CC BY
295G^ ПРАВОСУДИЕ И СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
УДК - 342.5 рАДАЕВА Ж,
^ кандидат юридических наук, доцент кафедры
ЬЬК — 67.400 л л
государственно-правовых дисциплин
Северо-Кавказского филиала ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия» (г. Краснодар),
e-mail: [email protected]
12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс;
муниципальное право
СУДЕБНАЯ ЗАЩИТА В СИСТЕМЕ ГАРАНТИЙ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
Аннотация. Судебная защита местного самоуправления - это государственный способ защиты прав, свобод, законных интересов субъектов муниципальных правовых отношений, осуществляемый уполномоченными на то судебными органами в конституционном, административном, гражданском судопроизводстве.
Ключевые слова: местное самоуправление, гарантия судебной защиты местного самоуправления, муниципальная ответственность.
RADAEVA S. V.,
PhD in law, associate Professor of the Department of state and legal disciplines The North Caucasus branch of the «Russian state University ofjustice» (Krasnodar city)
JUDICIAL PROTECTION IN THE SYSTEM OF GUARANTEES OF LOCAL SELF-GOVERNMENT
Annotation. Judicial protection of local self - government is a state method of protection of rights, freedoms, legitimate interests of subjects of municipal legal relations, carried out by the authorized judicial bodies in constitutional, administrative, civil proceedings.
Key words: local self-government, guarantee of judicial protection of local self-government, municipal responsibility.
Местное самоуправление - одно из уникальнейших явлений государственной действительности в России. Его возрождение началось в начале 90-х годов прошлого века. Оно было ознаменовано принятием ряда нормативных правовых актов, в том числе Закона РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Но наиболее полное закрепление и правовое регулирование местного самоуправления осуществлено в Конституции 1993 г. и последующем законодательстве.
Анализ конституционных норм позволяет сделать вывод, что государство рассматривает местное самоуправление как одну из основ конституционного строя (ст. 3, 8, 9, 12), форму осуществления народом своей власти на местах, как самостоятельную деятельность населения под свою ответственность по решению вопросов местного значения как непосредственно, так и через выборные и иные органы местного самоуправления. Основной закон России содержит самосто-
ятельную главу, посвященную местному самоуправлению. Исследование положений Конституции РФ позволяет выделить основные принципы осуществления в государстве местного самоуправления: его самостоятельность, независимость органов местного самоуправления и, главное, гарантия судебной защиты местного самоуправления (ст. 134 Конституции РФ).
Как же работает данный принцип, какое развитие он получает в иных нормативных правовых актах российского государства? На эти вопросы мы отчасти ответим в настоящем исследовании.
Согласно ст. 130 Конституции РФ, местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2018
В силу ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления, в каждом правовом государстве устанавливаются общие принципы осуществления контроля над деятельностью органов местного самоуправления. При этом любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом. Он предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может там, где это целесообразно, осуществляться вышестоящими органами власти при выполнении органами местного самоуправления делегированных им задач. Административный контроль над органами местного самоуправления осуществляется таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство предназначено защитить [1].
При этом возможность контроля со стороны государства, в том числе судебного контроля, гарантируется правом на судебную защиту (ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления, ст. 134 Конституции РФ).
Судебная защита местного самоуправления - это государственный способ защиты прав, свобод, законных интересов субъектов муниципальных правовых отношений, осуществляемый уполномоченными на то судебными органами в конституционном, административном, гражданском судопроизводстве.
Характерными особенностями защиты местного самоуправления можно назвать следующие.
Во-первых, население муниципального образования является основным субъектом муниципальных правовых отношений. Оно реализует свое право на местное самоуправление, а значит, на судебную защиту как непосредственно, так и через выборные и иные органы местного самоуправления. К населению муниципального образования относятся все лица, проживающие на территории муниципального образования. Это граждане России, лица без гражданства (апатриды), иностранные граждане, беженцы и вынужденные переселенцы. Однако следует отметить, что объем правомочий в сфере местного самоуправления каждой группы неодинаков. Это, прежде всего, выражается в невозможности осуществлять местное самоуправление в таких формах, как муниципальные выборы, местный референдум, правотворческая инициатива, сход граждан. Данным правом обладают граждане РФ и граждане иностранного государства, с которым у России имеется международное соглашение [8].
Еще одним важным субъектом муниципальных отношений выступают органы местного самоуправления. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [9] (далее - закон о местном самоуправлении) к органам местного самоуправления относятся
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2018
избираемые населением либо формируемые представительным органом муниципального образования, наделяемые полномочиями на решение вопросов местного значения либо отдельными государственными полномочиями.
В статье 34 закона о местном самоуправлении закреплено правило, в силу которого муниципальное образование самостоятельно в решении вопроса о создании системы органов местного самоуправления. Однако ряд органов должен быть в структуре этой системы. К ним относятся глава муниципального образования, представительный орган, местная администрация. Системный анализ норм федерального и регионального законодательства позволяет нам сделать вывод, что правом на судебную защиту наделено не только население, но и органы местного самоуправления и их должностные лица. В законе о местном самоуправлении это проявляется в закреплении положения о том, что должностные лица и органы местного самоуправления могут быть привлечены к муниципальной ответственности только за действия или бездействие, факт совершения которых установлен решением соответствующего суда. Так, например, в ст. 24, 71 закона о местном самоуправлении предусматривается право населения отозвать депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо в случае принятия ими незаконного решения либо совершения противоправного действия (бездействия), только если они подтверждены решением соответствующего суда.
Аналогичные требования закона закреплены в ст. 73. Представительный орган муниципального образования может быть распущен, если решением суда будет установлен факт принятия им нормативного акта, противоречащего Конституции РФ, федеральному или региональному законодательству, либо факт бездействия - непроведение заседаний в течение трех месяцев без уважительных причин.
Статьи 74 и 74.1 закона о местном самоуправлении предусматривают возможность отрешения от должности главы муниципального образования, если им принят нормативный акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным законам и законам субъектов РФ, а также ненормативный акт, влекущий за собой нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, угрозу территориальной целостности, национальной и экономической безопасности государства. Но при этом вышеперечисленные обстоятельства должны быть подтверждены в судебном порядке.
Однако в литературе высказываются предположения, что защита местного самоуправления не только право органов местного самоуправления, но и их обязанность [5, с. 17]. К сожалению, в законе о местном самоуправлении нет специальной статьи, которая ответила бы на вопросы, возникающие в процессе анализа особенностей судебной защиты местного самоуправ-
ления. Однако исследование норм Конституции РФ (ст. 3, 12, 130, 131), закона о местном самоуправлении (ст. 1, 2, 3, гл. 5, 6) позволяет сделать вывод, что формирование органов местного самоуправления и наделение их соответствующими полномочиями на решение вопросов местного самоуправления направлено, прежде всего, на содействие реализации населением муниципального образования права на местное самоуправление. Следовательно, защита права местного самоуправления входит в число обязанностей органов и должностных лиц местного самоуправления не только путем обращения в соответствующие судебные органы, но и добросовестным выполнением своих обязанностей по решению вопросов местного значения, организации жизнедеятельности населения на территории муниципального образования, принятием муниципальных правовых актов в соответствии с требованиями Конституции РФ, федеральным и региональным законодательством, а также общепризнанными принципами международного права.
В литературе высказывается предложение об узком и широком толкованиях термина «субъекты защиты права на местное самоуправление». В случае узкой трактовки данного термина к ним следует отнести только соответствующие судебные органы [7, с. 15-20]. Видимо, в данном случае автор исходит из особенностей юридической практики, где в качестве субъектов рассматриваются лишь органы и должностные лица, наделенные государственно-властными полномочиями на принятие юридически значимого решения. А более широкая трактовка субъектов защиты местного самоуправления включает сюда граждан (население) муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления.
В этой же системе называется Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» устанавливается императивное предписание об учреждении должности Уполномоченного в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами [10].
Данный нормативный акт содержит перечень средств, с помощью которых Уполномоченный по правам человека способствует восстановлению нарушенных прав, в том числе, на местное самоуправление, совершенствованию законодательства о правах человека. Он вправе по итогам рассмотрения жалобы обратиться в суд за защитой прав и свобод, в том числе, с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения суда, инициировать проверку в органах прокуратуры. Уполномоченный по правам человека наделен правом обращаться с жалобой в Конституционный Суд РФ. Таким образом, Закон наделяет Уполномоченного довольно обширными правами в сфере защиты (в
том числе судебной) прав местного самоуправления, которые могут значительно повысить эффективность судебной защиты прав муниципальных образований и прав граждан на местное самоуправление.
Кроме того, согласно ст. 5 Закона об Уполномоченном, в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Сегодня уполномоченные по правам человека осуществляют свои полномочия в 81 субъекте Российской Федерации.
В научной литературе высказываются предложения о создании аналогичного федеральному и региональному института омбудсмена в муниципальных образованиях.
Д.Г. Жаромский называет эту должность «муниципальный правозащитник» [2, с. 163]. Однако на практике это пока не реализовано.
Еще одним субъектом права защиты местного самоуправления можно назвать межмуниципальные сообщества. К ним закон о местном самоуправлении относит советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации, общероссийское объединение муниципальных образований, межмуниципальные органы, некоммерческие организации муниципальных образований, которые могут создаваться в виде различных фондов.
И.А. Кокин полагает, что межмуниципальные ассоциации обладают широким спектром различных способов достижения целей их деятельности, в том числе в решении вопросов юридической защиты прав местного самоуправления, среди которых можно, в частности, выделить обращения в органы государственной власти, в том числе в органы судебной власти [4, с. 28]. Судебная защита местного самоуправления в системе гарантий занимает важнейшее место. Это ее свойство обусловлено деятельностью органов судебной власти. Ранее в наших работах о судебной власти мы предприняли попытки вывести наиболее полное ее определение, охарактеризовав эту ветвь государственной власти как обособленную, самостоятельную (независимую), структурно-организованную, осуществляемую судами, входящими в единую судебную систему Российской Федерации, реализующими на основании конституционных принципов функции по отправлению правосудия, судебного контроля, толкования права и законодательной инициативы [6, с. 148]. Таким образом, суды, составляющие судебную систему, выполняют многообразные функции, основная цель которых - защита прав и законных интересов субъектов права.
Защиту местного самоуправления осуществляют Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, суды общей юрисдикции и арбитражные суды в рамках конституционного, административного и гражданского судопроизводства. Е.С. Шугрина, анализируя особенности судебной защиты местного самоуправления, полагает, что в практике конституционного правосудия
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2018
выработаны подходы к определению системы гарантий права на судебную защиту, которые позволяли бы реализовать его в полном объеме [11, с. 6]. Ее составляют: доступность правосудия; требование рассмотрения дел законно установленным составом суда, без предубеждения, полно, всесторонне и объективно, с соблюдением правил о подсудности; возможность судебного представительства; состязательность и равноправие сторон, обеспечение государством механизма принудительного исполнения решения суда.
Сущность контрольной деятельности судов общей юрисдикции заключается в том, что они при рассмотрении конкретных дел оценивают законность актов и действий органов местного самоуправления и их должностных лиц. Согласно положениям Кодекса административного судопроизводства РФ [3], Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции и мировые судьи рассматривают и разрешают административные дела, связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие административные дела, возникающие из административных или иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля над законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, за исключением дел, отнесенных федеральными законами к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и арбитражных судов (ст. 17). При этом они рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, представительных органов муниципальных образований.
Согласно ст. 70 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления, должностные лица несут ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.
Основанием для привлечения к муниципальной правовой ответственности органов местного самоуправления и их должных лиц может быть принятие акта, нормативного и ненормативного содержания, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов РФ. Факт несоответствия правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления действующему законодательству должен быть установлен вступившим в законную силу судебным решением. И только после этого начинает работать механизм привлечения к ответственности представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования, главы местной администрации.
Кодекс административного судопроизводства РФ определяет технологии рассмотрения административ-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2018
ного дела об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (разд. IV).
Административное исковое заявление подается в форме, определенной в ч. 1,8,9 ст. 125 КАС РФ: оно должно быть подано в письменной форме, в разборчивом виде, содержать обязательные реквизиты, такие, как подпись административного истца и его представителя (при наличии полномочий на подписание заявления). Закон предусматривает возможность подачи административного искового заявления в суд посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте соответствующего суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». При этом, если оно содержит ходатайство о применении мер предварительной защиты по административному иску, подписывается усиленной квалифицированной электронной подписью. При решении вопроса о принятии административного искового заявления судья может отказать в принятии административного искового заявления, оставить его без движения или возвратить.
Возбужденное административное дело об оспаривании нормативного акта должно быть рассмотрено в срок, не превышающий двух месяцев, а административное дело об оспаривании закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования - в десятидневный срок со дня поступления в суд административного искового заявления.
Закон предусматривает обязательное участие прокурора, который дает заключение по делу. Исключением из данного правила являются случаи, когда административное дело об оспаривании нормативного правового акта возбуждено на основании административного искового заявления прокурора.
Стороны должны быть извещены надлежащим образом о дне и времени рассмотрения дела. При этом их неявка без уважительных причин не может служить препятствием к рассмотрению дела, за исключением, если она была признана судом обязательной. Пределами рассмотрения административного искового заявления, в силу ст. 215 КАС РФ, является разрешение следующих вопросов:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в чьих интересах подано административное исковое заявление;
2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;
б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;
в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;
г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;
3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Следует отметить, что закон исключает возможность заключения по административному делу об оспаривании нормативного правового акта мирового соглашения. Но при этом административное дело может быть прекращено судом на любой стадии процесса, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца либо, если лицо, обратившееся в суд, отказалось от своего требования и отсутствуют публичные интересы, препятствующие принятию судом данного отказа.
Важным этапом судебного контроля в данном случае является принятие решения по административному делу и его правовые последствия.
В соответствии со ст. 216 КАС РФ в случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты. Более того, не могут применяться нормативные правовые акты, которые имеют меньшую юридическую силу и воспроизводят содержание нормативного правового акта, признанного не действующим полностью или в части, либо на нем основаны и из него вытекают.
Таким образом, защита местного самоуправления есть обязанность государства. Одной из эффективных форм защиты следует назвать судебную защиту в сфере местного самоуправления. Она - основная его гарантия в Российской Федерации. Это, прежде всего, проявляется в ее особых процедурах. Судопроизводство является наиболее упорядоченным, так как осуществляется в строгой процессуальной форме, элементы которой проиллюстрированы в настоящем исследовании. Это гарантирует его эффективность и беспристрастность.
Список литературы:
[1] Европейская хартия местного самоуправления ETS N 122 (Страсбург, 15 октября 1985 // http:// base.garant.ru/2540485/#ixzz4k61Sx8j9 (дата обращения 13.06.2017).
[2] Жаромских Д.Г. Конституционное право на осуществление местного самоуправления и его защита судебными органами конституционного (уставного) контроля в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2001. - 212 с.
[3] Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 28.05.2017) // Собрание законодательства РФ. 09.03.2015, № 10. Ст. 1391.
[4] Кокин И.А. Роль ассоциаций органов местного самоуправления в юридической защите местного самоуправления // Местное право. 2000. № 6.
[5] Новикова И.В. Судебная защита права на местное самоуправление в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2004. - 27 с.
[6] Радаева С.В. Юридическая техника как условие повышения эффективности правосудия. Астрахань: Издатель Сорокин Р.В., 2013. - 169 с.
[7] Саладников В.В. Субъекты судебной защиты прав местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 10.
[8] Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 29.07.2002. № 30. Ст. 3032.
[9] Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 08.12.2017. № 279.
[10] Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (ред. от 31.01.2016) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 03.03.1997. № 9. Ст. 1011.
[11] Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. М.: Норма, Инфра-М, 2010. - 336 с.
Spisok literatury:
[1] Evropejskaya xartiya mestnogo samoupravleniya ETS N 122 (Strasburg, 15 oktyabrya 1985 // http://base. garant.ru/2540485/#ixzz4k61Sx8j9 (data obrashheniya 13.06.2017).
[2] Zharomskix D.G. Konstitucionnoe pravo na osushhestvlenie mestnogo samoupravleniya i ego zashhita sudebny'mi organami konstitucionnogo (ustavnogo) kontrolya v Rossijskoj Federacii: Dis. ... kand. yurid. nauk. Tyumen', 2001. - 212 s.
[3] Kodeks administrativnogo sudoproizvodstva Rossijskoj Federacii ot 08.03.2015 № 21-FZ (red. ot 28.05.2017) // Sobranie zakonodatel'stva RF. 09.03.2015, № 10. St. 1391.
[4] Kokin I.A. Rol' associacij organov mestnogo samoupravleniya v yuridicheskoj zashhite mestnogo samoupravleniya // Mestnoe pravo. 2000. № 6.
[5] Novikova I.V. Sudebnaya zashhita prava na mestnoe samoupravlenie v Rossijskoj Federacii: Avtoref. diss. ... kand. yurid. nauk. Rostov-na-Donu, 2004. - 27 s.
[6] Radaeva S.V. Yuridicheskaya texnika kak uslovie povy'sheniya e'ffektivnosti pravosudiya. Astraxan': Izdatel' Sorokin R.V., 2013. - 169 s.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № б • 201S
[7] Saladnikov V.V. Sub»ekty' sudebnoj zashhity' prav mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2007. № 10.
[8] Federal'ny'j zakon ot 25.07.2002 № 115-FZ (red. ot 31.12.2017) «O pravovom polozhenii inostranny'x grazhdan v Rossijskoj Federacii» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 29.07.2002. № 30. St. 3032.
[9] Federal'ny'j zakon ot 06.10.2003 № 131-FZ (red. ot 05.12.2017) «Ob obshhix principax organizacii
mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» // Rossijskaya gazeta. 08.12.2017. № 279.
[10] Federal'ny'j konstitucionny'j zakon ot 26.02.1997 № 1-FKZ (red. ot 31.01.2016) «Ob Upolnomo-chennom po pravam cheloveka v Rossijskoj Federacii» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 03.03.1997. № 9. St. 1011.
[11] Shugrina E.S. Sudebnaya zashhita mestnogo samoupravleniya. M.: Norma, Infra-M, 2010. - 336 s.
Объединенная электронная
ЮРКОМПАНИ www.publish.law-books.ru
Научно-издательская группа «ЮРКОМПАНИ»
осуществляет оперативную полиграфию и издание рукописей (монографий, учебников, учебных пособий, учебно-методических изданий и др.). Редакционно-издательский цикл включает несколько стадий: •J рецензирование рукописи; •/ редактирование рукописи; л/ первая корректура рукописи;
V форматирование и подготовка рукописи к верстке; у"верстка рукописи;
вторая корректура рукописи и снятие вопросов, возникших в процессе верстки текста, у/ согласование с автором сверстанного текста руко
писи в формате pdf (по желанию автора), т/согласование с автором макета обложки рукописи
(по желанию автора), •/печать согласованного с автором тиража книги.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2018
