CC BY
41DOI 10.24412/2076-1503-2021 -2-256-260 БАКАНОВА Ольга Борисовна,
УДК 342 аспирант кафедры конституционного и административного
права Марийского государственного университета, мировой судья судебного участка № 16 Волжского судебного района Республики Марий Эл в отставке,
е-таИ: Bakanova_ob@mail.ru
К ВОПРОСУ ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ СУДЕБНОЙ ЗАЩИТЫ ПРАВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Аннотация. В статье анализируется реализация и эффективность судебной защиты прав и законных интересов местного самоуправления как важнейшей конституционной гарантии. Автором раскрываются проблемы эффективности реализации права на судебную защиту граждан, населения муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления в порядке конституционного судопроизводства. Данная тема актуальна ввиду особой важности того, что исключительно судебные органы разрешают основную массу споров по защите прав интересов местного самоуправления. В статье приводится анализ судебной практики Европейского Суда по правам человека, Конституционного Суда РФ и Конституционного (уставного) суда Республики Марий Эл.
Ключевые слова: местное самоуправление, Конституция Российской Федерации, судебная защита, Европейский Суд по правам человека, Конституционный Суд Российской Федерации, Конституционный суд Республики Марий Эл.
BAKANOVA Olga Borisovna,
graduate student of the Department of Constitutional and Administrative Law of Mari State University, the justice of the peace plot No. 16 of the Volzhsky judicial district of the Republic of Mari El, retired.
TO THE QUESTION OF EFFICIENCY OF JUDICIAL PROTECTION OF LOCAL GOVERNMENT RIGHTS
Annotation. The article analyzes the implementation and effectiveness of judicial protection of the rights and legitimate interests of local government, as the most important constitutional guarantee. The author reveals the problems of the effective implementation of the right to judicial protection of citizens, the population of the municipality, local authorities and officials in the manner of constitutional proceedings. This topic is relevant in view of the special importance of the fact that exclusively judicial authorities resolve the bulk of disputes on protecting the rights of interests of local self-government. The article provides an analysis of the judicial practice of the European Court of Human Rights, the Constitutional Court of the Russian Federation and the Constitutional (Constitutional) Court of the Republic of Mari El.
Key words: local government, Constitution of the Russian Federation, judicial protection, European Court of Human Rights, Constitutional Court of the Russian Federation, Constitutional Court of the Republic of Mari El.
Из конституционных правовых норм Российской Федерации следует, что основой конституционного строя и неотъемлемым институтом гражданского общества государства является местное самоуправление. Однако для признания и гарантированности местного самоуправления на столь высоком уровне требуются обязательства государства по обеспечению его функционирования. В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент РФ В.В. Путин отметил, что без дее-
способного местного самоуправления невозможно эффективное функционирование власти в целом [1].
Одна из важнейшей гарантий, закрепленных в Основном Законе страны - судебная защита, занимающая не последнее место в системе гарантий прав граждан, в т.ч. и права на местное самоуправление.
Исключительно к компетенции суда относится разрешение любых споров, связанных с защитой прав, интересов и свобод человека.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2021
«Судебная власть - не отрасль или ведомство, а такая же опора государства, как законодательная и исполнительная ветви власти. Только сильное и авторитетное правосудие обеспечит эффективность усилий остальных ветвей власти, а главное - действительную защиту прав граждан» [2].
Как уже было отмечено, судебная защита прав местного самоуправления гарантирована на конституционном уровне в соответствии со ст. 133 Конституции РФ, из чего следует, что гарантиро-ванности соблюдения прав местного самоуправления законодатель уделил самое пристальное внимание.
Данный вывод подтверждает и Постановление Конституционного Суда РФ от 27.06.2013 г. за № 15-П, в котором подчеркивается универсальность судебной защиты как одного из способов защиты прав, интересов и свобод всех без исключения субъектов, в т.ч. и органов местного самоуправления [3].
Аналогичной позиции придерживается Европейский Суд по правам человека, отмечавший, что эффективность средств правовой защиты означает, в частности, что они должны предотвращать предполагаемое нарушение или прекращать его, равно как и предоставлять адекватную компенсацию за уже произошедшее нарушение (постановления от 26 октября 2000 г. по делу «Кудла (Kudla) против Польши», от 30 ноября 2004 г. по делу «Кляхин против России» и др.); в ситуации же, при которой правовая система государства позволяет, чтобы окончательное, обязательное судебное решение осталось недействующим к ущербу одной из сторон, право на судебную защиту становится иллюзорным, тогда как, по смыслу Конвенции о защите прав человека и основных свобод, исполнение решения, вынесенного любым судом, должно рассматриваться как неотъемлемая часть «суда» (постановления от 19 марта 1997 г. по делу «Хорнсби (Hornsby) против Греции», от 7 мая 2002 г. по делу «Бурдов против России», от 18 мая 2004 г. по делу «Продан (Prodan) против Молдовы», от 6 октября 2005 г. по делу «Шиляев против России», от 1 июня 2006 г. по делу «Буй (Buj) против Хорватии» и др.).
При этом необходимо заметить, что сама по себе деятельность суда не обеспечивает восстановление и реализацию права, а только судебная защита, в результате которой происходит реальное восстановление нарушенного права. Из чего можно сделать вывод, что гарантией реализации местного самоуправления является судебная защита как способ обеспечения конституционного права граждан на местное самоуправление, которое состоит из совокупности процессуальных действий, осуществляемых органами судебной вла-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2021
сти и направленных на восстановление нарушенного права.
Яркий пример - решение Конституционного суда Республики Марий Эл в связи с жалобой Л.В. Редкиной, которая оспорила п. 2.6.1 Административного регламента предоставления муниципальной услуги «Прием заявлений, постановка детей на учет для зачисления в муниципальные образовательные учреждения г. Йошкар-Олы, реализующие основную образовательную программу дошкольного образования (детские сады)» [4]. Данный пункт предусматривает для предоставления муниципальной услуги, в числе прочих, документ о наличии регистрации по месту жительства или временной регистрации по месту пребывания в городском округе. Л.В. Редкиной было отказано в предоставлении места в детском саду для ее ребенка в связи с непредставлением такого документа, поскольку она вместе с ребенком зарегистрирована в пос. Мари-Турек Республики Марий Эл, хотя фактически проживает в г. Йошкар-Оле, арендуя жилое помещение.
Конституционный суд признал указанный пункт Административного регламента не соответствующим Конституции Республики Марий Эл, нарушающим право граждан на образование и его общедоступность, а также конституционный принцип юридического равенства, установленный ст. 19 Конституции Республики Марий Эл, поскольку приводит к необоснованным различиям в правовом положении граждан, имеющих детей дошкольного возраста и постоянно проживающих на территории города Йошкар-Олы.
Обсуждая проблемы названного института, следует заметить, что судебная защита распространяется, во-первых, на население (граждан) муниципального образования, как основных субъектов местного самоуправления, если их права и интересы нарушены решениями муниципальной власти или муниципальными правовыми актами. Муниципальная демократия характеризуется не только непосредственным участием граждан в местных делах, но и возможностью их влияния на принятие местными органами решений [5, с. 18]. Поручая решение вопросов местного значения специально создаваемым органам, граждане вправе требовать от них качества и эффективности [6, с. 120]. Само понятие «защита прав» представляет собой деятельность субъекта по устранению препятствий реализации права, в т.ч. и самозащита права, либо это деятельность специальных, уполномоченных на защиту прав и законных интересов, государственных органов [7, с. 336].
Нельзя не согласиться с мнением И.М. Има-малиева, который считает, что право человека и гражданина на судебную защиту является одним
из наиболее значимых, т.к. через посредничество реализации данного права граждане главным образом могут защитить любые свои права и свободы от различных нарушений. Судебная защита, т.е. защита судом прав личности, - это эффективная правовая гарантия, заключающаяся в восстановлении нарушенного права личности, применении судом меры государственного принуждения к тем, кто совершает посягательство или угрожает таким посягательством на права граждан, на их законные интересы [8, с. 115].
Раскрывая содержание понятия «судебная защита права», следует отметить, что сама по себе судебная защита является одной из форм защиты нарушенных или поставленных под угрозу нарушения субъективных прав личности либо иных участников правоотношений. Именно поэтому судебная защита права гарантируется на самом высшем уровне прав местного самоуправления и имеет весьма важное значение.
Данные мнения поддерживает и Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 02.02.1996 г. № 4-П, в котором выражается мнение о необходимости создавать эффективные правовые механизмы устранения любых нарушении, допущенных государственными органами и должностными лицами [9].
В соответствии со ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами [10].
Однако, как видно из судебной практики, законодательные органы государственной власти субъектов Федерации в ряде случаев превышают свои полномочия, как пример, устанавливают структуру органов муниципального образования, несмотря на то что, согласно федеральному законодательству, вопрос о структуре отнесен непосредственно к компетенции самого местного самоуправления.
Имеются также случаи вмешательства органов государственной власти в компетенцию муниципальных образований. Так, депутаты Государственной думы и администрация г. Иркутска обжаловали в суд положение Областного закона в части назначения и подотчетности руководителей финансовых органов на местах областному финансовому управлению. Решением суда требования заявителей удовлетворены, т.к. нарушалось право органов местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения [11].
Многочисленная категория дел связана с финансово-экономической основой. Это обусловлено тем, что межбюджетные отношения в наименьшей степени урегулированы в законодатель-
стве. Суды сталкиваются с отсутствием необходимого правового регулирования этих вопросов на федеральном уровне.
Как пример, муниципальное образование -городской округ «Город Чита» оспаривало конституционность п. 3 ст. 242 БК РФ, согласно которому бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования текущего финансового года прекращают свое действие 31 декабря; до последнего рабочего дня текущего финансового года включительно орган, осуществляющий кассовое обслуживание исполнения бюджета, обязан оплатить санкционированные к оплате в установленном порядке бюджетные обязательства в пределах остатка средств на едином счете бюджета.
Как следует из представленных Конституционному Суду РФ материалов, отказано в удовлетворении исковых требований администрации городского округа «Город Чита» к Министерству финансов Забайкальского края и Министерству территориального развития Забайкальского края о взыскании задолженности, образовавшейся вследствие непредоставления в 2013, 2015 и 2016 гг. в полном объеме из бюджета Забайкальского края средств субсидий на осуществление городским округом «Город Чита» отдельных функций административного центра (столицы) Забайкальского края. По мнению заявителя, положения п. 3 ст. 242 БК РФ в их понимании судебными органами не соответствуют Конституции РФ, поскольку лишают муниципальное образование возможности взыскать с субъекта Федерации задолженность, возникшую по причине неисполнения взятой им на себя обязанности по софинансирова-нию расходных обязательств данного муниципального образования в конкретном финансовом году.
Рассмотрев данное дело, Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что завершение финансового года и прекращение действия бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и предельных объемов финансирования текущего финансового года само по себе не является основанием для прекращения принятых на себя субъектом Российской Федерации расходных обязательств и не может служить поводом для отказа в обеспечении их принудительного исполнения в рамках существующих судебных процедур. Иное означало бы, по существу, невозможность удовлетворения имущественных требований муниципального образования к субъекту Российской Федерации на том лишь формальном основании, что они предъявлены за пределами финансового года, в течение которого соответствующие бюджетные обязательства подлежали исполнению, и тем самым создавало бы - вопреки требованиям
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2021
ст. 8 (ч. 2), ст. 12, 19 (ч. 1), ст. 46 (ч. 1 и 2) и ст. 130 - 133 Конституции РФ - предпосылки для произвольного, путем затягивания перечисления бюджетных средств, уклонения субъекта Российской Федерации от своих функций и обессмысливало бы судебную защиту по такого рода вопросам.
Отказ судебных органов от обеспечения принудительного исполнения расходных обязательств, принятых на себя Забайкальским краем, лишь по мотиву предъявления требований о взыскании денежных сумм за пределами финансового года, в котором они подлежали перечислению согласно закону Забайкальского края о бюджете на соответствующий год, свидетельствует о том, что п. 3 ст. 242 БК РФ - в нарушение ст. 8 (ч. 2), ст. 130 (ч. 1), ст. 132 (ч. 1) и ст. 133 Конституции РФ - был придан смысл, противоречащий не только установленному данным Кодексом в порядке конкретизации конституционных основ финансовой системы государства принципу самостоятельности бюджетов (ст. 31), но и конституционному принципу самостоятельности местного самоуправления, в т.ч. в управлении муниципальной собственностью, формировании и исполнении местного бюджета, а также конституционному праву граждан на осуществление местного самоуправления.
Из приведенного анализа судебной практики Конституционного Суда РФ очевидно, что круг вопросов для обращения в суд в защиту прав местного самоуправления велик, что обусловлено во многом недостатками законодательства. Несмотря на признание универсальности защиты прав за судебной формой, следует согласиться с мнениями ученых о том, что наличие и деиствен-ность судебного механизма само по себе еще не является реальной гарантией защиты прав местного самоуправления. Главным здесь является результат такой защиты - восстановление нарушенного права или устранение угрозы его нарушения [12, с. 12]. Низкая эффективность судебной защиты прав местного самоуправления обусловлена целым рядом причин, многие из которых не связаны с самим механизмом судебной защиты, а скорее проистекают из низкой правовой культуры должностных лиц органов местного самоуправления, финансовой зависимости местного самоуправления от органов федеральной власти и т.п. [13, с. 4, 5].
В целом, соглашаясь с приведенным перечнем причин, необходимо уточнить, что эти причины и обстоятельства не свидетельствуют о низкой эффективности судебного способа защиты прав, интересов и свобод, они больше говорят о недостатках системы муниципального управления, несовершенстве законодательства, недостатках правового регулирования вопросов,
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2021
уровне правовой культуры местного сообщества и личности, предполагающий определенные знания правовых предписаний, регламентирующих организацию и деятельность местного самоуправления, кроме того, активные действия по реализации права на судебную защиту.
В качестве обобщения следует отметить, что эффективность защиты прав и интересов местного самоуправления повысится, если повысится уровень правовой культуры граждан и должностных лиц, кроме того, на федеральном уровне необходимо не только законодательное закрепление обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления, выражающих и представляющих интересы населения, обращаться в суд в случае малейшего нарушения прав и интересов местного сообщества, но и установлении реальной ответственности за невыполнение данной функции. Данные условия позволят гарантировать муниципальному образованию реализацию конституционного права на судебную защиту, в т.ч. в разумные сроки получить восстановление нарушенных прав.
Список литературы:
[1] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Россия должна быть сильной и конкурентоспособной» // Росс. газ. - 2002. - 19 апр.
[2] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Россия должна быть сильной и конкурентоспособной» // Росс. газ. - 1996. - 27 февр.
[3] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27.06.2013 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений частей 3 и 10 статьи 40 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и пункта 3 части 1 статьи 83 Трудового кодекса РФ в связи с жалобой гражданина А.В. Дубкова» // СПС «КонсультантПлюс».
[4] Постановление Конституционного суда Республики Марий Эл от 15 мая 2014 г. «По делу о проверке соответствия Конституции Республики Марий Эл пункта 2.6.1 Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Прием заявлений, постановка детей на учет для зачисления в муниципальные образовательные учреждения г. Йошкар-Олы, реализующие основную образовательную программу дошкольного образования (детские сады)" в связи с жалобой гражданки Л.В. Редкиной» // СПС «Консультант-Плюс».
[5] Михеева Т.Н., Михеев Д.С. Институт публичных слушаний в контексте принципа гласности местного самоуправления // Государствен-
ная власть и местное самоуправление. - 2016. - № 6. - С. 18.
[6] Михеев Д.С., Михеева Т.Н. Роль гласности в осуществлении общественного контроля на муниципальном уровне // Вестник Российского университета кооперации. - 2016. - № 2 (23). - С. 120.
[7] Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. - М.: Норма, 2010. - С. 336.
[8] Имамалиев И.М. Реализация конституционного права человека и гражданина на судебную защиту // Конституционное развитие России: меж-вуз. сб. науч. ст. - Саратов, 2000. - № 3. - С. 115.
[9] Постановление Конституционного Суда РФ от 02.02.1996 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности пункта 5 части 2 статьи 371, части 3 статьи 374 и пункта 4 части 2 статьи 384 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан К.М. Кульнева, В.С. Лалуева, Ю.В. Лукашова и И.П. Серебренникова» // СПС «КонсультантПлюс».
[10] Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Росс. газ. - 1993. - 25 дек.
[11] Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1 статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Государственной «Думы» // СПС «КонсультантПлюс».
[12] Новикова И.В. Судебная защита права на местное самоуправление в Россиискои Федерации: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. - Воронеж, 2004. - 244 с.
[13] Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации. Вопросы местного самоуправления // БВС РФ. - 1996. - № 12. - С. 13.
Spisok lite ratury:
[1] Poslanie Prezidenta Rossijskoj Federacii Federal'nomu Sobraniyu Rossijskoj Federacii «Rossiya dolzhna byt' sil'noj i konkurentosposobnoj» // Ross. gaz. - 2002. - 19 apr.
[2] Poslanie Prezidenta Rossijskoj Federacii Federal'nomu Sobraniyu Rossijskoj Federacii «Rossiya dolzhna byt' sil'noj i konkurentosposobnoj» // Ross. gaz. - 1996. - 27 fevr.
[3] Postanovlenie Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii ot 27.06.2013 g. № 15-P «Po delu o proverke konstitucionnosti polozhenij chastej 3 i 10 stat'i 40 FZ «Ob obshchih principah organizacii
mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» i punkta 3 chasti 1 stat'i 83 Trudovogo kodeksa RF v svyazi s zhaloboj grazhdanina A.V. Dubkova» // SPS «Konsul'tantPlyus».
[4] Postanovlenie Konstitucionnogo suda Res-publiki Marij El ot 15 maya 2014 g. «Po delu o proverke sootvetstviya Konstitucii Respubliki Marij El punkta 2.6.1 Administrativnogo reglamenta pre-dostavleniya municipal'noj uslugi "Priem zayavlenij, postanovka detej na uchet dlya zachisleniya v munic-ipal'nye obrazovatel'nye uchrezhdeniya g. Josh-kar-Oly, realizuyushchie osnovnuyu obrazovatel'nuyu programmu doshkol'nogo obrazovaniya (detskie sady)" v svyazi s zhaloboj grazhdanki L.V. Redkinoj» // SPS «Konsul'tantPlyus».
[5] Miheeva T.N., Miheev D.S. Institut publich-nyh slushanij v kontekste principa glasnosti mestnogo samoupravleniya // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. - 2016. - № 6. - S. 18.
[6] Miheev D.S., Miheeva T.N. Rol' glasnosti v osushchestvlenii obshchestvennogo kontrolya na municipal'nom urovne // Vestnik Rossijskogo univer-siteta kooperacii. - 2016. - № 2 (23). - S. 120.
[7] Shugrina E.S. Sudebnaya zashchita mestnogo samoupravleniya. - M.: Norma, 2010. - S. 336.
[8] Imamaliev I.M. Realizaciya konstitucionnogo prava cheloveka i grazhdanina na sudebnuyu zash-chitu // Konstitucionnoe razvitie Rossii: mezhvuz. sb. nauch. st. - Saratov, 2000. - № 3. - S. 115.
[9] Postanovlenie Konstitucionnogo Suda RF ot 02.02.1996 g. № 4-P «Po delu o proverke konstitucionnosti punkta 5 chasti 2 stat'i 371, chasti 3 stat'i 374 i punkta 4 chasti 2 stat'i 384 Ugolovno-pro-cessual'nogo kodeksa RSFSR v svyazi s zhalobami grazhdan K.M. Kul'neva, V.S. Lalueva, Yu.V. Lukash-ova i I.P. Serebrennikova» // SPS «Konsul'tantPlyus».
[10] Konstituciya Rossijskoj Federacii ot 12 dekabrya 1993 g. // Ross. gaz. - 1993. - 25 dek.
[11] Postanovlenie Konstitucionnogo Suda RF ot 01.12.2015 g. № 30-P «Po delu o proverke konstitucionnosti chastej 4, 5 i 5.1 stat'i 35, chastej 2 i 3.1 stat'i 36 FZ "Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii" i chasti 1 stat'i 3 Zakona Irkutskoj oblasti "Ob otdel'nyh vopro-sah formirovaniya organov mestnogo samoupravleniya municipal'nyh obrazovanij Irkutskoj oblasti" v svyazi s zaprosom gruppy deputatov Gosudarstven-noj «Dumy» // SPS «Konsul'tantPlyus».
[12] Novikova I.V. Sudebnaya zashchita prava na mestnoe samoupravlenie v RossiTskoT Federacii: dis. ... kand. yurid. nauk: 12.00.02. - Voronezh, 2004. - 244 c.
[13] Nekotorye voprosy sudebnoj praktiki po grazhdanskim delam Verhovnogo Suda Rossijskoj Federacii. Voprosy mestnogo samoupravleniya // BVS RF. - 1996. - № 12. - S. 13.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2021
