношения не имеют.
Как же обеспечивать единство судебной практики в новом Верховном Суде РФ?
В таком виде, в каком он существует, сделать это очень сложно, хотя, конечно, Верховный Суд РФ пытается это делать (например, путем утверждения его Президиумом обзоров судебной практики).
Очевидно — требуются преобразования структуры Верховного Суда РФ.
Можно, например, предложить для проверки дел в порядке надзора образовать в Верховном Суде РФ две палаты (название условное) по гражданским (в широком смысле, включая и административные) и уголовным делам; в них дела рассматривались бы в обычном порядке, как сейчас в судебных коллегиях, составом из трех судей. В определенных случаях (например, когда возникающие по делам спорные вопросы имеют особую сложность или важность для судебной практики) дела могли бы рассматриваться большой палатой (название также условное), состоящей из 11—15 судей, или всем составом палаты.
Такие палаты будут выполнять функции нынешнего Президиума Верховного Суда РФ, но с учетом специализации, что только повысит эффективность Верховного Суда РФ.
Соответственно, важнейшей целью взаимного развития процессуального законодательства и законодательства о судоустройстве является поиск и учреждение разумных процессуальных и организационных форм осуществления правосудия, с тем чтобы они обеспечивали эффективную деятельность судов на всех стадиях процесса и во всех судебных инстанциях.
Библиографический список
Борисова Е. А. Апелляция, кассация, надзор по гражданским делам: учеб. пособие. 2-е изд. М., 2016.
Борисова Е. А. Оптимизация устройства судебных инстанций в свете реорганизации судебной системы Российской Федерации // Закон. 2014. № 3.
Громошина Н. А. Дифференциация, унификация и упрощение в гражданском судопроизводстве. М., 2010.
Громошина Н. А. Новая страница судебного права // Проблемы развития процессуального права России / под ред. В. М. Жуйкова. М., 2016.
Жуйков В. М. Проблемы правового регулирования проверочных производств в гражданском судопроизводстве // Арбитражный и гражданский процесс. 2012. № 11, 12.
Жуйков В. М. Судебная реформа: проблемы доступа к правосудию. М., 2006.
Исаенкова О. А. О реорганизации судебной системы // Закон. 2014. № 3.
Конституционные принципы судебной власти в Российской Федерации / А. А. Гравина, В. П. Кашепов, О. В. Макарова. М., 2011.
Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010.
Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2014.
Концепция единого Гражданского процессуального кодекса: предложения Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ // Журнал российского права. 2015. № 5.
Мурадьян Э. М. Судебное право. М., 2007.
Полянский Н. Н., Строгович М. С., Савицкий В. М., Мельников А. А. Проблемы судебного права. М., 1983.
Попова Ю. А. О концепции судебного права в России // Заметки о современном гражданском и арбитражном процессуальном праве / под ред. М. К. Треушникова. М., 2004.
Правосудие в современном мире / под ред. В. М. Лебедева, Т. Я. Хабриевой. М., 2012.
Рязановский В. А. Единство процесса. М., 1996.
Тихомиров Ю. А. Проблемы развития процессуального права (судебная реформа в России: проблемы совершенствования процессуального законодательства): матер. науч.-практ. конф. М., 2001.
Шерстюк В. М. Реорганизация судебной системы: а дальше что? // Закон. 2014. № 3.
Ярков В. В. Объединение высших судов: ожидания и последствия // Закон. 2014. № 3.
