СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ Текст научной статьи по специальности «Право»

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

УДК 342.25

DOI: 10.18522/2313-6138-2021-8-2-4

Джагарян Наталья Владимировна,

доктор юридических наук, доцент, доцент кафедры муниципального права и природоохранного законодательства, юридический факультет, Южный федеральный университет, 344007, г. Ростов-на-Дону, ул. М. Горького, д. 88, е-mail: ndjagaryan@yandex.ru

Dzhagaryan, Natalia V.,

Doctor of Law, Associate Professor, Department of Municipal Law and Environmental Legislation, Law Faculty,

Southern Federal University, 88 M. Gorkogo St., Rostov-on-Don, 344007, Russian Federation, е-mail: ndjagaryan@yandex.ru

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

♦

JUDICIAL POWER AND LOCAL SELF-GOVERNMENT

АННОТАЦИЯ. В статье автором проанализирована конституционная модель местного самоуправления, которая находится в основе специфики судебной защиты прав местного самоуправления, определено место права на судебную защиту в системе государственных гарантий местного самоуправления, указаны субъекты права на судебную защиту местного самоуправления и особенности распределения прав и обязанностей по судебной защите прав местного самоуправления между ними, особое внимание уделено определению роли и места Конституционного Суда РФ как гаранта конституционных прав местного самоуправления.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: конституция; народовластие; местное самоуправление; судебная власть; судебная защита прав местного самоуправления.

ABSTRACT. In the article, the author analyzes the constitutional model of local self-government, which is the basis of the specifics of judicial protection of the rights of local self-government, determines the place of the right to judicial protection in the system of state guarantees of local self-government, identifies the subjects of the right to judicial protection of local self-government and the features of the distribution of rights and obligations for judicial protection of the rights of local self-government between them, special attention is paid to determining the role and place of the Constitutional Court of the Russian Federation as a guarantor of the constitutional rights of local self-government.

KEYWORDS: constitution; democracy; local self-government; judicial power; judicial protection of the rights of local self-government.

ОБРАЗЕЦ ЦИТИРОВАНИЯ: Джагарян Н.В. Судебная власть и местное самоуправление // Вестник Юридического факультета Южного федерального университета. 2021. Т. 8, № 2. С. 26-30. БОТ: 10.18522/2313-6138-2021-8-2-4.

FOR CITATION:

Dzhagaryan, N.V. Judicial power and local self-government. Bulletin of the Law Faculty, SFEDU. 2021. Vol. 8, No. 2. P. 26-30 (in Russian). DOI: 10.18522/23136138-2021-8-2-4.

© Н.В. Джагарян, 2021

В условиях современного конституционализма можно считать общепризнанным отведение местному самоуправлению роли одной из необходимых и важных основ организации демократического государства и общества, включение приоритетов и принципов муниципализма в число опорных политико-правовых идей устойчиво-целостного конституционного развития. Упрочивающимся пониманием того, что демократия, чтобы быть действенной и эффективной, должна не просто иметь универсальное, «сквозное» значение, охватывая собой все территориальные уровни публичной власти, но и получать максимально широкое, зримое воплощение прежде всего по месту постоянного проживания человека, на уровнях власти, наиболее приближенной к населению, определяются цели укрепления и развития муниципальных институтов народовластия, усиления их роли в конституционном механизме организации общественной жизнедеятельности.

Именно с развитием местного самоуправления сегодня во многом связаны надежды, касающиеся преодоления дефектов и дисфункций, свойственных традиционным институтам государственной демократии, и в том числе возможности для снятия отчуждения человека от власти, инициирования и активизации общественных инициатив, непосредственного вовлечения людей в процесс решения наиболее значимых для них вопросов повседневной жизни исходя из собственных интересов и потребностей.

Вместе с тем каждая страна реализует собственную, отвечающую национальным традициям и приоритетам, модель местного самоуправления и, соответственно, сталкивается со своими проблемами и сложностями при формировании и развитии в конкретных условиях муниципальных институтов демократии. Становление местного самоуправления в современной России является отражением сложного, противоречивого процесса комплексной трансформации российской государственности на основе принципов верховенства права и демократии, характеризуется неоднозначными, порой разнонаправленными тенденциями. При этом заложенный потенциал местного самоуправления как института, призванного обеспечивать самостоятельное решение насе-

лением вопросов организации своей жизнедеятельности по месту жительства, до настоящего времени по разным причинам реализован далеко не в полной мере.

Раскрывая смысл взаимосвязанных конституционных положений, определяющих социально-политический и правовой статус местного самоуправления, Н.С. Бондарь указывает на триединые аспекты конституционно-правовой природы местного самоуправления как институционной основой муниципальной демократии, характеризующие его: во-первых, в субъективно-личностном измерении — как институт правового положения личности; во-вторых, в социальном плане — как средство самоорганизации общества, достижения определенной автономии общества во взаимоотношениях с государством, что позволяет в конечном счете определить местное самоуправление в качестве института гражданского общества; в-третьих, в публично-властном аспекте — как особую форму осуществления населением публичной власти по месту жительства [1, с. 48-66]. Осмысление конституционно-правового регулирования под углом зрения этого методологического подхода позволяет выделить следующие основные конкретизированные моменты, отражающие важнейшие конституционно-правовые свойства и признаки местного самоуправления.

1. Конституционным единством в природе местного самоуправления организационно-властных и субъективно-правовых, конкретно-личностных начал определяется понимание местного самоуправления как интегрального единства осуществления власти и свободы местного сообщества. Конкретизированным нормативным выражением этого общего конституционного подхода служит, например, сформированная еще в начале 1990-х гг. концептуальная модель Устава г. Ростова-на-Дону, в соответствии с которой вся система городского самоуправления раскрывается на основе определения объединенных в городское сообщество граждан в качестве первичных носителей прав на осуществление местного самоуправления.

2. Лежащее в основе местного самоуправления взаимодействие населения по месту жительства для совместного решения вопросов непосредственного жизнеобеспечения демон-

28

Н.В. ДЖАГАРЯН. ВЕСТНИК ЮРИДИЧЕСКОГО ФАКУЛЬТЕТА ЮФУ 2021. Т. 8, № 2. С. 26-30

стрирует роль и значение местного самоуправления как порождения, выражения и организационной формы преобразования и развития традиционных общинных отношений, связанных с горизонтальной самоорганизацией и наиболее непосредственными, основанными во многом на личностно-эмоциональной привязанности, проявлениями социальной солидарности [4, с. 54-55]. Отсюда — соотношение местного самоуправления с гражданским обществом. При всем разнообразии подходов к пониманию этого явления, включая отрицание гражданского общества как самостоятельного социально-правового и политического феномена, нельзя не признать, что на определенном этапе развития цивилизации возникает особое политико-правовое и социально-экономическое состояние целостной системы жизнедеятельности людей, при котором их добровольные коллективные действия свидетельствуют об обеспечении свободы и достоинства личности, удовлетворении частных и публичных интересов, реализации индивидуальных и коллективных прав и свобод, что и принято обозначать как гражданское общество.

3. Сам характер местного самоуправления предполагает, что оно является уровнем власти, наиболее приближенным к населению как в территориальном, так и в функциональном, организационном выражении, и призвано обеспечивать реальную всеобщность участия граждан в решении вопросов местного значения.

4. Местное самоуправление носит ярко выраженный социально ориентированный характер, его главное предназначение состоит в обеспечении удовлетворения повседневных нужд, потребностей, интересов местных жителей, связанных с коммунально-бытовым, медицинским, образовательным, а также продовольственным, транспортным, информационно-коммуникационным и иным обслуживанием по месту жительства.

5. Местное самоуправление выступает сферой активного соприкосновения и взаимодействия общественных и государственных интересов, так что от уровня развития муниципальной демократии во многом зависит качество механизмов их согласования, гармонизации во взаимоотношениях между местным населением и государством [3, с. 52-53]. Согласно правовой позиции Конституционно-

го Суда РФ, законодательное регулирование, предусматривающее реализацию местного самоуправления на основе сочетания государственных и общественных начал, не изменяет природу местного самоуправления и не затрагивает право граждан самостоятельно решать вопросы местного значения.

Всестороннее обеспечение и реализация конституционных основ местного самоуправления невозможны без реального обеспечения судебной защиты прав местного самоуправления в судебных инстанциях [5]. Конституция гарантирует местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя. Свое развитие, дополнительное усиление этот принцип получает на уровне регионального законодательства и в муниципально-правовых актах. Как следует из ст. 75 Устава Ростовской области, органы государственной власти Ростовской области обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления; они не вправе принимать решения и совершать действия, ограничивающие эти права населения на осуществление местного самоуправления.

Сложноструктурной конституционной моделью местного самоуправления предопределяется необходимость судебной защиты прав местного самоуправления с помощью конституционного, гражданского, арбитражного, административного судопроизводства. Судебная защита обеспечивается в отношении любых актов, решений и действий, которые затрагивают права местного самоуправления.

В законодательстве определен круг субъектов, обладающих правом на судебную защиту прав местного самоуправления. Во-первых, это граждане, проживающие на территории муниципального образования (члены местного сообщества); причем это могут быть как индивидуальные, так и коллективные жалобы. Во-вторых, таким правом обладают органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, перечень которых определяется уставом муниципального образования. Причем для органов и должностных лиц местного самоуправления подобные обращения в суд не только право, но и обязанность, что порой получает и нормативно-правовое подтверждение в уставах муниципальных образований.

В судебном механизме гарантирования прав местного самоуправления особую роль играет конституционное правосудие. Это объясняется целым рядом обстоятельств, но в первую очередь — самой природой конституционно-судебного контроля и характером решаемых с его помощью задач, которые не сводятся к классическому пониманию функционально-правового содержания судебной власти, неразрывно связаны с обеспечением при помощи специфического, только Конституционному Суду присущего правового инструментария прямого действия Конституции, в том числе ее норм, относящихся к местному самоуправлению.

Юридическое предназначение и функциональное содержание конституционного правосудия характеризует его, прежде всего, в качестве института, оказывающего охранительно-гарантирующее воздействие на состояние конституционно-правовой системы. Вместе с тем, не замыкаясь пределами правовой охраны Конституции РФ, Конституционный Суд оказывает на нее и на формируемые в порядке реализации конституционных принципов и положений нормативно-регулятивные комплексы заметное преобразовательное воздействие [2, с. 87-89]. Это обеспечивается, с одной стороны, путем повышения уровня внутрисистемной организации, углубления и развития нормативного потенциала Конституции, с другой — гармонизацией юридической и фактической конституции, конституционных норм и социальной реальности, включая общественное сознание. Конституционные нормы становятся устойчивым, действительным и действенным фактором реальной публичной политики. Это обеспечивается за счет того, что при сохранении в них основного (ядрового) содержания, отражающего базовые, коренные социальные идеалы, традиции, отношения, конституционное правосудие оказывает преобразующее воздействие на «серую зону» конституционных норм, на ту область их нормативно-смыслового наполнения, которая допускает возможность правоприменительного усмотрения и, соответственно, возможность принятия более чем одного решения, или, напротив, имеет пустоты, лакуны, стихийно заполняемые юридической практикой. В этой зоне осуществляется правовая кристаллиза-

ция, порождающая вполне определенные актуализированные применительно к текущим условиям нормативные стандарты и ценности, происходит конституционализация реальности, ее приведение к единому всеобщему конституционно-правовому эталону, в котором выражаются фундаментальные демократические ценности равенства, справедливости, социальной солидарности.

Потребности развивающейся муниципальной практики, особенно в условиях периода активно проводимых муниципальных реформ, диктуют необходимость достоверной интерпретационной конкретизации конституционных требований, предъявляемых к организации и функционированию местного самоуправления, его взаимоотношениям с органами государственной власти.

Именно конституционное правосудие позволяет каждому гражданину как первичному субъекту права на осуществление местного самоуправления спорить с государством в лице законодателя по вопросам установления и изменения правовых институтов нормативной, организационной, территориальной, экономической основ местного самоуправления; добиваться надлежащего законодательного обеспечения осуществления на соответствующей территории местного самоуправления.

Посредством конституционного правосудия не только гарантируются конституционные ценности муниципальной демократии, но и раскрывается система сущностных конституционных характеристик местного самоуправления, обеспечивается их согласование. Уяснение специфики участия конституционного правосудия в гарантировании прав местного самоуправлении связано с пониманием того обстоятельства, что в современных условиях конституционно-судебный контроль оказывает все более существенное влияние на все стороны правовой жизни, определяет ее переход на новый уровень освоения ценностей верховенства права и Конституции в виде формирующегося судебного конституционализма [2].

По мнению Н.С. Тимофеева, Конституционный Суд РФ не только обеспечивает защиту местного самоуправления, но и существенно влияет на формирование его концепции, правовые позиции по вопросам местного самоуправления имеют отношение ко всем ос-

30

Н.В. ДЖАГАРЯН. ВЕСТНИК ЮРИДИЧЕСКОГО ФАКУЛЬТЕТА ЮФУ 2021. Т. 8, № 2. С. 26-30

новным институтам муниципального права и являются своеобразными носителями нормативных начал институтов местного самоуправления, специфическими источниками муниципального права [6, с. 109].

Воздействие практики Конституционного Суда РФ на развитие конституционного регулирования национальной модели муниципальной демократии осуществляется различными способами:

- устранение Конституционным Судом РФ из национальной правовой системы путем признания ничтожными норм, не совместимых с конституционно защищаемыми ценностями муниципальной демократии, юридически дефектных, препятствующих нормальному муниципальному развитию. Впервые это было сделано в его Постановлении от 29 марта 2011 г. № 2-П;

- Конституционный Суд РФ вытолковывает из действующего конституционного регулирования в абстрактном и казуальном порядке сущностные характеристики муниципальной демократии и на этой основе обеспечивает адекватность категориального аппарата правового регулирования этой сферы общественных отношений выработанным им нормативным параметрам конституционной реальности. Конституционным Судом РФ были введены в нормативно-правовой оборот и обоснованы в качестве конституционных основополагающие категории демократического самоуправления, в том числе «муниципальная демократия», «муниципальная власть», «местное сообщество», «право на осуществление местного самоуправления»;

- влияние практики конституционного правосудия на развитие национальной модели местного самоуправления осуществляется через выведение из Конституции РФ и приведение к состоянию непротиворечивого единства конституционных принципов и ценностей муниципальной демократии, их последовательную интеграцию в нормативно-ценностную систему российской государственности;

- в конституционно-судебной практике происходит уточнение (детализация) конституционного содержания отдельных институтов муниципальной демократии;

- конституционным правосудием обеспечивается разрешение коллизий и конфликтов

между различными отраслевыми подходами к правовому регулированию институтов муниципальной демократии, что имеет существенное значение для повышения уровня правовой определенности правоотношений и гарантиро-ванности прав и законных интересов их участников;

- конституционное правосудие обеспечивает транслирование и адаптацию в национальной правовой системе наднациональных норм о местном самоуправлении, приводит к согласованию универсальные и национальные принципы муниципальной демократии, что также служит целям конституционного развития местного самоуправления.

Таким образом, подводя итог, следует отметить, что важнейшей конституционной гарантией местного самоуправления является судеб-но-юрисдикционный механизм обеспечения его прав. Именно посредством судебной защиты реально обеспечивается положение местных сообществ в качестве равноправных субъектов во взаимоотношениях с государством, недопустимость обращения с ними как с объектом государственной деятельности, иное не соответствовало бы статусу местных сообществ как субъектов права на осуществление муниципальной власти, гарантированному, в частности, запретом на ограничение прав местного самоуправления.

Литература

1. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2009. 592 с.

2. Бондарь Н.С. Судебный конституционализм: доктрина и практика. М.: ИНФРА-М, 2018. 528 с.

3. Джагарян Н.В. Конституционное правосудие как фактор формирования и развития конституционно-правовой концепции представительной демократии // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 2. С. 49-53.

4. Джагарян Н.В. Представительная демократия и ее реализация в местном самоуправлении: вопросы теории и практики. Ростов н/Д: Издательство Южного федерального университета, 2013. 482 с.

5. Кожевников О.А. К вопросу об эффективности реализации конституционно-правовой судебной защиты в муниципальных образованиях // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2020. № 1. С. 34-43.

6. Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений: история и современность. Опыт России. М.: МГУ, 2005. 176 с.