CC BY
316
УДК 343 DOI 10.24411/2073-0454-2020-10325
ББК 67.4 © А.А. Ходусов, 2020
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
СУДЕБНАЯ ЗАЩИТА СОЦИАЛЬНЫХ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА: ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННЫЙ И МЕЖДУНАРОДНЫЙ МЕХАНИЗМЫ
Алексей Александрович Ходусов, заведующий кафедрой уголовно-правовых дисциплин, кандидат юридических наук, доцент
Международный юридический институт (127427, Москва, ул. Кашенкин Луг, д. 4) E-mail: [email protected]
Аннотация. Наиболее продуктивным внутригосударственным средством защиты нарушенных прав граждан является их судебная защита. Общий рост числа обращений в суд для защиты социальных прав растет, и судебная система испытывает ряд затруднений ввиду того, что большое разнообразие законодательных и нормативных правовых актов, которые призваны регулировать и приводить в единую систему все основания, виды, формы, размер и порядок предоставления социальных льгот, находятся вне единой системы. Осложняет данный вопрос тот факт, что источники выплат не отражаются в действующем законодательстве; многие акты в сфере защиты социальных прав — противоречивы по своей сути. Нам видится целесообразным и необходимым объединение и систематизация правовых актов в социальной сфере в унифицированный правовой документ — «Социальный кодекс». В данной работе аргументируется, почему не следует объединять в единый конгломерат социальные и экономические права и ошибочно ставить знак равенства между социальными правами и правом на социальное обеспечение. Исследование отечественного законодательства в сфере здравоохранения показывает его соответствие всем положениям Конвенции МОТ № 102 и даже по ряду вопросов (в частности, обеспечения по факту болезни) предоставляет более высокий уровень защиты.
Ключевые слова: социальные права, судебная защита, Социальный кодекс, социальная помощь, Конвенция МОТ.
JUDICIAL PROTECTION OF SOCIAL RIGHTS AND FREEDOMS OF MAN AND CITIZEN: DOMESTIC AND INTERNATIONAL MECHANISMS
Aleksey A. Khodusov, Head of the Department of Criminal Law Disciplines, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor
International Law Institute (127427, Moscow, Kashenkin Lug str., 4) E-mail: [email protected]
Abstract. The most productive domestic means of protecting violated citizens' rights is their judicial protection. The overall increase in the number of appeals to the court to protect social rights is growing and the judicial system is experiencing a number of difficulties due to the fact that a wide variety of legislative and regulatory acts that are designed to regulate and bring into a single system all the grounds, types, forms, size and procedure for providing social benefits are outside a single system. Complicating this issue is the fact that the sources of payments are not reflected in the current legislation; many acts in the field of protection of social rights are contradictory in nature. We consider it expedient and necessary to combine and systematize legal acts in the social sphere into a unified legal document — the «Social Code». This paper argues why it is not necessary to combine social and economic rights into a single conglomerate and mistakenly equate social rights and the right to social security. A study of domestic legislation in the field of healthcare shows its compliance with all the provisions of ILO Convention No. 102 and even on a number of issues (in particular, provision for the fact of illness) provides a higher level of protection. Keywords: social rights, judicial protection, Social Code, social assistance, ILO Convention.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Ходусов А.А. Судебная защита социальных прав и свобод человека и гражданина: внутригосударственный и международный механизмы. Вестник Московского университета МВД России. 2020(6):65-9.
Социальные права (далее — СП) в советской доктрине описывались учеными, как права, обладающие совершенно другой юридической природой, чем политические или гражданские [5, с. 45]. Это объяснялось тем фактом, что для их успешной реализации государство должно было принимать активные экономические меры. Отсюда вытекало следствие — именно материальные возможности государства обуславливают возможность обеспечения СП различных групп населения. Однако, по нашему мнению, необходима ликвидация устаревших представлений о сущности социальной помощи, которая в теории и на практике ранее отождествлялась с некоей благотворительностью.
В современном мире, СП — это полноценная правовая область, а их наличие — атрибутивное и обязательное качество Российской Федерации, которая должна выполнять определенные юридические обязанности перед своим населением. Наиболее продуктивным внутригосударственным средством защиты нарушенных прав граждан является их судебная защита, которая реализуется в Российской Федерации с помощью судопроизводства. Общий рост числа обращений в суд за защитой таких СП граждан, как трудовые, жилищные права, а также право на получение социальных пособий и пенсий, в процессе судебной практики, вызывают ряд затруднений правового и сугубо социального характера, поэтому назрела необходимость построения новой и эффективной системы зашиты СП.
Актуальность темы предопределила цель данной статьи, которая заключается в выработке теоретических положений, направленных на совершенствование конституционно-правового регулирования социальных прав и практических рекомендаций, призванных облегчить роль судебной системы в защите таких прав. Эффективная, действенная система регулирования сферы СП — это не просто совокупность юридических норм, а еще и стандарт, цель, к которой необходимо стремиться государству. В части 1 статьи 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 года закреплено, что СП должны быть обеспечены постепенно, планомерно и «в максимальных пределах имеющихся ресурсов» [8, с. 114].
В юридической литературе можно встретить различные определения группы СП и свобод человека. Ряд правоведов считает, что СП должны обеспечивать «достойную жизнь» человека и гражданина, а другая часть — избегают подобных словосочетаний, говоря лишь о «нормальной» жизни.
К примеру, В.А. Иваненко и В.С. Иваненко используют термин «достойная жизнь» и считают, что СП — «это признаваемый обществом и государством и закрепленный в нормативно-правовых актах комплекс прав и свобод, которыми должен обладать каждый человек с целью обеспечения и защиты своих определенных свойств, интересов и возможностей, необходимых ему для нормального физиологического, материального и духовного существования и развития, для социально достойной жизни и общественно значимой деятельности» [9, с. 129]. Однако, «достойная жизнь» в контексте определения СП — дискуссионная тема среди правоведов, так как это категория, которая не поддается конкретизации и однозначной юридической оценке.
О.А. Снежко под СП понимает «зафиксированные в Основном Законе возможности претендовать на получение от государства материальных благ для удовлетворения жизненных потребностей, которые
требуются для нормального физиологического, материального и духовного существования и развития» [10, с. 157]. Несмотря на то, должны ли давать СП возможность жить «достойно» или просто «существовать», концептуальные юридические нормы, которые регламентируют данную сферу можно разделить на международные и отечественные нормы.
Принцип уважения СП и свобод человека — один из основополагающих принципов международного права, который имеет характер норм jus cogens. Указанный принцип прописан в Уставе ООН — международное сотрудничество в поощрении и развитии уважения к правам человека без какой-либо дискриминации входит в обязанность всех государств (часть 3 статьи 1) [13, с. 45]. Международные стандарты СП и свобод человека можно систематизировать на ряд групп, в зависимости от уровня правового регулирования. Основная группа — универсальные международные стандарты, которые находят отражение в признаваемых большинством государств международно-правовых документах. Так, СП на охрану здоровья, жилища, а также на социальное обеспечение базируются на универсальном международно-правовом акте Всеобщей декларации прав человека (10 декабря 1948 года). Помимо этого, к универсальным стандартам в области СП можно отнести Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966). Главный пробел, который мы выявили в отношении вопроса СП и международного регулирования, — РФ не присоединилась к Международной конвенции о защите прав трудящихся-мигрантов 1990 года, что не способствует желанию профессионалов
осуществлять свою трудовую деятельность в нашей стране [1, с. 762].
На международно-правовом уровне наиболее полно и всеохватывающе регулируются различные аспекты СП актами Международной организации труда — специализированной структурой ООН. Конвенция МОТ № 117 (22 июня 1962 года) «Об основных целях и нормах социальной политики» ключевая в сфере СП на международном уровне. Если проанализировать международные стандарты, представленные в нормах МОТ на предмет установления их соответствия отечественному законодательству в сфере социальных прав, можно сделать вывод, что функционирующее в РФ законодательство, касающееся организационно-правовых форм реализации СП для определенных категорий субъектов-получателей пособий в полной мере, согласуется с международными нормами [6, с. 1321].
Данный тезис подтверждается тем фактом, что недавно РФ завершила ратификацию Конвенции МОТ № 102 о нормах социального обеспечения и приняла международно-правовые обязательства, касающиеся семи структурных разделов данной Конвенци. Исследование отечественного законодательства в сфере здравоохранения показывает его соответствие всем положениям Конвенции МОТ № 102 и даже по ряду вопросов (в частности, обеспечения по факту болезни) предоставляет более высокий уровень защиты [2, с. 136].
Характеризуя региональные международные стандарты, которые отражены в международно-правовых актах межгосударственных организаций и межгосударственных стандартах, необходимо отметить роль актов Совета Европы в области СП [2, с. 112]. Помимо всего вышесказанного, РФ продолжает сотрудничество с иностранными государствами по вопросам СП.
Если говорить о реальности сегодняшнего дня, то только отечественное законодательство встречает проблемы, связанные со спорными вопросами СП. Общий рост числа обращений в суд за защитой таких СП граждан, как трудовые, жилищные права, а также право на получение социальных пособий и пенсий, в процессе судебной практики вызывает ряд затруднений правового и сугубо социального характера [15, с. 25]. Главная причина этих затруднений — слишком большое разнообразие законодательных и нормативных правовых актов, которые касаются оснований, видов, форм, размеров и порядка предоставления социальных льгот. Осложняет данный вопрос тот факт, что источники выплат не отражаются в действующем законодательстве; многие акты в сфере СП — проти-
воречивы по своей сути. Нам видится необходимым объединение и систематизация правовых актов в социальной сфере в унифицированный правовой документ — «Социальный кодекс». Причина необходимости отдельного выделения Социального кодекса заключается в специфике нарушений СП, которые подлежат судебной защите: не в виде противоправного действия, а бездействия государства. Зачастую, резолютивная часть актов судебной защиты СП принуждает государство (которое наиболее часто выступает ответчиком) принять меры для выполнения своих конституционных обязанностей. К сожалению, судебная «защита социальных прав» — это не естественное исполнение государством своих обязанностей, а судебное принуждение [11, с. 45].
Еще одной причиной, по которой необходимо создать единый Социальный кодекс — большое количество инструкций, разъяснений, писем и уточнений представителей исполнительной власти, многие из которых не являются нормативными правовыми актами, но в практической деятельности подменяют действующее законодательство. Принятие Социального кодекса даст возможность систематизировать нормот-ворческий процесс, а также сформировать единые правила, которыми смогут руководствоваться органы исполнительной власти при принятии законодательных решений в данной сфере.
Помимо вышесказанного, считаем, что региональные конституционные суды могут иметь решающее значение для налаживания системы судебной защиты СП. Несмотря на свою малочисленность (в 16 субъектах России), эти органы сумели сделать значимый вклад в механизм судебной защиты СП. Подтверждением данного тезиса выступают специализированные конференции, круглые столы и совещания, на которых обсуждаются судебные реформы. Так, например, в Кировской области, акцентировали внимание на важной роли региональных конституционных судов в защите СП и возможности укреплять единство России с их помощью [3, с. 29]. В Нижегородской области высказали мнение, что уставный суд даст возможность решения социально-правовых проблем в рамках одного региона и в конечном итоге улучшить жизнь граждан [12, с. 279]. В Самарской области посчитали, что при формировании уставного суда ожидается его «полная загрузка» социальными делами [4].
Итак, в сфере судебной защиты СП региональные конституционные суды решали бы два важных вопроса: осуществляли защиту СП посредством отправления конституционного судопроизводства, предполагающую вынесение правоохранительного
акта; способствовали бы более эффективной защите СП посредством научно-просветительской деятельности судов и судей. Также хотелось бы отметить, что построение Социального кодекса должно происходить с учетом разграничения социальных и чисто экономических прав. Устоявшееся доктринальное единство группы социально-экономических прав мы можем объяснить рядом обстоятельств. Первое, это то, что и социальные, и экономические права нацелены на единый результат — удовлетворение базовых материальных потребностей каждого человека. Второе — конституционные права не классифицируются по категориям, то есть четкого разделения прав на группы нет, например, право на отдых можно отнести и к социальным, и к трудовым. И, наконец, третье — советская доктрина — родоначальница смешанной концепции прав человека. По нашему мнению, это в корне не верно, так как во главе правового статуса не может быть размытая совокупность социально-экономических прав, которые фактически сводятся только к некоторым мерам социальной защиты. По нашему мнению, также ошибочно ставить знак равенства между социальными правами и правом на социальное обеспечение.
Проведенный анализ проблемы показал, что Российская Федерация признает общепризнанные принципы и нормы международного права составной частью ее правовой системы, при этом устанавливая соотношение по юридической силе принципов международного права и внутригосударственных правовых норм, однако на внутреннем уровне, судебная система испытывает ряд затруднений при защите СП и свобод своих граждан, ввиду того, что существует слишком большое количество разрозненных законодательных и нормативных правовых актов в данной сфере. Осложняет данный вопрос и тот факт, что источники выплат не отражаются в действующем законодательстве, многие акты в сфере СП противоречивы по своей сути. Нам видится целесообразным и необходимым объединение и систематизация правовых актов в социальной сфере в унифицированный правовой документ «Социальный кодекс», а также широкое внедрение региональных конституционных судов.
Литература
1. Атабекова Н.Е. Социальные права человека в международно-правовом измерении // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. 2016. № 7-5. С. 916.
2. Европейский кодекс социального обеспечения
ETS № 048 (принят в Страсбурге 16 апреля 1964 г.) (Российская Федерация не участвует) // URL: http://docs.cntd.ru/document/901801282 (дата обращения: 08.05.2020).
3. Заболотских Е.М. Межрегиональный круглый стол «Уставный суд Кировской области: проблемы и перспективы создания» // Журнал конституционного правосудия. 2010. № 1. 30 марта. С. 28-31.
4. Интервью начальника Управления судебного департамента Самарской области Вербицкой Л.Б. — радио «Эхо Москвы» в Самаре 17.09.2008 // URL: http://usd.sam.sudrf.ru / (дата обращения: 08.05.2020).
5. Кененова И.П., Троицкая А.А., Шустров Д.Г. Сравнительное конституционное право в доктрине и судебных решениях // М.: КРАСАНД, 2015.
6. Конвенция № 117 Международной организации труда «Об основных целях и нормах социальной политики» (заключена в Женеве 22 июня 1962 года) // Конвенции и рекомендации, принятые Международной Конференцией труда. 1957-1990. Т. II. Женева, Международное бюро труда, 1991. С. 1321-1329.
7. Конвенция № 102 Международной организации труда «О минимальных нормах социального обеспечения» (заключена в Женеве 28 167 июня 1952 года) // Конвенции и рекомендации, принятые Международной Конференцией труда. 1919-1956. Т. 1. Женева, 1991.
8. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 года) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1994. № 12.
9. Социальные права человека и социальные обязанности государства: международные и конституционные правовые аспекты / Иваненко В.А., Иваненко В.С. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003. 404 с.
10. Снежко О. А. Защита социальных прав граждан: теория и практика: монография / О.А. Снежко. М.: «Инфра-М», 2013. 274 с.
11. Скорик Н.В. Социальные права человека и гражданина как совокупность конституционных прав // Отечественная юриспруденция. 2018. № 7 (32).
12. Трусов Н.А., Лаврентьев А. Р. Круглый стол по теме «Конституционный (уставный) суд
субъекта Российской Федерации: состояние, проблемы, перспективы» (обзор) // Вестник Нижегородской академии МВД России. 2016. № 4 (36). С. 332.
13. Устав ООН (принят 26 июня 1945 г.) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XII. М., 1956. С. 14-47.
14. Федеральный закон от 3 июня 2009 г. № 101-ФЗ «О ратификации Европейской социальной хартии (пересмотренной) от 3 мая 1996 года» // СЗ РФ. 2009. № 23. Ст. 2756.
15. Ходусов А.А. Конституционная защита социальных прав и свобод // Евразийская адвокатура. 2017. № 2 (27).
References
1. Atabekova N.E. Social human rights in the international legal dimension // international journal of applied and fundamental research. 2016. No. 7-5. P. 916.
2. The European code of social security ETS No. 048 (adopted in Strasbourg on 16 April 1964) (Russian Federation is not involved) // URL: http:// docs.cntd.ru/document/901801282 (date accessed: 08.05.2020).
3. Zabolotskikh E.M. interregional round table "Authorized court of the Kirov region: problems and prospects for development" // the Journal of constitutional justice. 2010. No. 1. March 30. Pp. 28-31.
4. Interview of the head of the judicial Department of the Samara region Verbitskaya L.B. — radio "Echo of Moscow" in Samara 17.09.2008 // URL: http://usd.sam.sudrf.ru (accessed: 08.05.2020).
5. Kenenova I.P., Troitskaya A.A., Shustrov D.G. Comparative constitutional law in the doctrine and judicial decisions // M.: KRASANG, 2015.
6. Convention No. 117 of the International labour organization "On the main goals and norms of social policy" (concluded in Geneva on June
22, 1962) // Conventions and recommendations adopted by the International labour conference. 1957-1990. Vol. II. Geneva, International labour office, 1991. Pp. 1321-1329.
7. Convention No. 102 of the International labour organization "On minimum standards of social security" (concluded in Geneva on 28,167 June 1952) // conventions and recommendations adopted by the International labour conference. 1919-1956. Vol. 1. Geneva, 1991.
8. International Covenant on economic, social and cultural rights (adopted by UN General Assembly resolution 2200 A (XXI) of December 16, 1966) // Bulletin of the Supreme Court of the Russian Federation. 1994. No. 12.
9. Social human rights and social responsibilities of the state: international and constitutional legal aspects / Ivanenko V.A., Ivanenko V.S. St. Petersburg: Yurid. center Press, 2003. 404 p.
10. Snezhko O.A. Protection of social rights of citizens: theory and practice: monograph / O. A. Snezhko. M.: "Infra-M", 2013. 274 p.
11. Skorik N.V. Social rights of a person and a citizen as a set of constitutional rights // Domestic jurisprudence. 2018. № 7 (32).
12. Trusov N.A., Lavrentiev A.R. Round table on "Constitutional (statutory) court of the subject of the Russian Federation: state, problems, prospects" (review) // Bulletin of the Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of internal Affairs of Russia. 2016. No. 4 (36). P. 332.
13. Charter of the United Nations (adopted on June 26, 1945) // Collection of current treaties, agreements and conventions concluded by the USSR with foreign States. Issue XII. M., 1956. Pp. 14-47.
14. Federal law No. 101-FZ of June 3, 2009 "On ratification of the European social Charter (revised) of May 3, 1996" / / Sz RF. 2009. No. 23. St. 2756.
15. Khodusov A.A. Constitutional protection of social rights and freedoms // Eurasian advocacy. 2017. № 2 (27).
