CC BY
95
Субъекты прав на дачные и усадебные земельные участки
Н.А. Маленков
главный юрисконсульт по судебной работе инвестиционно-риелторской компании, аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (г. Москва)
Николай Андреевич Маленков, malenkov2005@yandex.ru
В Российской Федерации, согласно данным органов кадастрового учета, к началу 2009 года совокупная площадь земель, занятых объектами индивидуального жилищного строительства, составляла не менее 831 тысячи гектаров1. По состоянию на 1 января 2008 года в Московской области больше половины общей площади зон жилой застройки населенных пунктов приходилось на земельные участки, выделенные для целей индивидуального жилищного строительства2. Значительное количество земельных участков, выделенных гражданам для строительства индивидуальных жилых домов, находится в южных регионах страны (Краснодарский край, Ростовская область, Ставропольский край). К числу регионов с большим количеством земельных участков, занятых объектами индивидуального жилищного строительства, эксперты относят также Кемеровскую, Свердловскую и Иркутскую области.
Земельные участки для дачного строительства активно выделялись в центральных регионах страны вокруг крупных городов. Помимо Московской области, наиболее значительное число земельных участков под дачное строительство приходится на Новгородскую, Ленинградскую, Иркутскую и Ростовскую области, а также Республику Саха (Якутия).
В настоящее время земельные участки, предназначенные для индивидуально-
го жилищного и дачного строительства, продолжают пользоваться спросом. Газета «Ведомости», со ссылкой на данные Всероссийского центра изучения общественного мнения, отмечает, что около 60 процентов россиян хотели бы жить в собственных жилых домах3.
Наличие спроса и последовательный многолетний рост цен на жилье, в том числе на объекты индивидуальной жилой и дачной застройки, привлекли в сферу индивидуального жилищного и дачного строительства много коммерческих структур - инвестиционно-строительных и девелоперских компаний. Такие компании активно приобретали земельные участки, выделенные под жилищное и дачное строительство, или земельные участки сельскохозяйственного назначения, «нацеленные» на изменение категории или разрешенного использования, для их последующей застройки в целях реализации гражданам построенных объектов.
Между тем, по своей сути, индивидуальное жилищное и дачное строительство представляют собой некоммерческие формы использования земельных участков. Такие земельные участки используются прежде всего для удовлетворения потребностей граждан в жилье и отдыхе. Основными субъектами, которым могут быть предоставлены земельные участки в целях индивидуального жилищного и дачного
1 О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2008 году : государственный (национальный) доклад М. : Роснедвижимость ; ФГУП «ФКЦ «Земля». 2009. С. 88.
2 О состоянии и использовании земель Московской области в 2007 году : государственный (региональный) доклад Управления Роснедвижимости по Московской области.
Ш1_: ИКр://г50.кас1а81г.ги/8еагсЬ|/2.Мт1?р=358624988&1ех1
3 Ш1_: http://www.veComosti.ru/realty/news/2010/07/26/1067871
строительства, являются граждане и их объединения - некоммерческие организации. Предоставление земельных участков для жилищного и дачного строительства объединениям граждан получило распространение во времена СССР и впоследствии было принято законодательством Российской Федерации, с одновременным расширением организационно-правовых форм таких некоммерческих объединений (некоммерческое товарищество, потребительский кооператив, некоммерческое партнерство).
Объекты недвижимости, возведенные на дачных земельных участках, а равно земельных участках, выделенных под строительство индивидуальных жилых домов (далее - усадебные земельные участки), выполняют социально-значимые функции. Вместе с тем в условиях рыночной экономики социально-значимые объекты также могут являться товаром, а их продажа или использование - приносить прибыль. Возможно, именно понимание этого обстоятельства лежит в основе положений законодательства, допускающих в качестве собственников и арендаторов такого социально значимого объекта недвижимости, как жилье, коммерческие организации, основной целью деятельности которых является извлечение прибыли.
Правоприменительная практика в экономически развитых регионах Российской Федерации изобилует примерами перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов для целей индивидуального и малоэтажного жилищного стро-
ительства по ходатайству их правообладателей - хозяйственных обществ. Безусловным лидером в переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов является Московская область4.
Положения статей 30 и 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее -ЗК РФ) также допускают предоставление земельных участков в целях индивидуального жилищного строительства не только гражданам, но и юридическим лицам: коммерческим и некоммерческим организациям. Это обстоятельство отмечено и в научной литературе. В частности, обеспеченную законом возможность получения юридическим лицом в собственность земельного участка для индивидуального жилищного строительства признает Е.А. Галиновская5. Практика выделения (предоставления) коммерческим организациям земельных участков под индивидуальное жилищное строительство имела место и до принятия ЗК РФ6. Возможность предоставления юридическому лицу наравне с гражданином земельного участка для жилищного строительства ранее была законодательно обеспечена положениями статьи 22 Закона Российской Федерации от 24 декабря 1992 года № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики»7. Каких-либо заметных дискуссий об обоснованности предоставления коммерческим организациям земельных участков под индивидуальное жилищное строительство не возникло и в настоящее время не наблюдается ни в научной сфере, ни в сфере правоприменения.
4 См., в частности, постановления правительства Московской области от 5 февраля 2004 года № 48/4 «О предоставлении земельного участка, расположенного вблизи с. Ильинское Красногорского района» и от 31 декабря 2004 года № 827/53 «Об изменении целевого назначения земельного участка, расположенного вблизи с. Троице-Сельцо Мытищинского района», распоряжение Министерства экологии и природопользования Московской области от 24 ноября 2004 года № 302-РМ «О предварительном согласовании места размещения объектов индивидуального жилищного строительства вблизи д. Ивакино Химкинского района», а также постановление правительстве Московской области от 3 апреля 2008 года № 255/9 и № 254/10 «О включении земельного участка в границы д. Болтино Городского поселения Мытищи Мытищинского муниципального района». Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
5 Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / отв. ред. проф. С. Н. Волков, научн. ред. проф. Ю. Г. Жариков. М. : Юстицинформ. 2009. С. 202.
6 См., например, распоряжение губернатора Санкт-Петербурга от 14 марта 2001 года № 284-р «О завершении строительства комплекса малоэтажной индивидуальной жилой застройки по адресу: Курортный административный район, пос. Репино, улица Кленовая» // Вестник администрации Санкт-Петербурга. 2001. № 4.
7 Об основах федеральной жилищной политики : Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 года № 4218-1 // Ведомости СНД и ВС Российской Федерации, 1993, № 3, ст. 99.
Совершенно иная ситуация в последние годы сложилась с землями сельскохозяйственного назначения и дачными земельными участками. Российское законодательство в составе категории земель сельскохозяйственного назначения допускает существование земельных участков, выделенных под цели дачного строительства8. Указанное обстоятельство позволяет осуществлять застройку дачных земельных участков, не изменяя их категории (целевого назначения). При этом если во времена СССР основными застройщиками выступали объединения граждан (дачно-строительные кооперативы) или государственные структуры, то в настоящее время основными застройщиками стали коммерческие организации. Используя возможность строительства дач на землях сельскохозяйственного назначения, многие застройщики ввиду больших временных и финансовых затрат, связанных с переводом таких земель в земли населенных пунктов, предпочитают не менять целевое назначение земель, ограничиваясь изменением вида их разрешенного использования. Поскольку «потребительские» качества объектов индивидуального жилищного и дачного строительства могут совпадать, а правовые режимы этих объектов мало интересуют граждан, возведение так называемых «коттеджных поселков» на землях сельскохозяйственного назначения в рамках дачного строительства на практике довольно распространено.
Как правило, у коммерческих организаций не возникало проблем с изменением вида разрешенного использования земельных участков, внесением изменений в данные государственного земельного кадастра, регистрацией прав или внесением изменений в реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Подобная практика имела место во многих регионах страны.
Так, согласно одному из отчетов Счетной палаты Российской Федерации, в Конаковском районе Тверской области постановлением главы района был изменен разрешенный вид использования земельного участка сельскохозяйственного назначения, находящегося в собственности юридического лица, общей площадью более 50 гектаров с «для ведения сельского хозяйства» на «для дачного строительства и ведения дачного хозяйства, включая строительство объектов социальной и инженерной инфраструктуры, предусмотренных проектной документацией»9.
Подобные примеры есть и в Московской области: ЗАО «Матвеевское», являющееся крупным собственником земель сельскохозяйственного назначения на территории Одинцовского района, среди прочих владеет дачным земельным участком площадью 6,4 гектара10. Кроме того, в Подмосковье также имели место факты непосредственного предоставления коммерческим организациям земельных участков под дачное строительство11.
В законодательстве нет прямой нормы о необходимости перевода земельных участков сельскохозяйственного назначения в случае их выделения под цели дачного строительства. Вместе с тем, несмотря на правоприменительную практику, в свете положений статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации и статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации возможность выделения земель сельскохозяйственного назначения для дачного строительства без их одновременного перевода в земли населенных пунктов представляется довольно спорным вопросом. В случае принятия законопроекта «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения правового режима использования садовых, огороднических и дачных земельных участков», разработанного Министерством регионального развития Российской Федерации, с 2011 года дачные земельные участки должны выделяться исключительно из состава земель населенных пунктов : [официальный сайт ведомства].
Ш1_: http://www.minregion.ru/uploaC/Cocuments/2010/08/100827-pfz.doc
Проверка эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения сельскохозяйственными предприятиями и организациями в Московской и Тверской областях : отчет о результатах контрольного мероприятия // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2007. № 4 (112).
См.: Ляув Б., Костенко Н. Соседи по Сколкову // Ведомости. 2010. № 122 (2640).
См., в частности, постановления главы Одинцовского района от 19 декабря 2003 года №№ 3694, 3695, 3696, 3697, 3698 «О предоставлении земельного участка под дачное строительство ООО «Левкои»; постановления главы Солнечногорского района Московской области от 23 декабря 2005 года № 5474 «Об утверждении проекта границ и предоставлении в аренду земельного участка с разрешенным видом использования - под дачное строительство ООО «Овсянниково-1» в дер. Новое Солнечногорского района» и от 23 декабря 2005 года № 5476 «Об утверждении проекта границ и предоставлении в аренду земельного участка с разрешенным видом использования - под дачное строительство ООО «Овсянниково-2» в дер. Новое Солнечногорского района».
8
9
Однако с некоторых пор в Московской области правоприменительная практика кардинально изменилась. Соответствующие ходатайства коммерческих организаций в отношении находящихся в их собственности земельных участков перестали удовлетворяться. Как правило, отказ выносился органами муниципальной власти. Изменилась позиция и федеральных органов власти, осуществлявших кадастровый учет и регистрацию прав. В случае изменения главой района вида разрешенного использования земельного участка указанные ведомства стали отказывать правообладателю такого земельного участка в утверждении соответствующей землеустроительной документации, а равно вносить изменения в данные государственного земельного кадастра и данные реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним12.
Правовым основанием подобных отказов выступают не прямые нормы действующего законодательства, а их толкование или понимание соответствующими органами власти. Положения ЗК РФ и Федерального закона от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (далее - Закон о дачных объединениях граждан) в качестве возможных правообладателей дачных земельных участков прямо называют лишь граждан (физических лиц) и их некоммерческие объединения в форме кооперативов, товариществ и партнерств. При этом ни один закон, регулирующий земельные отношения, непосредственно не указывает на коммерческие организации в качестве возможных правообладателей земельных
участков, предназначенных для дачного строительства. Такая позиция соответствует разрешительному типу правового регулирования земельных отношений: «запрещено все, что прямо не разрешено».
Едва обозначившиеся противоречия в арбитражной практике Московского региона в декабре 2007 года по существу устранил Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (далее - ВАС РФ). Отказывая в пересмотре дела, ВАС РФ, сославшись на статью 14 Закона о дачных объединениях граждан, указал, что земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения допускается использовать для дачного строительства только в случае их предоставления в установленном порядке некоммерческим объединениям граждан13. В свою очередь, отменяя решение суда первой инстанции, апелляционная инстанция указала, что виды разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения, помимо «зонирования территорий, определяются также в зависимости от правового положения их собственников» и конкретизированы в пункте 1 статьи 78 ЗК РФ. В соответствии с указанной нормой «коммерческими организациями земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей»14.
Иные, имевшие место в 2006-2009 годах в Московской области судебные споры, связанные с рассматриваемым вопросом, также были решены не в пользу коммерческих организаций15.
12 См.: постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 19 мая 2008 года по делу
№ А41-К2-20548/07. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс»;
постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 10 сентября 2009 года
№ КА-А41/6718-09. Доступ из справочной правовой системы «Гарант».
13 См.: определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 декабря 2007 года № 17392/07 по делу № А41-К2-21126/06. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
14 Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 2 июля 2007 года по делу № А41-К2-21126/06. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
15 См.: постановления Десятого арбитражного апелляционного суда от 15 мая 2008 года по делу
№ А41-К2-1156/08 и от 19 мая 2008 года по делу № А41-К2-20548/07. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс»;
постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 10 сентября 2009 года
№ КА-А41/6718-09. Доступ из справочной правовой системы «Гарант».
Перед уяснением обоснованности и целесообразности названных ограничений для хозяйственных товариществ и обществ следует обратить внимание, что указанные примеры правоприменительной и судебной практики касались только земель сельскохозяйственного назначения и были связаны с изменением вида разрешенного использования земельных участков в составе этой категории. Однако в связи с обозначенной «отрицательной» позицией органов исполнительной и судебной власти возникает вопрос: насколько правомерно приобретение коммерческой организацией дачного земельного участка в результате совершения сделки с частным лицом (например купли-продажи или соглашения об отступном) на так называемом «вторичном рынке»? Относится ли указанное ограничение только к земельным участкам, находящимся в составе земель сельскохозяйственного назначения, или распространяется на все дачные земельные участки, то есть предоставленные (выделенные) как из земель сельскохозяйственного назначения, так и из земель населенных пунктов?
По мнению автора, вопрос о возможности коммерческой организации быть собственником или арендатором дачного земельного участка довольно дискуссионный.
Как уже отмечалось, наряду с предоставлением земельного участка из земель, находящихся в публичной собственности, право на него возникало у коммерческой организации на основании сделки или в порядке правопреемства. В последних двух случаях вид разрешенного использования земельного участка с исходного на «дачное строительство» изменялся после того, как организация становилась правообладателем такого земельного участка.
Коммерческие организации наделены общей правоспособностью, поскольку могут иметь гражданские права и обязанности для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом (абз. 2 п. 1 ст. 49 Гражданского кодекса Российской Федерации; далее - ГК РФ). Организация может быть ограничена в правах лишь в случаях и в порядке, установленных законом (п. 2 ст. 49 ГК РФ). Ведение дачного
строительства и дачного хозяйства - формы деятельности, для которых законом не предусмотрено получение специального разрешения. Согласно закону в собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может принадлежать гражданам или юридическим лицам (п. 1 ст. 213 ГК РФ). Земельные участки, являясь объектом гражданских прав (статьи 128 и 130 ГК РФ), могут находиться в частной собственности как граждан, так и юридических лиц (п. 1 ст. 15 ЗК РФ). Исключение составляют те земельные участки, которые не могут находиться в частной собственности в силу императивных норм -запретов ЗК РФ или иных федеральных законов. Не могут предоставляться в частную собственность, а равно быть объектами сделок, земельные участки, изъятые из оборота (п. 2 ст. 27 ЗК РФ). Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, также не предоставляются в частную собственность (абз. 2 п. 2 ст. 27 ЗК РФ). Закрытые перечни изъятых и ограниченных в обороте земельных участков закреплены в пунктах 4 и 5 статьи 27 ЗК РФ. По общему правилу дачные земельные участки не относятся к изъятым или ограниченным в обороте земельным участкам. Ни гражданским, ни земельным законодательством не предусмотрен прямой запрет или ограничение для коммерческих организаций по владению и пользованию дачными земельными участками.
Согласно пункту 1 статьи 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Эти права в отношении земли осуществляются собственниками свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде и не нарушает права и законные интересы иных лиц (п. 2 ст. 36 Конституции Российской Федерации).
Одним из основных принципов существующего земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории (п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Это предполагает, что правовой режим земель и земельных участков определяется исходя
из их принадлежности к той или иной категории и вида разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
С учетом изложенного представляется, что коммерческая организация, как и гражданин или некоммерческое объединение граждан, вправе владеть и пользоваться дачным земельным участком. Праву коммерческой организации владеть дачным земельным участком корреспондирует обязанность по соблюдению его целевого назначения и вида разрешенного использования. Указанное право и обязанность являются элементами правоспособности коммерческой организации. Коммерческая организация, которая является собственником земельного участка, вправе изменить вид разрешенного использования такого земельного участка на любой вид разрешенного использования, допустимый в рамках категории в соответствии с проведенным зонированием территорий. В связи с тем, что законодательством не предусмотрены прямые запреты или ограничения для коммерческих организаций по владению и пользованию дачными земельными участками, это утверждение справедливо и в том случае, когда организация желает изменить существующий вид разрешенного использования земельного участка на «дачное строительство».
Вместе с тем указанные тезисы, казалось бы, вступают в очевидную коллизию с разрешительным типом правового регулирования - «запрещено все, что прямо не разрешено». Именно этот тип правового регулирования, по мнению Г.А. Волкова, применяется в сфере земельных отношений в Российской Федерации16.
Действительно, статья 81 ЗК РФ среди прочего устанавливает возможность предоставления земельных участков в целях дачного строительства из земель сельскохозяйственного назначения только гражданам и их объединениям. В свою очередь, Закон о дачных объединениях граждан, закрепляя легальное определение дачного земельно-
го участка, говорит, что дачный земельный участок - это земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им в целях отдыха (абз. 4 ст. 1 Закона о дачных объединениях граждан).
Тем не менее представляется, что из анализа указанных норм нельзя сделать прямой вывод о том, что правообладателями земельных участков для дачного строительства могут являться исключительно граждане и (или) их некоммерческие объединения.
Дело в том, что и в статье 81 ЗК РФ, и в статье 14 Закона о дачных объединениях граждан говорится о предоставлении гражданам и их объединениям земельных участков для дачного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Исходя из этих норм бесплатное предоставление земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в публичной собственности, для дачного строительства и последующего ведения дачного хозяйства возможно исключительно гражданам или их некоммерческим объединениям. По своей сути, это положение является социально справедливым. Однако как быть с земельными участками, уже находящимися в частной собственности? Вправе ли коммерческая организация выбрать для земельного участка разрешенное использование «дачное строительство», если материалы зонирования территории допускают такой вид разрешенного использования? Ни ЗК РФ, ни Закон о дачных объединениях граждан не содержат прямого ответа на вопрос о возможности коммерческой организации - собственника земельного участка изменить разрешенное использование земельного участка на «дачное строительство» и быть правообладателем такого земельного участка. И даже буквальное толкование легального определения дачного земельного участка, на взгляд автора, не решает этот вопрос. Из определения следует, что дачный земельный участок может быть предоставлен гражданину или приоб-
16 См.: Волков Г. А. Принципы земельного права России. М. : ОАО «Издательский дом «Городец», 2005. С. 102-111.
ретен им. По поводу предоставления земельного участка дальнейших вопросов не возникает - процедура предоставления земельных участков из земель, находящихся в публичной собственности, предусмотрена законодательством (ст. 81 ЗК РФ и ст. 1 4 Закона о дачных объединениях граждан). Но что мешает гражданину приобрести дачный земельный участок у коммерческой организации? Правоприменительная практика свидетельствует о том, что во вновь создаваемых дачных поселках так и происходит. В настоящее время даже в тех случаях, когда правообладателем земельного участка и его застройщиком выступает некое некоммерческое объединение граждан, за ним, как правило, стоит коммерческая организация, при участии и на средства которой реализуется проект.
Необходимо отметить, что существующие в правоприменительной практике ограничения, представляются несостоятельными не только с точки зрения положений закона, но по ряду иных причин.
По мнению автора, тезис, утверждающий граждан и их некоммерческие объединения в качестве единственных законных правообладателей дачных земельных участков и отрицающий коммерческие организации в качестве таковых, не отражает существующей правоприменительной практики в сфере застройки загородных территорий и социально-экономической ситуации в стране в целом. Такое положение вещей нельзя признать приемлемым, поскольку одним из свойств системы правового регулирования должна быть ее адекватность современным социально-экономическим реалиям.
Недостаточно убедительным представляется и аргумент о том, что дачное строительство и дачное хозяйство - это формы некоммерческого землепользования, и поэтому коммерческая организация, имеющая основной целью своей деятельности извлечение прибыли, не может быть правообладателем дачного земельного участка. Не-
состоятельность этого аргумента довольно убедительно демонстрирует сфера жилищного строительства. Несмотря на то, что жилье прежде всего выполняет социальнозначимую функцию, в качестве застройщиков в сфере многоэтажного и малоэтажного строительства чаще всего выступают коммерческие организации17. При этом, как уже отмечалось, ЗК РФ допускает предоставление коммерческим организациям земельных участков для целей строительства на них индивидуальных жилых домов. При закрепленной законом возможности предоставления коммерческим организациям земельных участков под индивидуальное жилищное строительство ограничения в отношении дачных земельных участков нельзя признать логически-последовательными. Эти ограничения вносят в систему правового регулирования определенное противоречие, поскольку усадебные и дачные земельные участки имеют, если не идентичные, то очень близкие правовые режимы.
Указанные ограничения представляются несостоятельными еще и потому, что на практике они достаточно легко преодолимы. Перед реализацией соответствующего проекта по застройке земельного участка собственнику достаточно «переоформить» земельный участок на аффилированных (связанных) с ним физических лиц. В дальнейшем такие физические лица вправе изменять вид разрешенного использования самостоятельно или, зарегистрировав некоммерческое объединение, ходатайствовать об изменении вида разрешенного использования через указанное объединение. Изменив вид разрешенного использования, такое «некоммерческое» объединение начинает реализовывать вполне коммерческий проект. Ярким примером такого проекта является дачный поселок «Сибирская долина», возведение которого планировалось недалеко от города Барнаула18. Коммерческий характер названного проекта был отмечен в одном из постановлений
17 При этом законодательством, помимо коммерческих организаций, прямо допускается первичное предоставление земельных участков не только коммерческим организациям, но и гражданам и их некоммерческим объединениям - жилищно-строительным кооперативам.
18 Ш1_: http://www.iCeg.ru/poCr/alt19.php
Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа, зафиксировавшим факт заключения дачным некоммерческим товариществом «Сибирская долина» с рядом хозяйственных обществ (в том числе ООО «Сибирская долина») договора простого товарищества «для извлечения прибыли из строительства жилых домов на территории дачного некоммерческого товарищества «Сибирская долина»19.
Ограничение для коммерческой организации в отношении дачных земельных участков представляется обоснованными и справедливыми только в части запрета на бесплатное предоставление ей таких земельных участков из публичной собственности. Приобретение коммерческой организацией дачного земельного участка и возникновение на него права собственности или аренды в результате сделки с частным лицом или публичным образованием не противоречит закону. Изменение коммерческой организацией вида разрешенного использования земельного участка на «дачное строительство» также должно осуществляться свободно, если такой вид разрешенного использования предусмотрен для данной категории земель, не противоречит материалам зонирования территории, не наносит ущерб окружающей среде и не нарушает права и законные интересы иных лиц. Став владельцем дачного земельного участка, коммерческая организация должна обеспечить его использование в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, а в случае нарушения - нести установленную законом ответственность вплоть до принудительного прекращения права. Следует согласиться с М.В. Поповым, который считает, что российское законодательство в целом позволяет обеспе-
чивать целевое использование земельных участков и без ограничения субъектного состава правообладателей20.
Уместным представляется также напомнить, что очень долгое время в нашей стране существовала система государственных дач, которая была официально упразднена Указом Президента Российской Федерации от 29 декабря 1992 года № 1687 «Об упразднении системы государственных дач в Российской Федерации»21. В СССР многие государственные органы власти, партийные и общественные организации имели на своих балансах дачные поселки, предоставляя дачи и земельные участки в пользование своим служащим и работникам.
Так, уникальная в своем роде организация ОАО «МОСДАЧТРЕСТ» существует уже более 70 лет, владея значительным количеством земельных участков с расположенными на них объектами дачного и коттеджного строительства. Земельные участки находятся в красивейших местах Москвы и Московской области (Серебряный бор, Барвиха, Жаворонки, Удельная, Кратово, Ильинское, Красково, Малаховка, Кучино, Загорянка, Красная Пахра). Общество является правопреемником государственного предприятия, созданного в 1938 году на основании постановления ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 года «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства»22. На протяжении длительного периода времени ОАО «МОС-ДАЧТРЕСТ» владеет и управляет дачным фондом, обслуживает и сдает в аренду земельные участки с расположенными на них дачами и жилыми домами, в том числе в рамках совместных программ с правительством Москвы, другими государственными и муниципальными органами власти, различными коммерческими организациями.
19 См.: постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 4 октября 2007 года № Ф04-6884/2007(38856-А03-29) по делу № А03-2636/2007-36. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
20 Попов М. В. Изменение разрешенного использования и целевого назначения земельных участков // Хозяйство и право. 2009. № 2. С. 10.
21 Об упразднении системы государственных дач в Российской Федерации : Указ Президента Российской Федерации от 29 декабря 1992 года № 1687 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, № 1, ст. 36.
22 О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства : постановление ЦИК и СНК СССР от
17 октября 1937 года // Собрание законодательства СССР, 1937, № 69, ст. 314.
Автор полагает, что любые ограничения прав граждан и организаций, в том числе ограничения в отношении получения и использования земли, должны быть объективно обоснованными. Указанные ограничения необходимо прямо и четко оговаривать непосредственно в законе, а не ставить в зависимость от толкования отдельных лиц или органов власти. Правоприменительное решение должно зависеть от предписаний установленных законом норм, а не от мнения представителя власти о содержании или смысле предписаний. Как справедливо отметил В.И. Добровольский, «континентальная система права, сформировавшаяся в России, предполагает, что вопросы правового регулирования должны в исчерпывающем виде отражаться в законах и нормативных актах»23.
С учетом изложенного представляется целесообразным дополнить статью 14 Закона о дачных объединениях граждан следующим положением: «Юридическим лицам, не являющимся дачными некоммерческими объединениями граждан, дачные земельные участки не предоставляются. Приобретение прав на дачные земельные участки юридическими лицами, не являющимся дачными некоммерческими объединениями граждан, допускается на основании сделок в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, или в результате изменения вида разрешенного использования в порядке, предусмотренном земельным и градостроительным законодательством».
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Волков Г. А. Принципы земельного права России. М. : ОАО «Издательский дом «Городец», 2005.
2. Добровольский В. И. Защита корпоративной собственности в арбитражном суде. М. : Волтерс Клувер, 2006.
3. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / отв. ред. проф. С. Н. Волков, научн. ред. проф. Ю. Г. Жариков. М. : Юстицинформ, 2009.
4. Попов М. В. Изменение разрешенного использования и целевого назначения земельных участков // Хозяйство и право. 2009. № 2.
5. Ляув Б., Костенко Н. Соседи по Скол-кову // Ведомости. 2010. № 122 (2640).
6. Об основах федеральной жилищной политики : Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 года № 4218-1 // Ведомости СНД и ВС РФ, 1993, № 3, ст. 99.
7. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 32, ст. 3301.
8. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2001 , № 44, ст. 4147.
9. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 1 (часть 1), ст. 16.
10. О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2008 году : государственный (национальный) доклад М. : Роснедвижимость ; ФГУП «ФКЦ «Земля». 2009.
11. О состоянии и использовании земель Московской области в 2007 году : государственный (региональный) доклад Управления Роснедвижимости по Московской области. иии http://r50.kaCastr.ru/searchZ2. html?q=358624988&text
12. Проверка эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения сельскохозяйственными предприятиями и организациями в Московской и Тверской областях : отчет о результатах контрольного мероприятия // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2007. № 4 (112).
13. О предоставлении земельного участка, расположенного вблизи с. Ильинское Красногорского района : постановление правительства Московской области от 5 февра-
23 Добровольский В. И. Защита корпоративной собственности в арбитражном суде. М. : Волтерс Клувер, 2006. С. 293.
ля 2GG4 года № 4B/4. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс»
14. Об изменении целевого назначения земельного участка, расположенного вблизи с. Троице-Сельцо Мытищинского района : постановление правительства Московской области от 31 декабря 2GG4 года № B27/53. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс»
15. О предварительном согласовании места размещения объектов индивидуального жилищного строительства вблизи д. Иваки-но Химкинского района : распоряжение Министерства экологии и природопользования Московской области от 24 ноября 2GG4 года № 302-РМ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс»
16. О включении земельного участка в границы д. Болтино Городского поселения Мытищи Мытищинского муниципального района : постановление правительства Московской области от 3 апреля 2GGB года № 255/9 и № 254/1G. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
17. О завершении строительства ком-
плекса малоэтажной индивидуальной жилой застройки по адресу: Курортный административный район, пос. Репино, улица Кленовая : распоряжение губернатора
Санкт-Петербурга от 14 марта 2GG1 года № 284-р // Вестник администрации Санкт-Петербурга. 2GG1. № 4.
1B. Министерство регионального развития Российской Федерации : [официальный сайт]. URL: http://www.minregion.ru/upload/ documents/2010/08/100827-pfz.doc
19. О предоставлении земельного участка под дачное строительство ООО «Левкои» : постановления главы Одинцовского района от 19 декабря 2GG3 года №№ 3694, 3695, 3696, 3697, 3698.
2G. Об утверждении проекта границ и предоставлении в аренду земельного участка с разрешенным видом использования -под дачное строительство ООО «Овсян-никово-1» в дер. Новое Солнечногорского района : постановление главы Солнечногорского района Московской области от 23 декабря 2GG5 года № 5474.
21. Об утверждении проекта границ и предоставлении в аренду земельного участ-
ка с разрешенным видом использования -под дачное строительство ООО «Овсян-никово-2» в дер. Новое Солнечногорского района : постановление главы Солнечногорского района Московской области от 23 декабря 2GG5 года № 5476.
22. Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 19 мая 2GGB года по делу № А41-К2-20548/07. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
23. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 1G сентября 2GG9 года № КА-А41/6718-09. Доступ из справочной правовой системы «Гарант».
24. Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2B декабря 2GG7 года № 17392/G7 по делу № А41-К2-21126/06. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
25. Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 2 июля 2GG7 года по делу № А41-К2-21126/06. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
26. URL: http://www.vedomosti.ru/realty/
news/2010/07/26/1067871
27. Постановления Десятого арбитражного апелляционного суда от 15 мая 2GGB года по делу № А41-К2-1156/08. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
2B. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 1G сентября 2GG9 года № КА-А41/6718-09. Доступ из справочной правовой системы «Гарант».
29. URL: http://www.ideg.ru/podr/alt19.php
3G. Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 4 октября 2GG7 года № Ф04-6884/2007(38856-А03-29) по делу № А03-2636/2007-36. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
31. Об упразднении системы государственных дач в Российской Федерации : Указ Президента Российской Федерации от 29 декабря 1992 года № 1687 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, № 1, ст. 36.
32. О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства : постановление ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 года // Собрание законодательства СССР, 1937, № 69, ст. 314.
