CC BY
278
Роль правовых позиций Конституционного Суда РФ в развитии судебного нормоконтроля
НИКИТИН Сергей Васильевич,
заведующий кафедрой гражданского, арбитражного и административного процессуального права, проректор Российской академии правосудия, доктор юридических наук, профессор
Контроль судов общей юрисдикции и арбитражных судов за законностью (правомерностью) нормативных правовых актов (судебный нормоконтроль) представляет собой одно из проявлений контрольной функции судебной власти в сфере нормотворчества. Реализация судебных полномочий по проверке нормативных предписаний позволяет судебной власти поддерживать баланс между законодательной и исполнительной ветвями власти, ее федеральным, региональным и муниципальным уровнями, а также является важнейшим средством сохранения равновесия всей нормативно-правовой системы.
Наличие судебного способа разрешения противоречий в нормативно-правовой системе позволяет быстро и эффективно нейтрализовать действие незаконных правовых актов, что, несомненно, способствует обеспечению законности и правопорядка в государстве.
Судебный контроль в сфере нормотворчества является одним из важных элементов системы судебной защиты прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций. Признавая незаконным нормативный правовой акт, ущемляющий права, свободы или законные интересы граждан и организаций, суд тем самым осуществляет их защиту.
Немаловажное значение в становлении и развитии судебного нормо-
контроля имели правовые позиции Конституционного Суда РФ. Следует отметить, что сам термин «нормоконтроль» применительно к судебной деятельности введен в научный оборот Конституционным Судом в постановлении от 16 июня 1998 г. № 19-П по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ (далее — постановление № 19-П).
Проверка нормативного правового акта на предмет его содержания, нормотворческой компетенции принявшего его субъекта имеет самостоятельное значение, когда предметом оспаривания является нормативный правовой акт, дублирующий нормативные предписания, ранее признанные неконституционными Конституционным Судом РФ. Согласно правовым позициям Конституционного Суда РФ Верховный Суд РФ, суды общей юрисдикции вправе признавать недействительность, т. е. утрату юридической силы, положений нормативных правовых актов, если они аналогичны по содержанию нормам других актов, ранее признанных КС РФ не соответствующими Конституции РФ, в том числе когда они основаны на ранее признанных КС РФ неконституционными положениях федерального закона либо воспроизводят их1.
Формирование эффективно работающей системы судебного нор-моконтроля предполагает четкое распределение компетенции между различными судебными органами, осуществляющими такой контроль. Во многом это задача законодателя,
1 См. постановление КС РФ от 27 января 2004 г. № 1-П, определение КС РФ от 19 апреля 2001 г. № 65-О.
который должен сформулировать точные, однозначные, непротиворечивые и, самое главное, понятные для судей и заинтересованных лиц правила и критерии разграничения полномочий судов по проверке законности (конституционности) нормативных правовых актов. В настоящее время законодательная основа судебной компетенции в сфере нормоконтроля не сформирована в должном объеме, в частности это касается закрепления полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов по осуществлению прямого нормоконтроля, т. е. рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов.
Между тем в соответствии с правовой позицией КС РФ, сформулированной в постановлении № 19-П, такие полномочия судов могут быть установлены федеральным конституционным законом, иначе суды не вправе признавать незаконными и в связи с этим утрачивающими юридическую силу акты ниже уровня федерального закона, перечисленные в ст. 125 (п. «а» и «б» ч. 2) Конституции РФ. Более того, в постановлении КС РФ от 27 января 2004 г. № 1-П (далее — постановление № 1-П) содержится прямое указание Федеральному Собранию РФ о необходимости принять федеральный конституционный закон, в котором закреплялись бы полномочия ВС РФ по рассмотрению дел об оспаривании таких нормативных правовых актов.
К сожалению, до сих пор такой конституционный закон не принят, хотя определенные попытки в этом направлении предпринимались, в первую очередь со стороны ВС РФ. Так, в ноябре 1999 г. Государственная Дума приняла в окончательной редакции проект федерального конституционного закона «О полномочиях судов общей юрисдикции в Российской Федерации по обеспечению соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным за-
конам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам». Однако он был отклонен Советом Федерации и впоследствии был снят с обсуждения в Государственной Думе2. В сентябре 2000 г. ВС РФ внес на рассмотрение в Государственную Думу проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», в котором предусматривались полномочия ВС РФ, а также административных судов по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов. Законопроект был принят Государственной Думой в первом чтении, но получил отрицательное заключение Правительства РФ и в дальнейшем не рассматривался3.
При анализе вопроса о разграничении компетенции судов в сфере прямого нормоконтроля следует учитывать правовые позиции Конституционного Суда РФ, сформулированные в постановлении от 18 июля 2003 г. № 13-П.
Названным постановлением признаны не соответствующими Конституции РФ положения ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ, допускающие проверку судами общей юрисдикции соответствия конституций и уставов субъектов РФ федеральным законам. Проверка указанных нормативных правовых актов на предмет их соответствия как Конституции РФ, так и федеральным законам может осуществляться только в порядке конституционного судопроизводства. Таким образом, в настоящее время дела об оспаривании
2 См.: Паспорт проекта ФКЗ № 99020723-2 «О полномочиях судов общей юрисдикции в Российской Федерации по обеспечению соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам».
3 См.: Паспорт проекта ФКЗ № 7886-3
«О федеральных административных судах в Российской Федерации».
конституций (уставов) субъектов РФ судам общей юрисдикции не подведомственны.
Указанная правовая позиция Конституционного Суда РФ воспринята судебной практикой. В постановлении № 1-П КС РФ пришел к выводу о том, что положения ГПК РФ (п. 2 ч. 1 ст. 27, ч. 1, 2 и 4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253) по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего нормативного регулирования не предполагают разрешения ВС РФ дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, принятых во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, поскольку судебная проверка данных актов фактически невозможна без установления соответствия их Конституции РФ и поэтому может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства.
Правовая позиция Конституционного Суда РФ представляется не вполне убедительной. Достаточно обоснованные возражения приведены в особом мнении судьи КС РФ А. Л. Кононова, который полагает, что ограничение полномочий ВС РФ по проверке нормативных правовых актов Правител ь-ства РФ создает неопределенность в разграничении компетенции в этой сфере между КС РФ и ВС РФ, а также ограничивает право граждан на судебную защиту от незаконных актов исполнительной власти4.
Тем не менее правовая позиция КС РФ была в итоге поддержана Пленумом ВС РФ, который разъяснил, что судам неподведомственны дела об оспаривании по основаниям противоречия федеральным законам нормативных правовых актов Президента РФ или Правительства РФ в случаях, когда проверка соответствия указанных нормативных правовых актов федеральному закону невоз-
4 См.: Особое мнение судьи КС РФ А. Л. Кононова к постановлению КС РФ от 27 января 2004 г. № 1-П.
можна без установления их соответствия Конституции РФ5.
Важнейшим элементом права на судебную защиту является право на обращение в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта. При реализации этого права запускается механизм судебной защиты от незаконного акта. Право на обращение в суд является, таким образом, правом на возбуждение судебной процедуры оспаривания нормативного акта.
В связи с этим особое значение имеет оптимальное и четкое законодательное закрепление перечня субъектов, обладающих правом на судебное оспаривание нормативных правовых актов, юридических оснований (критериев) наделения субъектов указанным правом, условий (предпосылок) реализации права на оспаривание в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, а также процессуально-правовых последствий отсутствия у лица права на оспаривание нормативного акта.
К сожалению, в настоящее время законодательное регламентирование вопросов, связанных с правом на судебное оспаривание нормативных предписаний, далеко от совершенства.
Предусмотренные процессуальным законом критерии установления права на оспаривание нормативных правовых актов носят довольно противоречивый, оценочный, порой субъективный характер: «угроза нарушения прав и свобод», «затрагивание прав и интересов», «субъект считает или полагает, что его права или законные интересы нарушены» (см. ч. 1 ст. 251, ч. 2 ст. 131 и ч. 1 ст. 134 ГПК РФ). Поэтому их достоверное определение судом на стадии возбуждения дела, как правило, проблематично.
5 См. п. 1 постановления Пленума ВС РФ
от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рас-
смотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».
Пленум ВС РФ разъяснил судам, что заявления граждан и организаций, оспаривающих нормативные правовые акты, очевидно не затрагивающие их права и свободы, т. е. не регулирующие отношения с их участием, не должны приниматься к производству судов. В принятии таких заявлений следует отказывать на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ6 как не подлежащих рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства.
При этом нормативный правовой акт считается актом, затрагивающим права или интересы заявителя, если тот может быть субъектом отношений, регулируемым данным актом.
Суды общей юрисдикции, ориентируясь на правовую позицию Пленума ВС РФ, отказывают в принятии заявления или прекращают производство по делу, если приходят к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт не затрагивает права или законные интересы гражданина или организации7.
Указанная правовая позиция, а также сложившаяся в соответствии с ней судебная практика получили неоднозначную оценку в юридической литературе.
Одни авторы (С. Ф. Афанасьев, А. Т. Боннер, И. А. Приходько и др.) полагают, что, отказывая в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта по основанию, указанному в ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, суды рассматривают юридический интерес (юридическую заинтересованность) заявителя в качестве предпосылки права на обращение в суд, что
6 См. п. 11 постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».
7 См. определения Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 10 августа 2005 г. № 5-Г05-41, от 24 августа 2005 г. № 86-Г05-20, от 19 ноября 2008 г. № 60-Г08-7, от 4 февраля 2009 г. № 33-Г08-21.
нарушает конституционное право граждан на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ), поскольку наличие или отсутствие юридического интереса субъекта относится к вопросам материального права, которые должны разрешаться судом в ходе судебного разбирательства, а не на стадии возбуждения дела8.
Другие авторы (О. В. Абознова, В. М. Жуйков, Ю. А. Попова, В. В. Яр-ков и др.) считают, что наличие юридического интереса субъекта, оспаривающего нормативный правовой акт, является обязательной предпосылкой (условием) права на обращение в суд, и при установлении судом отсутствия такой предпосылки суд вполне правомерно отказывает в принятии заявления либо прекращает производство по делу9.
Первая группа авторов во многом опирается на правовую позицию, сформулированную в определении КС РФ от 8 июля 2004 г. № 238-О по жалобе гражданина Д. В. Тимони-на, которому суд общей юрисдикции отказал в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта на том основании, что дан-
8 См.: Афанасьев С. Ф. Эволюция юридического интереса как предпосылки права на обращение в суд гражданской юрисдикции // Арбитражнный и гражданский процесс. 2007. № 1. С. 9; Боннер А. Т. Гражданский процессуальный кодекс РФ: проблемы применения. М., 2005. С. 65; Приходько И. А. Доступность правосудия в гражданском и арбитражном процессе: основные проблемы. СПб., 2005. С. 519—520.
9 См.: Абознова О. В. Суд в механизме реализации права на судебную защиту в гражданском и арбитражном процессе: ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С. 23; Жуйков В. М. Судебная реформа: проблемы доступа к правосудию. М.,
2006. С. 47—50; Попова Ю. А. Теоретические проблемы судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых отношений: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 19—20; Оптимизация гражданского правосудия России / под ред. В. В. Яркова. М.,
2007. С. 58—59.
ный акт не затрагивает его права и законные интересы (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ). КС РФ отметил, что п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ в системной связи с ч. 1 ст. 246 и ч. 1 ст. 251 ГПК РФ не предполагает отказа суда в принятии заявления о признании принятого и опубликованного в установленном порядке нормативного правового акта органа государственной власти противоречащим закону в случае, если заявитель считает, что этим актом нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, и, следовательно, не может рассматриваться как нарушающий конституционные права заявителя.
Иное, по мнению КС РФ, означало бы, что на стадии возбуждения дела, когда не проводится судебное заседание с участием сторон, а лишь решаются вопросы процессуального характера, судья своим постановлением, приобретающим после его вступления в силу в соответствии со ст. 13 ГПК РФ обязательный характер, определяет содержание прав и обязанностей субъектов спорного материального правоотношения. Однако такой подход не согласуется с конституционной природой судопроизводства, в силу которой решение вопросов материального права должно осуществляться в судебном заседании при разрешении дела по существу на основе состязательности и равноправия сторон (ч. 3 ст. 123 Конституции РФ). Указанная правовая позиция была воспроизведена в ряде других определений КС РФ10.
На наш взгляд, КС РФ совершенно обоснованно указал, что в том виде, в каком сформулирован в процессуальном законодательстве критерий установления юридического интереса гражданина или организации в оспаривании нормативных предписаний, отказ в принятии заявле-
10 См., например, определения КС РФ от 20 октября 2005 г. № 513-О, от 24 января 2006 г. № 3-О.
ния на стадии возбуждения дела недопустим.
В целях реализации правовой позиции КС РФ в юридической литературе высказаны предложения по изменению норм ГПК РФ, направленные на то, чтобы вопрос о наличии у гражданина юридического интереса в оспаривании данного нормативного акта рассматривался не на стадии возбуждения дела, а в предварительном судебном заседании на стадии подготовки дела11, либо в судебном заседании в порядке упрощенного производства12, либо в рамках специальной процедуры проверки приемлемости заявления13.
Однако перенос рассмотрения указанного вопроса на другую стадию процесса не вносит ясности в его решение. По нашему мнению, необходимо законодательное закрепление более объективных, четких и однозначных критериев оценки судом юридического интереса субъекта и его права на оспаривание нормативного акта, независимо от того, на какой стадии процесса проводится такая оценка. Указанные критерии должны также обеспечить оптимальный и унифицированный круг субъектов, имеющих право оспаривания нормативных предписаний в гражданском и арбитражном процессе.
В материально-правовом смысле право на оспаривание нормативного правового акта — это право гражданина или организации требовать от суда признания спорного нормативного правового акта незаконным в целях прекращения его действия и исключения возможности дальнейшего применения. Материально-правовой интерес гражданина или организации заключается в том, чтобы предотвратить угрозу наруше-
11 См.: Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в ГПК РФ» // Российское правосудие. 2008. Спец. вып. С. 65—66.
12 См.: Афанасьев С. Ф. Указ. соч. С. 3.
13 См.: Жуйков В. М. Указ. соч. С. 54.
ния незаконным актом их субъективных прав либо создать необходимые условия для восстановления прав, нарушенных действием такого акта. В этом смысле право на оспаривание нормативного акта является правом на защиту указанного законного интереса гражданина или организации.
При этом формулирование критериев должно основываться не на связи субъективных прав заявителя с теми отношениями, которые регулирует спорный нормативный правовой акт, а на связи этих прав с реализацией, действием спорного акта в отношении данного заявителя, в том числе с действительным или возможным применением к заявителю данного акта в определенном юридическом деле (правоприменительном процессе).
Так, если нормативный правовой акт применен в отношении заявителя в конкретном юридическом деле, то это является объективным показателем того, что данный акт может нарушить его права и у заявителя имеются юридический интерес и право на оспаривание данного акта. Если же спорный нормативный правовой акт еще не применен, но подлежит применению в юридическом деле, то будет иметь место реальная опасность (угроза) нарушения субъективных прав заявителя. Следовательно, и в этом случае очевиден юридический интерес заявителя в оспаривании данного нормативного акта.
Таким образом, реализация (действие) спорного нормативного правового акта в отношении заявителя, включая действительное или возможное применение данного акта, является объективным и легко устанавливаемым обстоятельством, позволяющим суду проверить при принятии заявления наличие у гражданина или организации юридического интереса в оспаривании данного нормативного акта.
Наличие указанного обстоятельства, к примеру конкретного юри-
дического дела, может рассматриваться как юридический факт, имеющий сугубо процессуальное значение, который, соответственно, может выступать в качестве условия права на обращение в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта. В этом случае у суда при возбуждении процесса вообще не возникнет необходимости обсуждать вопрос материально-правового характера о нарушении данным нормативным правовым актом прав (интересов) заявителя. Суду достаточно лишь проверить наличие указанного процессуального факта. Более того, нет никакой необходимости выяснять вопрос о нарушении спорным нормативным правовым актом субъективных прав заявителя и в судебном разбирательстве. Этот вопрос решается «автоматически», в зависимости от того, признает суд спорный акт незаконным или нет.
По нашему мнению, указанный критерий проверки юридического интереса и, соответственно, права гражданина или организации в оспаривании нормативного правового акта целесообразно отразить в процессуальном законодательстве. Его применение позволит, с одной стороны, исключить использование процедуры прямого судебного контроля в целях, не связанных с защитой их собственных прав и законных интересов, а с другой — не допустить отказа в принятии заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, которые нарушают или создают реальную опасность нарушений этих прав и интересов.
В процессуальной теории и судебной практике актуальной является проблема допустимости оспаривания и судебной проверки нормативных правовых актов, не обладающих юридической силой. В судебной практике распространение получили случаи оспаривания нормативных правовых актов, имеющих определенные пороки формально-юридического свойства, которые не позволяют считать
подобные акты юридически действительными документами. Документы, которые содержат правовые нормы (нормативные предписания), но при этом имеют названные пороки можно считать дефектными нормативными правовыми актами. Таковыми являются акты, принятые с нарушением установленной процедуры; неопубликованные нормативные правовые акты, если их опубликование является обязательным; а также нормативные акты, принятые в неустановленной форме.
Не могут также считаться действительными и имеющими юридическую силу нормативные правовые акты, изданные властными органами или должностными лицами, не обладающими полномочиями по принятию нормативных правовых документов. Аналогичные последствия наступают при подписании нормативных правовых актов лицом, не имеющим права подписи таких документов.
Несмотря на то что такие документы носят нормативный характер, они являются юридически недействительными (ничтожными) с момента их принятия и не порождают правовых последствий.
В судебной практике возник вопрос: могут ли нормативные правовые акты, не соответствующие указанным формально-юридическим требованиям, выступать в качестве предмета прямого судебного нормо-контроля? В настоящее время гражданское и арбитражное процессуальное законодательство предусматривает оспаривание только действующих нормативных правовых актов (ст. 251 ГПК РФ, ст. 192 АПК РФ), тогда как данные акты, как уже отмечалось, не могут считаться действующими и обладающими юридической силой.
В судах общей юрисдикции распространена практика возвращения заявлений о проверке в порядке судебного нормоконтроля дефектных нормативных предписаний на том основании, что рассмотрение дела
об оспаривании таких актов должно осуществляться по правилам гл. 25 ГПК РФ, а не гл. 24 ГПК РФ, т. е. в порядке оспаривания ненормативных (индивидуальных) правовых актов14.
Практика возвращения заявлений об оспаривании нормативных правовых актов не претерпела изменений и с принятием постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. № 48, несмотря на то, что в его п. 17 было указано, что порядок принятия нормативного правового акта (форма акта, предусмотренные правила введения в действие и опубликования нормативного акта) должен выясняться судами при рассмотрении дела по существу. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
Содержание п. 17 указанного постановления свидетельствует о том, что Пленум ВС РФ фактически ориентирует суды на проверку законности дефектных нормативных актов на стадии судебного разбирательства и их последующую дисквалификацию в рамках процедуры, установленной гл. 24 ГПК РФ. Тем не менее ВС РФ и суды общей юрисдикции по-прежнему возвращают заявления об оспаривании неопубликованных или незарегистрированных нормативных правовых актов, указывая, что их проверка должна осуществляться судами по правилам, предусмотренным гл. 25 ГПК РФ15.
14 См. п. 12 Ответов Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ на вопросы судов по применению норм ГПК РФ (утв. Президиумом ВС РФ от 24 марта 2004 г.).
15 См. определения ВС РФ от 16 января 2008 г. № ГКПИ08-30, от 3 апреля 2008 г.
В практике арбитражных судов не сложилось единого подхода в определении порядка и процессуальных последствий оспаривания дефектных нормативных правовых актов.
Так, отдельные арбитражные суды, установив отсутствие официального опубликования нормативного правового акта, отказывали в удовлетворении требования заявителю на том основании, что подобный акт не вступил в силу и не может применяться, а соответственно, не может нарушать права и законные интересы заявителя16.
Большее распространение получила практика прекращения арбитражными судами производства по делу в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, если выяснялось, что предметом оспаривания является нормативный акт, не опубликованный или не зарегистрированный в установленном порядке либо имеющий иные пороки, не позволяющие считать его нормативным документом, обладающим юридической силой, в том числе по причине принятия его органом, не имеющим нор-мотворческих полномочий. В качестве основания для прекращения производства по делу арбитражные суды ссылаются на то обстоятельство, что оспариваемый нормативный акт, имеющий указанные пороки, нельзя считать вступившим в законную силу и, следовательно, подлежащим судебному нормокон-тролю17.
№ КАС08-88, от 8 июля 2008 г. № КАС08-318.
16 См. постановление ФАС Центрального округа от 23 марта 2005 г. № А14-1881-2004/67/14, постановление ФАС ВосточноСибирского округа от 22 июня 2004 г. № А69-110/04-6-Ф02-2200/04-С1.
17 См. определение ВАС РФ от 18 ноября 2008 г. № 12604/08, постановление ФАС Дальневосточного округа от 7 апреля 2003 г. № Ф03-А51/03-2/628, постановление ФАС
Западно-Сибирского округа от 7 апреля 2005 г. № Ф04-6859/2004 (9513-А03-32).
В последнее время в практике арбитражных судов все чаще стали встречаться случаи, когда дефектные нормативные предписания проверяются по правилам процедуры, предусмотренной для оспаривания действующих нормативных правовых актов (гл. 23 АПК РФ). При этом наличие определенных дефектов нормативного правового акта, в частности неопубликование его, рассматривается судом в качестве основания для дисквалификации подобного акта в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 195 ГПК РФ, т. е. признания его недействующим и не подлежащим при-менению18.
Последний подход в значительной мере согласуется с правовой позицией КС РФ, сформулированной в определении от 2 марта 2006 г. № 58-О, согласно которой ст. 251 ГПК РФ не исключает возможности судебного оспаривания незарегистрированных и неопубликованных нормативных правовых актов, поэтому, выявив, что нормативный правовой акт не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим. В связи с этим КС РФ подчеркнул, что ч. 1 ст. 251 ГПК РФ по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает отказа суда в принятии заявления или возвращение заявления о признании незарегистрированного и неопубликованного в установленном порядке акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону полностью или в части в случае, если заявитель считает, что этот акт как содержащий обязательные правила поведения, адресованные персонально неопределенному кругу лиц и рассчитанные на многократное примене-
18 См. решение арбитражного суда Пермского края от 6 октября 2008 г. по делу № А50-12126/2008-А-20, решение арбитражного суда Тульской области от 17 сентября 2008 г. по делу № А68-4249/08-399/8(АП).
ние, нарушает его права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами.
Однако реализовать позицию КС РФ в рамках действующей процедуры судебного оспаривания нормативных правовых актов довольно проблематично, поскольку данная процедура не предназначена для проверки юридически недействительных нормативных правовых актов. Оптимальным решением данной проблемы является установление в процессуальном законодательстве специального порядка оспаривания дефектных нормативных правовых актов.
Отметим, что суды и в настоящее время могут дисквалифицировать дефектные нормативные предписания в порядке прямого судебного нормоконтроля. Однако задача суда заключается не в том, чтобы признать такое нормативное предписание недействующим и не подлежащим применению, а в том, чтобы констатировать (подтвердить) юридическую ничтожность дефектного нормативного акта. В резолютивной части решения суд указывает, что дефектный нормативный акт признается не имеющим юридической силы с момента его принятия.
В практике судов проблемным также является вопрос о допустимости и порядке судебного контроля в отношении нормативных правовых актов либо их отдельных положений, которые утратили силу или прекратили свое действие в связи отменой органом (должностным лицом), их принявшим.
Судебная практика в настоящее время исходит из того, что недействующий нормативный правовой акт не может быть предметом судебного оспаривания в порядке прямого нормоконтроля. Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ прямо ориентировала суды на то, что правовые акты, действие которых прекращено, не являются основанием для возникновения гражданских
прав и обязанностей и, следовательно, не могут повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод физических и юридических лиц. Такие акты не могут выступать предметом судебного обжалования19. Суды общей юрисдикции в связи с этим отказывают в принятии заявлений об оспаривании такого рода нормативных актов в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ либо прекращают производство по делу на основании ч. 1 ст. 220 ГПК РФ20.
Аналогичную позицию занимает Президиум ВАС РФ, полагающий, что в соответствии с содержанием и смыслом ст. 192 и ч. 5 ст. 195 АПК РФ предметом оспаривания может быть только действующий нормативный правовой акт.
Если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании нормативного правового акта этот акт в установленном порядке отменен или действие его прекратилось, дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, так как предмет спора в данном случае перестал существовать. Поэтому производство по делу об оспаривании такого акта подлежит прекращению (п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ)21.
Вместе с тем необходимо иметь в виду правовую позицию КС РФ, сформулированную в определении от 12 мая 2005 г. № 244-О: положения п. 1 ч. 1 ст. 134 и ст. 220 во взаимосвязи со ст. 253 ГПК РФ, а также п. 1 ч. 1 ст. 150 во взаимосвязи со ст. 192 и ч. 5 ст. 195 АПК РФ по своему
19 См. Ответы Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ на вопросы судов по применению норм ГПК РФ (утв. Президиумом ВС РФ от 24 марта 2004 г.).
20 См. определения ВС РФ от 11 декабря 2003 г. № КАС03-599, от 16 марта 2005 г. № 7-Г05-1.
21 См. п. 6 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов».
конституционно-правовому смыслу в системе действующего гражданского процессуального и арбитражного регулирования предполагают, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией РФ, законами и иными правовыми актами.
Конечно, оспаривание нормативных правовых актов, утративших силу, во многих случаях действительно направлено на защиту прав и интересов граждан (организаций), которые были нарушены действием (применением) этих актов. Однако проверка судами такого рода актов осложняется тем, что судебная процедура не предусматривает возможности оспаривания нормативных правовых актов, которые к моменту обращения в суд утратили силу либо прекратили или приостановили действие. Очевидно, что суд не может признать на будущее время недействующим и не подлежащим применению правовой акт, который уже утратил силу или прекратил действие. Признать же нормативный правовой акт недействующим с момента его принятия в соответствии с процессуальным законодательством недопустимо (ч. 2 ст. 195 АПК РФ). В связи с этим не ясно, каким должно быть содержание резолютивной части судебного решения.
Представляется, что для выполнения указанного предписания Конституционного Суда РФ требуется внесение соответствующих поправок в процессуальное законодательство. До их внесения арбитражным судам можно рекомендовать принимать к
рассмотрению заявления об оспаривании отмененных нормативных правовых актов. Способ защиты законного интереса заявителя и, соответственно, содержание резолютивной части судебного решения должны быть, на наш взгляд, несколько иными, чем то, что следует из положений ч. 2 и 3 ст. 195 АПК РФ.
Если в результате проведенной в судебном заседании проверки будет установлено, что отмененный нормативный правовой акт в период своего действия не соответствовал закону или иному нормативному правовому акту, обладающему большей юридической силой, то такой акт решением суда может быть объявлен незаконным с момента его принятия. При этом в резолютивной части решения суд должен констатировать факт такого несоответствия, но не должен указывать, что данный акт признается недействующим и не подлежащим применению.
В том случае, когда отмененный нормативный правовой акт сохраняет регулирующее действие применительно к длящимся правоотношениям, суд одновременно может признать такой акт не подлежащим применению и тем самым «парализовать» его возможное действие.
Следует также отметить, что защита прав и законных интересов, нарушенных действием отмененных или юридически ничтожных нормативных предписаний, может осуществляться не только путем судебного нормоконтроля, но и посредством обжалования незаконных действий органов или должностных лиц, принявших данные правовые акты, либо путем оспаривания решений или действий, основанных на данных актах. Подобные жалобы могут рассматриваться судами по правилам гл. 23 ГПК РФ и гл. 24 АПК РФ.
Постановления КС РФ оказали существенное влияние на позицию законодателя по вопросу о правовых последствиях судебных решений в сфере нормоконтроля. Так, в постановлении КС РФ № 19-П кон-
ституционность полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов по прекращению юридической силы нормативных правовых актов, перечисленных в п. «а» и «б» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, связана с необходимостью их установления федеральным конституционным законом при условии закрепления в нем видов нормативных актов, подлежащих проверке судами, правил о предметной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел, субъектов, управо-моченных обращаться в суд с требованием о проверке законности актов, обязательности решений судов по результатам проверки акта для всех правоприменителей по другим делам. Иначе по мнению КС РФ, суды не вправе признавать указанные нормативные акты незаконными и в связи с этим утрачивающими юридическую силу. При этом необходимо отметить, что в данном постановлении нет еще жесткого разграничения последствий признания нормативных правовых актов недействующими и недействительными (ср. п. 1 и 7 мотивировочной части постановления № 19-П).
Однако уже в постановлении КС РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — постановление № 6-П) такое разграничение в отношении региональных нормативных правовых актов было проведено. Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что различия в юридических последствиях признания закона субъекта РФ недействительным и признания закона субъекта РФ недействующим обусловлены различиями между его несоответствием Конституции РФ и несоответствием федеральному закону. Следовательно, решение суда общей юрисдикции, которым закон субъекта РФ признан противоречащим федеральному закону, по сути, не является подтверж-
дением недействительности закона, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению. Лишение же акта юридической силы возможно только по решению законодательного органа, издавшего этот акт, или в предусмотренном Конституцией РФ порядке конституционного судопроизводства. В связи с этим КС РФ признал не соответствующими Конституции РФ положения п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в части, наделяющей суды общей юрисдикции полномочием признавать закон субъекта РФ, противоречащий федеральному закону, недействительным и утрачивающим юридическую силу.
Указанная правовая позиция КС РФ была воспринята судебной практикой, и уже 25 мая 2000 г. Пленум ВС РФ принял постановление № 19, которым были внесены поправки в п. 9 постановления Пленума ВС РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону». Пленум разъяснил судам, что в случае удовлетворения заявления о признании противоречащим федеральному закону закона субъекта РФ в резолютивной части решения должно быть указано, что данный закон признается недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу.
Вместе с тем в отношении последствий признания незаконным иного нормативного правового акта (не являющегося законом субъектов РФ) позиция Пленума ВС РФ осталась неизменной. Такой акт должен признаваться судом недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания, а если закон, которому противоречит правовой акт, вступил в силу (введен в
действие) после издания правового акта — со дня вступления в силу (введения в действие) закона.
Однако указанная позиция была скорректирована постановлением Пленума ВС РФ от 24 апреля 2002 г. № 8, в котором последствия признания незаконным закона субъекта РФ были распространены на иные нормативные правовые акты.
Таким образом, к моменту принятия новых АПК РФ и ГПК РФ практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов ориентировалась на признание незаконных нормативных правовых актов недействующими и не подлежащими применению с момента вступления судебного решения в законную силу.
В АПК РФ 2002 г. правовые последствия признания нормативного правового акта не соответствующим закону или иному нормативному правовому акту, имеющему бол ьшую юридическую силу, были сформулированы в точном соответствии с правовыми позициями КС РФ и сложившейся судебной практикой. Согласно п. 5 ст. 195 АПК РФ с момента вступления в законную силу решения арбитражного суда нормативный правовой акт, признанный судом незаконным, становится недействующим и не подлежащим применению.
Арбитражный суд не получил право устанавливать в решении иной срок прекращения действия незаконного нормативного правового акта, чем тот, который предусмотрен ч. 5 ст. 195 АПК РФ. В частности, арбитражный суд не может признавать этот акт недействующим с момента его принятия, даже если об этом имеется соответствующее ходатайство заинтересованного лица22. Таким образом, новый АПК РФ не наделил арбитражный суд полномочиями по лишению нормативных правовых актов юридической силы.
22 См. п. 4 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. № 80.
Несколько иная ситуация сложилась в правовом регулировании последствий признания незаконным нормативного правового акта судами общей юрисдикции. В ГПК РФ 2002 г. законодатель в значительной мере отошел от правовой позиции КС РФ и сложившейся к тому времени судебной практики. Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим бол ьшую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. При этом в соответствии с ч. 3 ст. 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими влечет утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание.
Поскольку последствием признания судом нормативного правового акта незаконным является утрата силы этим актом, это, по сути, означает объявление его недействительным, несмотря на то, что в ст. 253 ГПК РФ используется термин «недействующий акт».
Таким образом, в части регулирования правовых последствий признания нормативного правового акта незаконным ГПК РФ фактически вернулся к положению, которое сложилось в законодательстве и судебной практике в первой половине 90-х гг. ХХ в.
Такая позиция законодателя была подвергнута в литературе критике, в том числе с точки зрения ее консти-туционности23. Не случайно положе-
23 См.: Никитин С. В. Судебное оспаривание нормативных правовых актов // АПК и ГПК 2002 г.: сравнительный анализ и актуальные проблемы правоприменения. М., 2004. С. 155—156.
ния ст. 253 ГПК РФ стали предметом запроса в КС РФ о проверке их соответствия Конституции РФ. КС РФ в постановлении № 1-П, сославшись на правовые позиции, сформулированные в постановлениях № 19-П и № 6-П, подтвердил неконституционность ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ в части, регулирующей последствия признания недействующими нормативных правовых актов, констатировав, что они не имеют юридической силы с момента принятия и не подлежат применению.
Конституционный Суд РФ, таким образом, вновь обратил внимание на отличие правовых последствий признания нормативного правового акта недействительным и утрачивающим силу от признания акта недействующим и не подлежащим применению.
Признание нормативного правового акта недействительным означает его исключение из нормативно-правовой системы. При этом отмена незаконного акта органом, его принявшим, не требуется, так как этот акт считается отмененным, т. е. недействительным, с момента оглашения постановления КС РФ24. Юридическая сила такого акта не может быть восстановлена, в том числе путем повторного принятия аналогичного по содержанию нормативного акта.
В случае признания судом нормативного правового акта недействующим, он не исключается автоматически из нормативно-правовой системы. Для этого требуется его отмена соответствующим органом или должностным лицом. Кроме того, действие данного акта может быть восстановлено, если решение суда, которым он был признан незаконным, будет пересмотрено либо будет подтверждена конституционность данного нормативного акта КС РФ, когда такое подтверждение допу-скается25.
24 См. п. 7 постановления КС РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П.
25 См. п. 4 постановления КС РФ от 27 ян-
варя 2004 г. № 1-П.
С учетом вышесказанного можно сделать вывод о том, что наделение судов общей юрисдикции и арбитражных судов полномочиями по признанию нормативных правовых актов недействительными и лишению их юридической силы, особенно с момента принятия нормативного правового акта, не согласуется с действующей Конституцией РФ, ведет к нарушению устойчивости и согласованности нормативно-правовой системы, а также существенно увеличивает риски возникновения негативных социальных и экономических последствий судебных решений.
Как исключение указанные полномочия судов общей юрисдикции и арбитражных судов могут быть использованы в качестве элемента механизма исполнения решения КС РФ. Конституционный Суд РФ сформировал правовую позицию, согласно которой суды общей юрисдикции по инициативе управомоченных лиц вправе признавать недействительность положений конституций, уставов, законов субъектов РФ, т. е. подтверждать утрату ими юридической силы, если они содержат такие же нормы, которые признаны КС РФ не соответствующими Конституции РФ, утратившими силу и не подлежащими применению. В случае признания решением суда общей юрисдикции, основанным на решении КС РФ, недействительности правовой нормы для ее отмены также не требуется принятия соответствующим органом государственной власти субъекта РФ специального акта26.
Библиографический список
Абознова О. В. Суд в механизме реализации права на судебную защиту в гражданском и арбитражном процессе: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006.
Афанасьев С. Ф. Эволюция юридического интереса как предпосылки права на обращение в суд гражданской юрисдикции // Арбитражнный и гражданский процесс. 2007. № 3.
26 См. определение КС РФ от 19 апреля 2001 г. № 65-О.
Боннер А. Т. Граждансий процессуальный кодекс РФ: проблемы применения. М., 2005.
Жуйков В. М. Судебная реформа: проблемы доступа к правосудию. М., 2006.
Никитин С. В. Судебное оспаривание нормативных правовых актов // АПК и ГПК 2002 г.: сравнительный анализ и актуальные проблемы правоприменения. М., 2004.
Оптимизация гражданского правосудия России / под ред. В. В. Яркова. М., 2007.
Попова Ю. А. Теоретические проблемы судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых отношений: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001.
Приходько И. А. Доступность правосудия в гражданском и арбитражном процессе: основные проблемы. СПб., 2005.
Значение решений Конституционного Суда РФ для совершенствования трудового законодательства
НУРТДИНОВА Алия Фаварисовна,
главный научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении ИЗиСП, доктор юридических наук
Решения Конституционного Суда РФ как высшего судебного органа страны воздействуют на правовую систему путем оценки тех правовых норм, которые оспариваются в конкретном деле. Такое непосредственное влияние дает серьезный импульс развитию отраслевого законодательства, побуждая законодателя заменить нормы, признанные противоречащими Конституции РФ.
Однако для определения вектора развития отрасли права важен не только окончательный вывод о конституционности либо неконституционности правовой нормы, но и мотивировочная часть решения с системой аргументов, которая часто содержит сигналы законодателю о неблагополучии в функционировании механизма правового регулирования общественных отношений в сфере труда и по существу формулирует те подходы, на которых должно строиться правовое регулирование. Эти ориентиры «тонкой настройки» позволяют решить не только конкретную проблему, но и выявить правовые пробелы или внутриотраслевые коллизии и использовать
для их преодоления выработанный КС РФ алгоритм.
Такие ориентиры, как правило, касаются отдельных аспектов правового регулирования трудовых отношений, поскольку чаще всего осуществляется конкретный нормокон-троль.
Одним из решений, которое обозначило генеральную линию формирования законодательства, определяющего правовой режим забастовок, является постановление КС РФ от 17 мая 1995 г. № 5-П по делу о проверке конституционности ст. 12 Закона СССР от 9 октября 1989 г. «О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)» в части, запрещающей проведение забастовок работниками гражданской авиации, в связи с жалобой профсоюза летного состава РФ.
Содержание названного постановления позволяет сформулировать три весьма значимых для правового режима забастовок вывода.
Первый вывод сводится к тому, что ограничивать право на забастовку большего числа работников, нежели это обусловлено конституционно значимыми целями, недопустимо. Отсюда вытекает и второй вывод о невозможности использования для ограничения реализации права на забастовку такого критерия, как работа в определенной отрасли (сфе-
